（2005）泰行初字第10號
——山東省泰安市中級人民法院(2005-12-12)
泰 安 市 中 級 人 民 法 院
行 政 判 決 書
（2005）泰行初字第10號
泰安市中級人民法院行政庭 張云翼
原告新泰宇一皮革有限公司，住所地：新泰市新安路西首。
法定代表人李柱植，男，該公司董事長。
委托代理人田小平，男，該公司經理。
委托代理人朱法君，山東泰文律師事務所律師。
被告新泰市勞動和社會保障局，住所地：新泰市府前街。
法定代表人王炳建，男，該局局長。
委托代理人張杰，男，該局副科長。
委托代理人李強，山東東岳華清律師事務所律師。
第三人李哲虎，男，1984年5月7日生，朝鮮族，住(略)。
委托代理人孟曉轉，山東景信元律師事務所律師。
委托代理人梁振東，山東景信元律師事務所律師。
原告新泰宇一皮革有限公司因訴被告新泰市勞動和社會保障局工傷行政確認一案，于2005年10月10日向新泰市人民法院提起行政訴訟。新泰市人民法院受理后，因本案原告系外商獨資企業，報請本院審理。本院受理后，依法組成合議庭，于2005年11月8日公開開庭審理了本案。原告委托代理人田小平、朱法君，被告委托代理人張杰、李強，第三人委托代理人孟曉轉、梁振東到庭參加訴訟。本案經開庭審理、合議庭評議并經本院審判委員會研究決定現已審理終結。
2005年3月26日被告根據第三人李哲虎申請作出工傷認定決定書，認定第三人2004年4月為本案原告新泰宇一皮革有限公司工作時受傷為工傷。2005年6月9日第三人向被告申請撤回其1月提出的工傷認定申請，同日被告作出決定，認為“申請工傷認定是法律賦予職工的權利，而非義務。申請撤回工傷認定申請符合法律規定”，撤銷了其原先作出的工傷認定決定。
原告訴稱：第三人系原告職工，2005年1月向本案被告新泰勞動局申請工傷認定，被告已作出工傷認定。4月30日第三人申請復議，新泰市政府復議維持工傷認定。至此，被告已全部實施完成了工傷行政確認這一行政行為。經復議維持的行政行為被告無權自行撤銷。被告撤銷經復議維持的行政行為因程序違法應屬無效。請求確認被告撤銷工傷認定的決定無效，確認原工傷認定有效。
被告辯稱：工傷確認是應申請的行為，根據《工傷保險條例》第十七條第二款規定，申請工傷認定是法律賦予職工的權利，而非義務，當事人可行使也可放棄。第三人撤回工傷認定申請是對其權利的放棄。沒有相對人申請，工傷認定就喪失了存在的要件，作出機關可以撤銷。我局是工傷認定的法定機關，具有撤銷工傷認定的法定職權，且撤銷工傷認定是經復議機關同意的。因此，撤銷決定程序合法，既有事實根據又有法律依據。請求維持撤銷決定，駁回原告訴訟請求。
第三人述稱：被告有權做出撤銷決定。被告做出撤銷決定已經復議機關事先同意，事后又復議維持，在行政程序上沒有錯誤。我申請撤回工傷認定申請是行使自己的權利，符合法律規定。撤銷勞動局“撤銷工傷認定的決定書”將導致對我非常不公且非常嚴重的后果。請求法院駁回原告訴訟請求。
經庭審舉證、質證，各方當事人對下列事實無異議，本院予以確認：
2005年1月，本案第三人李哲虎以其2004年4月為本案原告新泰宇一皮革有限公司工作時受傷，致右上肢缺失為由向本案被告新泰勞動局申請工傷認定。3月26日被告作出工傷認定決定，認定第三人李哲虎為因工負傷。4月30日被告向第三人送達工傷認定書，第三人同日申請復議。5月6日新泰市人民政府復議維持被告作出的工傷認定決定。6月9日第三人向被告申請撤回其1月提出的工傷認定申請，同日被告作出決定，認為“申請工傷認定是法律賦予職工的權利，而非義務。申請撤回工傷認定申請符合法律規定”，撤銷了其原先作出的 工傷認定決定書。7月28日原告不服被告撤銷決定申請復議，新泰市政府于9月26日又作出復議決定維持被告撤銷決定。
根據本案的行政爭議，綜合各方訴辯主張，本院著重審查了以下三個審理重點：1、被訴行為是否超越職權；2、被訴行為程序是否合法；3、被告作出被訴行為理由能否成立。
一、被訴行為是否超越職權。
被告向本院提交了《工傷保險條例》第17條、《工傷認定辦法》第3條、第4條，用以證明被告是工傷認定的法定機關，有權處理工傷認定事項。
原告認為，經過復議機關復議維持的行政行為下級機關無權撤銷。被告直接撤銷經過上級機關復議維持的行政行為沒有法律依據，屬越權行為。
被告辯稱，根據行政法的規定，如果行政機關認為已做出的行政行為不妥或錯誤，完全可以做出撤銷該行政行為的決定。
第三人認為，被告有權撤銷自己所作行政行為。被告在做出撤銷決定前已經復議機關同意，在原告提起行政復議后復議機關又維持了撤銷決定，應當視為原決定機關和復議機關各自撤銷了自己的行政行為，被訴行為沒有錯誤。
經審查，本院認為：復議機關的復議決定一經作出即具有公定力、確定力，對復議各方當事人及復議機關自身都產生法律上的拘束力。 被告作為被申請復議的下級機關應受復議決定的拘束，無權撤銷已經復議維持的行政行為。第三人主張被告撤銷行為已經復議機關認可，但復議決定是一生效行政行為，非經法定程序、非有法定理由復議機關亦不得撤銷，第三人此一主張不能成立。因此，被告直接撤銷經過上級機關復議維持的行政行為屬超越職權，應屬無效。
二、被訴行為程序是否合法。本爭議焦點的核心問題在于：第三人在被告已經作出工傷認定后又向被告申請撤回工傷認定申請，被告予以受理并做出撤銷決定有無法律依據？
被告向本院提交了《工傷保險條例》第17條第二款，認為其作為處理工傷認定的的法定機關，可以決定是否受理工傷認定申請，因此也可以決定是否受理撤回工傷認定的申請。
原告認為，被告在作出行政行為后又同意申請人撤回申請沒有法律依據，程序違法。
第三人認為，申請撤回工傷認定的申請是我的權利，是否受理屬行政機關自由裁量。
經審查，本院認為：本案第三人向被告申請撤回工傷認定申請，而非申請撤銷工傷認定決定。該工傷行政確認行為經當事人申請、行政機關決定、復議機關維持，其行政程序已經終結，不可逆轉；該行政確認行為已經發生法律效力，具有公定力、確定力，第三人對此行為不服，應按照法定救濟途徑、依照法定程序對該行政行為尋求救濟，即通過復議、訴訟或請求行政機關糾錯審查原行政行為從而否定其效力，而不能重新啟動原行政行為程序。被告應對第三人撤回啟動原行為行政程序的申請做出不予受理決定，告知第三人救濟途徑，而不能直接受理第三人撤回工傷認定的申請并撤銷原行政行為。被告直接受理第三人撤回工傷認定的申請沒有法律依據，依第三人撤回工傷認定的申請做出撤銷決定屬重大程序違法，應屬無效。
三、被告撤銷工傷認定決定的理由能否成立。
被告依據《工傷保險條例》第17條第二款、第18條規定，認為申請工傷認定是法律賦予職工的權利，而非義務。工傷行政確認是應申請的行為，第三人申請撤回工傷認定申請后，工傷認定的前提條件不復存在，工傷認定應當撤銷。
原告認為，被告此一理由沒有法律依據。
第三人認為，依《工傷保險條例》第18條第一項規定，被告作出工傷認定必須依據相對人的申請，而撤回申請是我方的權利，我方撤回申請，被告作出工傷認定已無前提要件。
經審查，本院認為，被告作出工傷行政確認是應申請的行為，當事人既然可以申請行政機關作出工傷行政確認，也應當可以申請撤銷工傷行政確認。但被告撤銷其作出的行政行為應基于行為存在錯誤或不當。因為行政行為一經作出即具有公定力、確定力，無法定理由、非經法定程序不得撤銷，否則將導致行政機關任意專斷、反復無常，構成濫用職權。本案中，第三人并非申請撤銷工傷認定，而是申請撤回工傷認定申請；被告撤銷其作出的行政行為時，其理由也并非是該行為存在錯誤或者不當，而僅僅基于職工申請工傷認定是一種權利，可行使亦可放棄。被告作出撤銷決定的理由沒有法律依據，也有悖于行政法的一般法理，不能成立。
綜上，被訴撤銷工傷認定決定超越職權，嚴重違反法定程序，該行政行為無效。因該行政行為為無效行為，即自始至終不發生法律效力，故在該行為被確認無效之后，原工傷認定仍具有法律效力。原告請求確認該撤銷行為無效，依法應予支持；請求確認原工傷認定有效，因原行政行為自身效力尚存，無需司法確認，故本院不予支持。被告及第三人的主張依法不能成立，本院不予支持。 依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第（三）項之規定，判決如下：
一、被告新泰市勞動和社會保障局2005年6月9日作出的《撤銷工傷認定決定書的決定》無效；
二、駁回原告第二項訴訟請求。
案件受理費100元，其他訴訟費1000元由被告新泰市勞動和社會保障局負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于山東省高級人民法院。
審判長 張云翼
審判員 高煥春
審判員 劉 華
二OO五年十二月十二日
書記員 杜召娟
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