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浙江省溫州市中級人民法院
行 政 判 決 書

　　　（2013）浙溫行終字第86號



　　　　上訴人（原審被告）蒼××住房和城鄉規劃建設局，住所地浙江省蒼南縣××人民××道。
　　　　法定代表人虞××。
　　　　委托代理人項××。
　　　　委托代理人賴××。
　　　　被上訴人（原審原告）溫州市××開發有限公司，住所地浙江省溫州市××路××大廈××樓。
　　　　法定代表人黃××。
　　　　委托代理人徐××。
　　　　委托代理人張×。
　　　　上訴人蒼××住房和城鄉規劃建設局（以下簡稱蒼南××局）因溫州市××開發有限公司（以下簡稱華中××）訴該局城建行政處罰一案，不服浙江省蒼某縣人民法院（2013）溫蒼行初字第5號行政判決，向本院提起上訴。本院于2013年5月21日受理后，依法組成合議庭，于6月18日公開開庭審理了本案。上訴人蒼南××局的委托代理人項××、賴××、被上訴人華中××的委托代理人徐××、張×到庭參加訴訟，本案現已審理終結。
　　　　蒼南××局于2012年11月19日對華中××作出蒼住建處字（2012）41號行政處罰決定，認定：蒼某縣靈溪鎮綠都三期（A組團）位于蒼某縣靈溪鎮縣城中心區，建設單位為華中××，施工單位為浙江省東陽第三建筑工程有限公司。該工程于2008年6月2日開工，2011年10月28日竣工，工程丁同價款為5392.6254萬元。2011年10月28日，蒼南××局核發該工程的《浙江省建設工程規劃核實確認書》。2011年11月21日，蒼某縣建設工程丙監督站確認該工程具備備案條件。該工程分別于2011年11月22日、12月6日通過竣工驗收及完成驗收備案手續。2011年9月底，華中××通知購房戶于2011年10月20日前辦理結算及有關手續，并向購房戶發放結算移交流程表。2011年10月中旬，華中××向部分購房戶代收了物業維修基金、物業管某某、契稅、印花稅、辦理產權土地證費用。2011年10月中下旬，華中××向部分購房戶交付鑰匙，并提供新建住宅使用說明書、新建住宅質量保證書。2011年10月中旬，部分業主進行裝修。華中××在該工程未組織竣工驗收的情況下，擅自將商品房交付給業主使用的行為，違反了《建設工程丙管理條例》第五十八條第一項之規定。依據《建設工程丙管理條例》第五十八條和《中華甲共和國某政處罰法》第五十一條之規定，決定作如下處罰：責令華中××立即改正上述違法行為，并處罰款人民幣107.85萬元。限自收到本處罰決定之日起十五日內送交縣農行營業部，逾期繳付的，每日按罰款總額的3%加處罰款。
　　　　原判認定：蒼某縣靈溪鎮綠都花城三期（A組團）房地產開發工程由原告開發建設，該工程多層8幢、小高層5幢（其中3幢帶地下室）、獨立地下室一層，幼兒園一幢。該工程于2008年6月2日開工，2011年10月28日竣工，同年11月22日竣工驗收合格并于12月6日辦理了工程甲工驗收備案。2011年9月30日，原告以短信方乙知購房戶辦理結算及有關手續。原告分別于2011年10月8日、12日、17日向第9幢購房者陳某、第11幢購房者屠某某、第10幢購房者黃某某移交了商品房鑰匙。2011年11月14日，被告以原告該工程未通過竣工驗收擅自交付使用為由進行立案調查。2012年9月7日，被告向原告告知違法事實、擬定的行政處罰（責令申請人立即改正，并處工程丁同價款百分之三的罰款即罰款161.77萬元）、陳某某、申辯權及聽證權。2012年10月17日，被告應原告申請舉行了聽證。2012年11月19日，被告作出蒼住建處字（2012）41號行政處罰決定并于同日向原告送達。原告不服而向溫州市住房和城鄉建設委員會申請行政復議。溫州市住房和城鄉建設委員會于2013年1月22日作出溫住建行復決字［2012］6號行政復議決定，維持了蒼住建處字（2012）41號行政處罰決定。原告仍不服，遂提起本案訴訟。
　　　　原判認為：建設工程甲工驗收與商品房分戶驗收不是同一概念，商品房分戶驗收屬局部驗收，而建設工程甲工驗收屬整體驗收，不能以商品房分戶驗收替代建設工程甲工驗收。原告與購房者簽訂的商品房買賣合同有兩個版本，一個是2000年修改版，另一個是2008年修改版。2000年修改版的合同版本選擇的交付條件是商品房經驗收合格；2008年修改版的合同版本的交付條件之一是建設工程乙工驗收合格，并取得建設工程甲工驗收備案證明。即使使用2000年修改版合同版本簽訂合同，也不能對抗建設工程乙工驗收合格才能交付使用的這一行政法規的強制性規定。故對原告提出的符合合同約定交付條件，不存在“未組織竣工驗收，擅自交付使用”的主張，不予支持。《城市房地產開發經營管理條例》第十七條、第十八條和《建設工程丙管理條例》第十六條規定的竣工驗收主體不同、參加竣工驗收的人員或者單位不同、竣工驗收內容和要求也基本不同。因此，房地產開發工程應分別根據《城市房地產開發經營管理條例》第十七條、第十八條和《建設工程丙管理條例》第十六條的規定進行竣工驗收，不存在適用條例的選擇問題。缺任一竣工驗收而交付使用的，應根據相應的罰則進行處罰。如均未進行竣工驗收而交付使用的，根據“一事不再罰”和“過罰相當”原則，應從重適用罰則。故對原告提出的《城市房地產開發經營管理條例》的竣工驗收對房地產開發工程來說是特別法應優先適用的主張，不予支持。《建設工程丙管理條例》第五十八條第（一）項規定，未組織竣工驗收，擅自交付使用的，處工程丁同價款百分之二以上百分之四以下的罰款。建設部《關某某用〈建設工程丙管理條例〉第五十八條有關問題的復函》（建法函（2006）23號）：一、《建設工程丙管理條例》中的建設工程在房屋建筑中一般指單位工程。二、工程丁同價款是指雙方甲認可的價款。《建筑工程施工質量驗收統一標準》（GB50300-2001）第4.0.1條規定，建筑工程丙驗收應劃分為單位（子單位）工程、分部（子分部）工程、分項工程戊驗批。第4.0.2條規定，單位工程的劃分應按下列原則確定：1.具備獨立施工條件并能形成獨立使用功能的建筑物及構筑物為一個單位工程。2.建筑規模較大的單位工程，可將其能形成獨立使用功能的部分為一個子單位工程。建設部的該答復雖然屬無權解釋，但其內容體現了罰過相當原則，被告在辦理相關行政處罰案件中應予采納。原告開發的靈溪鎮綠都花城三期（A組團）計多層8幢、小高層5幢（其中3幢帶地下室）、獨立地下室一層幼兒園一幢。可分為15個單位工程。原告在工程甲工驗收前交付了該工程中的第9、10、11幢的部分商品房，被告應按該三個單位工程的合同造價作為計算罰款的基數。被告只證明原告在工程甲工驗收前第9、10、11幢有部分商品房交付使用，而按該工程施某某同總價款為基數進行處罰屬證據不足。綜上所述，原告存在未經竣工驗收而交付使用商品房的行為，被告可依《建設工程丙管理條例》第五十八條第（一）項的規定對原告作出處理，但被告對作為罰款計算基數的工程丁同價款認定錯誤，依法應予撤銷，鑒于原告存在未經竣工驗收而交付使用商品房的違法行為，被告應重新作出處理。據此判決：撤銷被告于2012年11月19日作出的蒼住建處字（2012）41號行政處罰決定；被告依法對原告未經竣工驗收而交付使用商品房的行為重新作出處理決定。
　　　　上訴人蒼南××局訴稱：《建設工程丙管理條例》為行政法規，建設部無權對行政法規進行解釋，原審依據建設部《關某某用〈建設工程丙管理條例〉第五十八條有關問題的復函》（建法函（2006）23號）認定上訴人應按單位工程的合同造價作為計算罰款的基數錯誤。房地產開發項目的交付一般是整體交付，不可能對每個單位工程己交付，且單位工程具體造價難以計算，以此作為罰款基數不具有可操作性。《建設工程丙管理條例》第五十八條規定的“工程丁同價款”應理解為整個項目的工程總價款。何況，被上訴人以短信方乙知全體購房戶交付，雖因客觀原因未全部交付完畢，但其主觀上存在交付全部房屋的意思表示。綜上，請求改判維持被訴處罰決定。
　　　　被上訴人華中××辯稱：1、被上訴人根據《建設工程丙管理條例》第十六條的規定，于2011年10月28日組織設計、施工、工程監理等有關單位對涉案工程己竣工驗收，被訴處罰決定認定工程甲工驗收的日期為2011年11月22日錯誤。根據上述條例第四十九條的規定，2011年11月22日系工程甲工驗收報告備案的時間。2、被上訴人雖然存在未經竣工驗收便交付商品房的違法行為，但系其對合同規定的交付條款理解錯誤所致，不存在違法的主觀故意。在客觀上，僅交付了極少套數商品房，且交付后不久，違法行為就迅速被涉案房屋驗收合格及備案所治愈，并未造成任何危害后果。根據處罰與違法行為相適應原則及《中華甲共和國某政處罰法》第二十七條第二款的規定，被上訴人的違法行為顯著輕微，應當不予處罰。3、退一步講，即便必須進行處罰，原判認定的處罰基數較為合法合理；且單位工程造價是明確的，以此作為處罰基數不會造成執法的困難，具有可操作性。綜上，請求在維持原判撤銷被訴處罰決定的基礎上，進一步確認對被上訴人不予處罰。
　　　　雙方當事人在一審訴訟中提交的證據均已移送至本院。雙方除對原判認定的涉案工程甲工驗收的日期有爭議外，對原判認定的其他事實無異議，本院予以確認。本案的爭議焦點是：涉案工程甲工驗收的日期應如何認定、被上訴人的行為是否應受行政處罰及罰款基數如何某定。本院認為：1、上訴人提供的房屋建筑工程甲工驗收備案表“竣工驗收日期”一欄注明的日期為2011年10月28日，但竣工驗收意見欄中五方單位蓋章確認的最后日期為2011年11月22日。根據《建設工程丙管理條例》第十六條的規定，建設工程的竣工驗收由建設單位組織設計、施工、工程監理等有關單位進行，竣工驗收日期的確定應以五方單位蓋章確認的最后日期為準，故被訴處罰決定及原判認定涉案工程甲工驗收日期為2011年11月22日，符合法律規定，本院予以確認。2、《建設工程丙管理條例》第五十八條規定，建設單位未組織竣工驗收擅自交付使用的，責令改正，處工程丁同價款百分之二以上百分之四以下罰款，造成損失的，依法承擔賠償責任。被上訴人根據《中華甲共和國某政處罰法》第二十七條第二款的規定，主張本案可不予處罰，理由不足，本院不予采納。上訴人根據被上訴人的違法事實，依照上述規定對被上訴人進行處罰適用法律正確。3、建設部《關某某用〈建設工程丙管理條例〉第五十八條有關問題的復函》（建法函［2006］23號）認為，《建設工程丙管理條例》中的建設工程在房屋建筑中一般是指單位工程。《建筑工程施工質量驗收統一標準》（GB50300-2001）明確，具有獨立施工條件和能形成獨立使用功能是單位程劃分的基本要求，在施工前由建設、監理、施工單位自行商議確定，并據此收集整理施工技術資料和驗收。該復函同時認為，工程丁同價款是指雙方甲認可的價款。可見，對單位工程價款的確定也應以建設單位與施工單位之間存在協議商定為前提。本案中，根據上訴人提供的建設工程施某某同，綠都花城三期（A組團）工程庚多層8幢、小高層5幢（其中3幢帶地下室）、獨立地下室一層，幼兒園一幢為一個整體工程，雙方約定的合同價款為5392.6254萬元。被上訴人未能提供證據證明雙方對單位工程的劃分及價款另行作出約定，被訴處罰決定以涉案工程施某某同總價款為基數進行處罰并無不當。原判認為涉案工程可分為15個單位工程，上訴人在處罰時應按各自的單位工程價款作為罰款計算基數，無相應的事實和法律依據，本院予以糾正。
　　　　綜上，被訴處罰決定認定事實清楚、程序合法、適用法律正確，被上訴人的訴訟請求不符合法律規定，本院不予支持。據此，依照《中華甲共和國某政訴訟法》第六十一條第（三）項、《最高人民法院關于執行〈中華甲共和國某政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定，判決如下：
　　　　一、撤銷浙江省蒼某縣人民法院（2013）溫蒼行初字第5號行政判決；
　　　　二、駁回被上訴人溫州市××開發有限公司的訴訟請求。
　　　　本案一、二審案件受理費各50元，共100元，由被上訴人溫州市××開發有限公司負擔。
　　　　本判決為終審判決。
　　　　
　　　　
　　　　審 判 長　張苗苗審判員張存審判員曾曉軍
　　　　
　　　　
　　　　
　　　　
　　　　二〇一三年七月八日
　　　　
　　　　本件與原件核對無異
　　　　
　　　　代書記員　陳　　　　　　　　　　　　　　雕