（2013）甬北行初字第14號
——浙江省寧波市江北區人民法院(2013-11-5)
寧某市江北區人民法院
行 政 判 決 書
（2013）甬北行初字第14號
原告顏甲。
委托代理人顏乙。
被告寧波市××資源局，住所地浙江省寧波市××東部××和××號。
法定代表人張××。
委托代理人謝××。
委托代理人杜××。
第三人寧波市××開發前期辦公室，住所地浙江省寧波市××東部新城××東路××號。
法定代表人朱××。
委托代理人李××。
委托代理人鄔××。
原告顏甲不服寧波市××資源局于2013年3月20日作出的關于甲云（應為顏甲）申請行政裁決的答復，于2013年9月10日向本院提起行政訴訟。本院于同日受理后，于2013年9月13日向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書。因寧波市××開發前期辦公室與本案有法律上的利害關系，本院依法通知其為本案第三人參加訴訟。本院依法組成合議庭，于2013年10月24日公開開庭審理了本案。原告顏甲的委托代理人顏乙，被告寧波市××資源局的委托代理人謝××、杜××，第三人寧波市××開發前期辦公室的委托代理人李××到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
因拆遷爭議與第三人寧波市××開發前期辦公室協商不成，原告顏甲于2013年2月25日向被告寧波市××資源局提出行政裁決申請。被告于2013年3月20日作出關于甲云（應為顏甲）申請行政裁決的答復。
被告在法律規定的期限內向本院提供以下證據、依據：
1.行政裁決申請書、原告身份證、戶口簿及獨生子女證，用以證明原告持相關材料向被告申請行政裁決的事實。2.甬北土資裁（2012）1號房屋拆遷爭議裁決書，用以證明被告對原告父親顏乙已經作出房屋拆遷行政裁決的事實。3.關于甲云（應為顏甲）申請行政裁決的答復，用以證明被告對原告的申請作出答復的事實。
以上證據均為復印件。
原告顏甲訴稱，原告系寧某市江北區顏丁村民，戶籍在冊人口二人。經甬土拆許字（2006）第003號《房屋拆遷許可證》批準，原告所在顏丁被列入江北城莊地塊項目建設拆遷范圍。原告屬于分戶后未獲得宅基地審批的無房戶，作為住房困難家庭，原告向拆遷人寧波市××開發前期辦公室提出要求予以合法拆遷安置，但拆遷人未按照政策規定予以拆遷安置補償，在多次協商不成的情況下，為維護自身合法權益，原告向被告提交行政裁決申請，請求被告對原告與拆遷人之間的拆遷安置事宜予以裁決，但被告收到原告的裁決申請書后，既未依法向原告發出裁決受理通知書，也未依法向原告書面通知不予受理，而是作出了關于甲蕓申請行政裁決的答復，稱原告不屬于住房困難家庭安置對象。原告對此不服，遂向寧某市人民政府申請行政復議，寧某市人民政府作出甬政復決字（2013）89號行政復議決定書，對被告的具體行政行為予以維持。原告認為，對無法達成拆遷補償安置協議的拆遷人與被拆遷人進行裁決是被告的法定職責，被告應該嚴格依照法定程序對原告的裁決申請予以審查，其以答復代替裁決書的行為顯然違反相關法律法規關于房屋拆遷行政裁決的規定，其作出的原告不屬于住房困難家庭安置對象的結論嚴重侵害了原告的合法權益，同時與原告是否應該得到拆遷補償安置無關，故原告依法起訴，望能查明事實，確認被告未依法履行法定職責的行為違法，責令被告在法定期限內對原告的申請事項予以裁決，以維護原告的合法權益。
原告在舉證期限內向本院提供以下證據：
1.原告身份證、戶口簿及獨生子女證，用以證明原告的身份。2.行政裁決申請書、關于甲云（應為顏甲）申請行政裁決的答復，用以證明原告向被告申請行政裁決，被告對原告的申請所作出答復違法。3.寧某市人民政府甬政復決字（2013）89號行政復議決定書和郵寄信封，用以原告申請行政復議和收到復議決定書時間的事實。4.《關于城莊地塊拆遷補償有關問題的會議紀要》、《關于某某、洪塘、莊某三鎮城市建設征用集體所有土地房屋拆遷住房困難家庭安置工作的實施意見（試行）》，用以證明該證據系違法的，不具有法律效力。5.關于乙行政規范性文件目錄的公告（2003年第三、四季度和2004年第一季度），用以證明《關于某某、洪塘、莊某三鎮城市建設征用集體所有土地房屋拆遷住房困難家庭安置工作的實施意見（試行）》在公告目錄中找不到，因此是不合法的。
以上證據均為復印件。
被告寧波市××資源局辯稱，一、本案原告并非《寧某市城市建設征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》所規定的被拆遷人，根據該法規第七條的規定，被拆遷人是指被拆遷房屋及其附屬物的合法所有人，而原告本人在被拆遷范圍內并無被拆遷房屋及附屬物，不是法規所指的被拆遷人。根據《寧某市城市建設征用集體所有土地房屋拆遷管理實施細則》第八條的規定，拆遷裁決系拆遷人與被拆遷人協商不成時提出，原告應具有拆遷人或被拆遷人的身份尚可提出，本案中原告并非適格的拆遷裁決申請人。二、根據《關于某某、洪塘、莊某三鎮城市建設征用集體所有土地房屋拆遷住房困難家庭安置工作的實施意見（試行）》的規定，住房困難家庭安置的申請程序是由被拆遷村民提出申請，報鎮拆遷辦審核后張榜公告，若公告期內無異議，則報鎮人民政府審核，再報江北區拆遷管理辦公室審批，而后再辦理拆遷安置的相關手續。即使確屬住房困難家庭的被拆遷農民，也無權在未進行審核認定之前直接以此為由申請拆遷行政裁決。三、原告與顏乙系父女關系，顏乙名下有332平方米的合法建筑面積的房屋。根據《關于某某、洪塘、莊某三鎮城市建設征用集體所有土地房屋拆遷住房困難家庭安置工作的實施意見（試行）》的規定，原告實際非住房困難家庭安置對象。而其父顏乙拆遷安置爭議，已經拆遷裁決，故原告所稱拆遷爭議事實上并不存在。四、被告所作答復中對原告不屬于住房困難家庭安置對象的描述，僅對原告作出，既未作為對原告是否屬于住房苦難家庭安置對象的結論性認定，更未抄告其他有關單位。該部分內容不會對原告實際權某義務產生影響，并未損害原告的權益。綜上，被告對原告的所謂申請，已經依法作出了回應，書面告知了具體的內容，不存在原告所稱的未履行法定職責的事實，請求人民法院駁回其訴訟請求。
第三人寧波市××開發前期辦公室陳述稱，原告并非涉案地塊的被拆遷人，不具有向被告申請行政裁決的主體資格，被告依法作出的答復事實清楚、證據充分、程序某某，請求法院駁回原告的訴訟請求。
第三人未向本院提供證據。
經庭審質證，本院對以下證據作如下確認：
（一）被告提供的證據1，原告對該組證據無異議，認可是通過郵寄方式向被告提交。第三人對該組證據無異議。本院認為該組證據證明原告向被告提交行政裁決申請的事實。
（二）被告提供的證據2，原告認可被告對其父親顏乙進行過房屋拆遷行政裁決的事實，但認為該房屋拆遷行政裁決是不合法的。第三人無異議。本院認為該證據證明被告對原告的父親顏乙位于寧波市××莊橋街道顏丁的房屋進行過拆遷行政裁決的事實。
（三）被告提供的證據3，原告認為收到過被告作出的答復，但該答復是錯誤的，被告應該受理申請并作出房屋拆遷行政裁決。第三人無異議。本院認為該證據證明被告收到原告的申請后，于2013年3月20日作出答復的事實。
（四）原告提供證據1、證據2、證據3，被告和第三人均無異議。本院對該組證據予以確認。
（五）原告提供證據4，被告和第三人認為《關于城莊地塊拆遷補償有關問題的會議紀要》與本案無關聯性，《關于某某、洪塘、莊某三鎮城市建設征用集體所有土地房屋拆遷住房困難家庭安置工作的實施意見（試行）》在《寧某市江北區城莊地塊房屋拆遷安置實施方案》中予以使用，不能證明其違法性。本院認為該組證據系行政機關所發的文件，對其真實性予以確認。
（六）原告提供證據5，被告和第三人認為《關于某某、洪塘、莊某三鎮城市建設征用集體所有土地房屋拆遷住房困難家庭安置工作的實施意見（試行）》系合法有效的。本院認為《關于某某、洪塘、莊某三鎮城市建設征用集體所有土地房屋拆遷住房困難家庭安置工作的實施意見（試行）》作為行政部門發布的文件，在未經有權機關予以廢止的情況下，不能否認其在實際工作中的有效性。
經審理查明，經甬土拆許字（2006）第003號《房屋拆遷許可證》的許可，寧波市××莊橋街道顏丁被列入江北城莊地塊項目建設拆遷范圍。原告顏甲系寧波市××莊橋街道顏丁村民，戶別為農業家庭戶，戶籍人口二人，包括原告及其女兒吳某某，原告系家庭分戶所獨立之戶，原告本人在寧波市××莊橋街道顏丁無房。原告父親顏乙在上××內的房屋經寧波市××資源局江北分局確權認定，其住房合法建筑面積為磚混結構314平方米，磚木結構18平方米，共332平方米。被告作出的甬北土資裁（2012）1號房屋拆遷爭議裁決書寫明，若原告父親顏乙選擇調產安置的，由第三人在城莊拆遷安置地塊為原告父親顏乙提供建筑面積250平方米以內的居住用房，調產差價、層次差價等金額按實結算；被拆房屋建筑面積超過250平方米的，超過部分給予相應的經濟補償，經濟補償按舊房重置價格結合成新再增加規定的比例進行結算。
原告認為其屬于分戶后未獲得宅基地審批的無房戶，作為困難家庭，江北城莊地塊項目的拆遷人即本案的第三人未給予其拆遷安置補償，因此在2013年2月25日形成行政裁決申請書，向被告予以提交。被告收到原告提交的行政裁決申請書后，于2013年3月20日作出關于甲云（應為顏甲，被告因筆誤將“蕓”寫成“云”，在此指正）申請行政裁決的答復，認為原告本人在顏丁確實無房，但與同村父親顏乙擁有合法建筑面積房屋332平方米，以原告與其父親家庭總人口計算，已經超過了人均30平方米的標準，因此原告不屬于住房困難家庭安置對象。原告不服該答復，向寧某市人民政府申請行政復議，寧某市人民政府于2013年8月20日作出甬政復決字（2013）89號行政復議決定書，維持被告作出的答復。現原告向本院提起行政訴訟，請求確認被告未依法履行法定職責的行為違法，責令被告在法定期限內對原告的申請事項予以裁決。
本院認為，根據《寧某市城市建設征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》第四條、第十五條規定，寧某市土地行政主管部門是本市征用集體所有土地房屋拆遷的主管部門；拆遷人與被拆遷人對搬遷期限、安置地點、安置方式與面積、補償辦法及金額等內容經協商達不成協議的，由批準拆遷的土地行政主管部門裁決。被告寧波市××資源局是批準涉案房屋拆遷的土地行政主管部門，依法具有作出房屋拆遷行政裁決的法定職權。
根據《寧某市城市建設征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》第七條的規定，被拆遷人是指被拆遷房屋及其附屬物的合法所有人。原告在涉案地塊上并沒有房屋，因此被告認為原告不屬于被拆遷人，并未違反《寧某市城市建設征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》的規定。
但原告作為被拆遷村民，其合法權益也應當維護。因此《寧某市江北區城莊地塊房屋拆遷安置實施方案》中的安置依據及辦法對此也進行了規定，即符合《關于某某、洪塘、莊某三鎮城市建設征用集體所有土地房屋拆遷住房困難家庭安置工作的實施意見（試行）》的住戶也要予以安置。而《關于某某、洪塘、莊某三鎮城市建設征用集體所有土地房屋拆遷住房困難家庭安置工作的實施意見（試行）》第二條第（三）款規定，父母與子女戶口都在本村，房屋產權屬父母或子女，雖戶口獨立，或具備分戶條件，但居住在一起的，均以家庭總人口實行“捆綁式”按人均30平方米標準核定居住面積。如父母與子女不合并計算戶口數，需要獨立安置的，則不得享受本實施意見規定的住房困難家庭安置政策。因此按照原告父親擁有的合法建筑面積，對比原告與其父親家庭總人口數，已經超過人均30平方米的標準。
被告作出的答復內容實質上是未受理原告提交的拆遷行政裁決申請，但在答復的形式上并未寫明不予受理原告的申請，雖然符合相應事實和政策的規定，也并未對原告的實質權益造成了損害，但存在形式上的瑕疵，在此予以指正。
原告雖然認為《關于某某、洪塘、莊某三鎮城市建設征用集體所有土地房屋拆遷住房困難家庭安置工作的實施意見（試行）》是違法的政策，但該政策在轄區已經施行多年，有權機關也未否認其效力，且該政策的合法性與否也超出了本案所審理的范圍。
原告認為《寧某市城市建設征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》已經廢止，其系無效的觀點。根據《寧某市征收集體所有土地房屋拆遷條例》第五十一條第二款規定：“本條例施行前已發布拆遷公告并開始拆遷的項目，按照原辦法處理”，因此原告的觀點屬于認識有誤，本院不予采納。
綜上，本院認為被告作出的答復雖然在形式上存在一定的瑕疵，但事實基本清楚，適用法律正確，作出程序某某，不存在未依法履行法定職責的情形，原告起訴理由不足，本院不予支持。依照《最高人民法院關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第五十六條第（一）項之規定，判決如下：
判決駁回原告顏甲要求確認被告未依法履行法定職責的行為違法，責令被告在法定期限內對原告的申請事項予以裁決的訴訟請求。
本案受理費50元，由原告顏甲負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于浙江省寧某市中級人民法院。上訴人在收到本院送達的上訴案件受理費繳納通知書七日內，憑判決書向浙江省寧某市中級人民法院立案大廳收費窗口預交上訴案件受理費。如銀行匯款，收款人為寧某市財政局非稅資金專戶，賬號：376658348992，開戶銀行：寧某市中國銀行營業部。如郵政匯款，收款人為寧某市中級人民法院立案室。匯款時一律注明原審案號。逾期不交，按自動撤回上訴處理。
審 判 長 夏文俊
審 判 員 徐文濤
人民陪審員 陳和瑜
二〇一三年十一月五日
本件與原本核對無異
代書 記員 張 燕
附與本案審理有關的法律、法規、規章等：
《寧某市城市建設征用集體所有土地房屋拆遷管理辦法》
第四條寧某市土地行政主管部門是本市征用集體所有土地房屋拆遷的主管部門。
第七條……本辦法所稱的被拆遷人，是指被拆遷房屋及其附屬物的合法所有人。
第十五條拆遷人與被拆遷人對搬遷期限、安置地點、安置方式與面積、補償辦法及金額等內容經協商達不成協議的，由批準拆遷的土地行政主管部門裁決。
……
《最高人民法院關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》
第五十六條有下列情形之一的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求：
（一）起訴被告不作為理由不能成立的；
（二）被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的；
（三）被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的；
（四）其他應當判決駁回訴訟請求的情形。
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