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（2013）徐行初字第217號

原告上海xx發展有限公司，住所地上海市xx商務中心x區。

法定代表人陶xx，總經理。

委托代理人王xx，上海市xx律師事務所律師。

委托代理人曹xx，上海市xx律師事務所律師。

被告上海市xx工商行政管理局，住所地上海市xx路xx號。

法定代表人吳xx，局長。

委托代理人孔xx，男，上海市xx工商行政管理局檢查總隊工作。

委托代理人楊xx，男，上海市xx工商行政管理局檢查總隊工作。

原告上海xx發展有限公司（以下簡稱“xx公司”）不服行政處罰決定訴被告上海市xx工商行政管理局一案，于2013年9月26日向本院提起行政訴訟。本院受理后，依法組成合議庭，于2013年10月16日公開開庭進行了審理。原告xx公司的委托代理人曹xx、被告上海市xx工商行政管理局的委托代理人孔xx和楊xx到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

上海市xx工商行政管理局檢查總隊（以下簡稱“檢查總隊”）于2013年4月11日以原告xx公司為當事人作出滬工商檢處字〔2013〕第xx號行政處罰決定，認定2011年11月和2012年4月當事人先后兩次受廣告主xx（上海）商貿有限公司（另案處理）委托，設計并制作了25000本“xx-全球優質睡眠專家”的廣告宣傳冊，全部交付xx（上海）商貿有限公司。當事人設計并制作的該宣傳冊中使用的世界地圖用藍色和紅色分別代表xx全球分銷市場分布圖和xx中國，但是紅色區域僅覆蓋中國大陸，沒有將海南省和臺灣省用紅色標注，且該幅世界地圖沒有將我國的釣魚島、南海諸島等我國領土標示完整。

當事人先后兩次受xx（上海）商貿有限公司委托，設計并制作了25000本涉案廣告宣傳冊，收取廣告費用41900元，其中設計費1500元。當事人后又委托上海xx印務科技有限公司（另案處理）制作菲林并支付制作費700元；委托上海xx印刷公司（另案處理）印刷成成品并支付印刷費用25800元。故當事人設計、代理xx（上海）商貿有限公司涉案廣告宣傳冊獲得廣告費用為15400元。

當事人設計、制作廣告所使用的地圖，未能將我國領土標示完整，該行為已違反了《反分裂國家法》第二條和《中華人民共和國廣告法》第七條第二款“廣告不得有下列情形：（九）法律、行政法規規定禁止的其他情形。”的規定，根據《中華人民共和國廣告法》第三十九條之規定，責令當事人改正并處罰如下：一、沒收廣告費用人民幣15400元整；二、罰款人民幣30800元整。并告知訴權和起訴期限。

原告訴稱，被告下屬檢查總隊據以認定原告違法的主要依據是《反國家分裂法》第二條。針對以地圖為背景的宣傳資料未將國家領土疆域標識完整就屬于違反該條款，至今為止的司法解釋均無此項規定或界定。依法行政不僅僅是行政機關裝飾門面的口號，更是行政機關日常行使法律賦予的管理權力時必須遵循的一項原則。法無明文規定則不違法，這是因為法律法規的作用之一在于讓xx對自己行為可能導致的法律后果有預見性，同時這項法則有效防止行政機關濫用公權力以損害社會xx。另本案中被告處罰對象錯誤，原告僅僅是廣告的設計者，并不是廣告主、廣告經營者、廣告發布者。綜上所述，檢查總隊作出的行政處罰認定事實和適用法律錯誤，請求法院撤銷檢查總隊作出的行政處罰決定。

被告辯稱，2011年11月和2012年4月原告先后兩次受廣告主xx（上海）商貿有限公司委托，設計并制作了25000本“xx-全球優質睡眠專家”的廣告宣傳冊，全部交付xx（上海）商貿有限公司。當事人設計并制作的該宣傳冊中使用的世界地圖用藍色和紅色分別代表xx全球分銷市場分布圖和xx中國，但是紅色區域僅覆蓋中國大陸，沒有將海南省和臺灣省用紅色標注，且該幅世界地圖沒有將我國的釣魚島、南海諸島等我國領土標示完整。原告設計、代理xx（上海）商貿有限公司涉案廣告宣傳冊獲得廣告費用為15400元。原告的行為，違反了《反分裂國家法》第二條和《中華人民共和國廣告法》第七條第二款第（九）項的相關規定。故檢查總隊對原告作出的處罰事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，程序合法，請求法院維持檢查總隊所作的具體行政行為。

庭審中，被告為證明具體行政行為合法出示了以下證據和依據：

第一組證據1.原告業務經理王xx分別于2012年9月11日、10月15日所作的筆錄，共2份；2.xx（上海）商貿有限公司法定代表人的授權委托代理人韋xx于2012年9月12日所作的筆錄1份；3.“xx—全球優質睡眠專家”的廣告宣傳冊復印件。該組證據證明原告受xx（上海）商貿有限公司委托、為其設計并制作的廣告宣傳冊使用的地圖內容侵犯我國領土完整的基本違法事實。

第二組證據1.原告與xx（上海）商貿有限公司針對設計制作廣告宣傳冊簽訂的合同復印件；2.原告就廣告宣傳冊費用向xx（上海）商貿有限公司開具的增值稅發票復印件，共5張；3.原告的建行入帳通知書1份；4。2011年9月—2012年9月原告與xx（上海）商貿有限公司的銷售明細表1份。該組證據證明原告受xx（上海）商貿有限公司委托制作廣告宣傳冊及其收入。

第三組證據1.上海xx印務科技有限公司業務經理韓xx于2012年9月13日所作的筆錄1份；2.上海xx印務科技有限公司送貨單1份；3.上海xx印務科技有限公司就菲林費用向原告開具的增值稅發票1份；4.上海xx印務科技有限公司的建行電匯憑證1份。該組證據證明了原告委托上海xx印務科技有限公司制作菲林及其支出的成本。

第四組證據1.上海xx印刷公司法定代表人王xx于2012年10月16日所作的筆錄1份；2.兩次印刷的廣告宣傳冊樣本共2份;3.上海xx印刷公司就廣告宣傳冊的印刷制作費向原告開具的增值稅發票1份。該組證據證明原告委托上海xx印刷公司制作廣告宣傳冊及其支出的成本。

第五組證據1.原告、xx（上海）商貿有限公司、上海xx印務科技有限公司和上海xx印刷公司的營業執照復印件；2.授權委托書及委托代理人身份證復印件。該組證據證明原告等相關企業的基本信息。

第六組證據1.立案審批表;2.延期調查及再次延期調查的審批;3.聽證告知書和送達回證;4.授權委托人陸xx于2013年1月28日所作的筆錄1份;5.聽證通知書及送達回證；6.原告代理人陸xx關于延期聽證的申請；7.同意延期聽證的決定和送達回證；8.聽證筆錄；9.處罰決定書、繳納罰沒款通知書及送達回證；10.政務公開簽收單；11.行政復議決定書。該組證據證明被告的辦案程序合法。

職權及法律依據：《中華人民共和國行政處罰法》第二十條；《中華人民共和國廣告法》第六條、第七條第二款第九項；《反分裂國家法》第二條；上海市人民政府法制辦公室2006年第4號公告。

經質證，原告對相關事實部分證據及執法程序均沒有異議，但認為被告處罰對象與法律適用錯誤。原告只是制作廣告宣傳冊，并不是廣告發布者、廣告主。原告制作的宣傳冊上圖片是產品的銷售分布圖，而不是世界地圖。如果退一步講是地圖的話，由于比例尺的問題，按照這份地圖的比例，釣魚島與南海諸島也無法顯示出來。

庭審中，原告沒有出示證據。

根據以上質證意見，本院確認如下事實：被告下屬檢查總隊在日常檢查中發現原告代理制作的廣告宣傳冊內容涉嫌違反《中華人民共和國廣告法》，于2012年9月5日對其立案調查。經查，2011年11月和2012年4月原告先后兩次受廣告主xx（上海）商貿有限公司委托，設計并制作了25000本“xx-全球優質睡眠專家”的廣告宣傳冊，收取廣告費41900元，其中設計費1500元。經廣告主對樣稿確認后，原告向上海xx印務科技有限公司支付制作費700元，由其按樣稿制作底片（菲林）；向上海xx印刷公司支付印刷費25800元，由其印刷成品。故原告設計、代理xx（上海）商貿有限公司涉案廣告宣傳冊獲得廣告費15400元。

原告設計并制作的該宣傳冊中，除以文字介紹xx品牌的起源、歷史、材料配方和銷售范圍外，另配有一幅世界地圖，原告在世界地圖中用藍色和紅色分別代表xx全球分銷市場分布圖和xx中國，藍色部分覆蓋了世界多個國家，但紅色區域僅覆蓋中國大陸，沒有將海南和臺灣用紅色標注，且該幅世界地圖沒有將我國的釣魚島、南海諸島等我國領土標識完整。原告的行為違反了《中華人民共和國廣告法》第七條第二款第九項的規定，被告于2012年11月8日作出《行政處罰聽證告知書》，經原告提出聽證申請，被告于2013年2月26日舉行聽證會，聽取了原告的申辯意見。檢查總隊于2013年4月11日作出滬工商檢處字〔2013〕第xx號行政處罰決定，認定原告違反了《反分裂國家法》第二條和《中華人民共和國廣告法》第七條第二款第九項的規定，根據《中華人民共和國廣告法》第三十九條的規定，責令原告改正并沒收廣告費15400元，罰款30800元。原告不服，向被告提出行政復議，被告于2013年8月19日作出復議決定，維持了行政處罰決定。原告遂向本院提起行政訴訟。

本院認為，上海市人民政府法制辦公室2006年第4號《公告》明確，根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，經上海市人民政府授權，對檢查總隊等93家具有行政處罰實施主體資格的單位名單予以公告，故檢查總隊具有法定的行政處罰主體資格。檢查總隊對不正當競爭的行為有權作出處罰。因檢查總隊不具備訴訟主體資格，相對人對其作出的處罰決定不服，應以上海市xx工商行政管理局作為被告提起訴訟。

廣告應當真實、合法，符合社會主義精神文明建設的要求。這是《中華人民共和國廣告法》規定的廣告的重要、基本問題。原告在代理制作“xx”品牌產品的廣告宣傳冊過程中，未將用以宣傳的地圖標識準確，其中以紅色部分代表中國區域未將我國海南、臺灣等島嶼納入其中，因此，廣告內容在客觀上未將我國領土標示完整，違反了《反分裂國家法》和《中華人民共和國廣告法》的相關規定。

本案中，原告認為其制作的圖系全球分銷市場分布圖，而本院認為原告制作的系中國示意地圖，這種示意性質的中國地圖一般只用輪廓線和顏色塊表示中國疆域，雖然其表示得比較簡單，卻具有非常強的政治性、科學性和法定性，在表示中國全圖時，必須表示出我國重要島嶼。本案廣告就其畫面違法，在廣告中未將我國海南、臺灣等島嶼納入其中，這一行為有損于國家的尊嚴和利益。檢查總隊對原告的違法行為依法作出處罰，事實清楚，適用法律、法規正確，程序合法，本院應予維持。原告認為被告處罰主體錯誤、適用法律錯誤的觀點，無相關事實及法律依據，本院不予支持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一項之規定，判決如下：

維持上海市xx工商行政管理局檢查總隊于2013年4月11日作出滬工商檢處字〔2013〕第xx號行政處罰決定的具體行政行為。

本案受理費人民幣50元，由原告負擔。

如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于上海市第一中級人民法院。


審 判 長 崇毅敏
代理審判員 葉曉晨
人民陪審員 朱惠銘
二〇一三年十月十八日
書 記 員 沈 懿