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浙江省臺州市中級人民法院
行 政 判 決 書

　　　（2013）浙臺行終字第120號



　　　　上訴人（原審原告）王××。
　　　　委托代理人胡××。
　　　　被上訴人（原審被告）玉環縣××和城鄉建設規劃局，住所地玉環縣××××號。
　　　　法定代表人董××。
　　　　委托代理人李××。
　　　　上訴人王××因訴被上訴人玉環縣××和城鄉建設規劃局規劃行政撤銷一案，不服溫嶺市人民法院于2013年6月24日作出的（2013）臺溫行初字第18號行政判決，向本院提起上訴。本院于2013年8月7日受理后，依法組成合議庭，于2013年8月29日公開開庭審理了本案。上訴人王××及其委托代理人胡××，被上訴人玉環縣××和城鄉建設規劃局的委托代理人李××到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
　　　　原審法院查明，玉環縣城關銀珠汽配橡塑廠為個體工商戶，由本案原告個人經營。2003年開始，原告未經批準，在珠港鎮的土地上陸續進行填土，該地塊規劃分區為待置換用地。玉環縣國土資源局分別于2003年、2005年對原告違法填土行為作出土地行政處罰決定書。其中2005年1月9日作出的玉土資監（2005）第025號土地行政處罰決定內容如下：“1、退還非法占用的2205m2土地；2、沒收在非法占用土地上的建筑物（無建）；3、并處以8元／m2罰款計17640元。”2005年1月10日，本案原告繳罰款項，同時又在上述地塊建有部分簡某某（二層）。2005年5月10日，國土資源局向玉環縣人民法院申請執行玉土資監（2005）第025號處罰決定書，玉環縣人民法院于2005年6月10日立案受理。2006年7月10日，玉環縣建設規劃局對原告在應當退還非法占用土地上建造的建筑物，告知原告擬作處罰決定后，作出玉城監珠字（2006）第395號建設規劃行政處罰決定書。該決定認為，原告于2003年8月未經批準，擅自在玉環縣××城關上岙村進行建房，違建面積1894.96m2，該行為屬未批先建行為，故依照《浙江省村鎮規劃建設管理條例》第四十一條之規定，決定處罰如下：（一）責令改正該違法行為并補辦法定審批手續；（二）對該違法1894.96m2處以10元／m2罰款。2007年7月30日，被告接舉報進行調查后，認定其作出規劃處罰決定內容與玉環縣國土資源局作出的玉土資監［2005］第025號土地行政處罰決定書相沖突等錯誤情況，故依照《中華人民共和國行政處罰法》第五十四條第二款之規定，作出玉建［2007］72號《關于撤消玉城監珠字［2006］第395號〈行政處罰決定書〉的通知》，通知決定撤銷玉城監珠字［2006］第395號行政處罰決定。原告不服上述通知提起行政訴訟，2007年9月27日，玉環縣人民法院作出（2007）玉行初字第17號行政判決書，判決認為被告作出的處罰決定適用法律法規錯誤，認定事實主要證據不足，應當主動改正，但因被告在接舉報后，未經法定程某隨意作出第72號通知，屬程某違法，為此撤銷了第72號通知。2012年11月12日，被告接訪要求撤銷玉城監珠字［2006］第395號行政處罰決定的上岙村村民后，對第395號行政處罰決定進行審查。2012年12月27日，玉環縣人民政府法制辦公室也就村民反映的上述規劃行政處罰決定致函被告，認為被告作出處罰決定存在瑕疵，建議予以撤銷。2013年1月7日，玉環縣土地利用規劃中心對原告非法占用上岙村2205m2土地地類和規劃出具鑒定書，鑒定結論為：該地塊地類為農用地（旱地），規劃分區新一輪調整為限制建設區（一般農田），不符合土地利用總體規劃。2013年1月16日，被告作出玉建［2013］6號《關于撤銷玉城監珠字［2006］第395號〈行政處罰決定書〉的通知》，決定撤銷玉城監珠字［2006］第395號《行政處罰決定書》。原告不服該通知，提起本案訴訟。
　　　　原審法院認為，《浙江省村鎮規劃建設管理條例》第二條規定，本條例所稱村鎮是指村莊、集鎮、建制鎮（縣級人民政府所在地的建制鎮除外）。本案原告的違法用地及違法建筑物均坐落在玉環縣人民政府所在地的珠港鎮，故被告依據該條例作出玉城監珠字［2006］第395號建設規劃行政處罰決定系適用法律法規錯誤。本案原告違法占用土地的行為，國土部門已作出土地行政處罰決定責令退還。原告在土地行政處罰決定責令其退還的土地上繼續建造建筑物，被告對該建筑物作出規劃行政處罰決定主要證據不足。故被告作出的玉城監珠字［2006］第395號建設規劃行政處罰決定依法應予撤銷。根據《中華人民共和國行政處罰法》第五十四條第二款的規定，公民、法人或者其他組織對行政機關作出的行政處罰，有權申訴或者檢舉；行政機關應當認真審查，發現行政處罰有錯誤的，應當主動改正。本案被告接上岙村村民要求其撤銷錯誤行政處罰決定的信訪后，經審查認為行政處罰決定有錯誤，作出撤銷行政處罰的決定并無不當。原告起訴理由不成立。為此，依照《最高人民法院關于執行﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定，判決駁回原告王××的訴訟請求。本案受理費50元，由原告王××負擔。
　　　　上訴人王××上訴稱：原審法院認定事實不清，理解法律錯誤，對被訴行政行為程某的違法性未作客觀公正的認定。1、關于事實問題。涉案土地在玉環縣人民政府玉××［××］××號文件確定的工業點控制性詳細規劃范圍內。2004年10月22日，上訴人經玉經貿技［2004］188號文件批復，獲得技改項目后，被上訴人同意上訴人對該土地的選址意見，并確定用地面積為3330平方米。期間，玉環縣國土資源局向上訴人收取了用地款24余某某，并與上岙村村委會簽訂征地補償協議，征地款已支付給上岙村。上訴人雖因違法行為分別受到玉環縣國土資源局和被上訴人行政處罰，但玉環縣國土資源局的行政處罰是針對上訴人的違法用地行為，被上訴人的行政處罰是針對上訴人的違章建筑，兩個行政處罰不沖突，也不違反“一事不再罰”原則，被上訴人作出的行政處罰決定與當時的規劃相符，一審法院認為被上訴人作出的行政處罰主要證據不足的理由不成立。另，上訴人代理人在庭審中口頭提出，其并未在玉環縣國土資源局2005年處罰的土地上建設房屋。2、關于法律問題。雖然《浙江省村鎮規劃建設管理條例》第二條規定，本條例所規定的村鎮不包括縣所在地的建制鎮，但根據《中華人民共和國城鄉規劃法》的規定，縣級人民政府所在地建制鎮的城市規劃區范圍系根據城市總體規劃劃定，并不涵蓋整個區域，就玉環的實際規劃布局來看，當時玉環縣人民政府為實現拆縣建市需要，曾將城關、坎門、陳嶼三大集鎮合并成一個珠港鎮人民政府，而城市的總體規劃依然在城關玉城區域，區域外的其他地方依舊屬村鎮規劃范圍。故被上訴人對涉案土地以村鎮規劃予以立項，符合當時的浙江省城市規劃實施辦法，且《浙江省村鎮規劃建設管理條例》第二條規定與現行的城鄉規劃法相矛盾，一審法院認定被上訴人的處罰決定適用法律錯誤是對法律的錯誤理解。3、被上訴人的撤銷決定雖源于群眾信訪，但作為行政決定，被上訴人應按建設部《建設行政處罰暫行規定》及上級規劃行政管理某某履行“立案審批、辦案人員確定、調查取證、調查終結報法制部門審核”等一系列程某方可作出決定，本案沒有相應證據材料證明被上訴人已經履行上述程某，故該行為程某明顯違法。綜上，請求撤銷一審案件，支持上訴人原訴訟請求。
　　　　被上訴人玉環縣××和城鄉建設規劃局未提交書面答辯狀，其口頭答辯如下：原審法院認定事實清楚，適用法律正確，程某合法，應當予以維持。1、關于事實問題。本案被撤銷的原行政處罰決定事實不清、適用法律錯誤。原玉環縣人民法院生效行政判決書已明確認定玉環縣建設規劃局原395號行政處罰決定適用法律、法規錯誤，認定事實主要依據不足，故本案原395號行政處罰決定認定事實和適用法律錯誤已經得到確認。原395號行政處罰決定之所以被撤銷，其實質在于涉案違法占用的土地不適于繼續從事非農建設，按照土地部門作出的規劃，屬于限制建設區，即屬于農用地而不是工業用地，原395號行政處罰決定允許上訴人補辦法定審批手續錯誤。一審法院采用生效判決認定的事實并無不當。2、關于某用法律問題。上訴人認為涉案土地不屬于建制鎮的規劃范圍內，其實質是對玉環縣人民法院生效判決認定的事實提出的異議。上訴人對被上訴人根據行政處罰法第54條第2款規定作出撤銷決定并無異議。3、關于程某某題。行政處罰法沒有明確規定撤銷原行政處罰的程某某題，被上訴人在一審期間提供的相關證據，能證明被上訴人已履行相應程某。上訴人在一審質證時對被上訴人提供的程某性證據沒有提出異議，其在上訴期間再提出程某性問題沒有依據。綜上，被上訴人對原395號行政處罰決定的撤銷合法有據，應當予以維持，請求駁回上訴人的上訴請求，維持原判。
　　　　在一審期間，當事人提交的全部證據材料，均由原審法院移送至本院。二審期間，雙方當事人均未提交新的證據材料。
　　　　二審庭審中，圍繞著被上訴人作出的玉建［2013］6號《關于撤銷玉城監珠字［2006］第395號﹤行政處罰決定書﹥的通知》的行為是否合法的爭議焦點，雙方當事人進行了質證、辯論。
　　　　本院認為，被上訴人玉環縣××和城鄉建設規劃局以玉環縣國土資源局作出的玉土資監［2005］第025號行政處罰決定查處的地塊屬于農用地，玉城監珠字［2006］第395號行政處罰決定與玉土資監［2005］第025號行政處罰決定內容相沖突為由作出被訴玉建［2013］6號《關于撤銷玉城監珠字［2006］第395號﹤行政處罰決定書﹥的通知》。因此，本案審理重點之一是涉案違法建筑是否在玉土資監［2005］第025號行政處罰決定查處的土地上。玉環縣建設規劃局2006年7月6日作出的玉城監珠字［2006］第395號行政處罰決定認定涉案違法建筑建設時間是2003年8月。已經生效的玉環縣人民法院（2005）玉民一初字第500號民事裁定認定，玉環縣國土資源局于2003年4月14日對上訴人非法回填1125平方米土地作出玉土資監［2003］第076號行政處罰決定。2003年8月7日，王××繳罰有關款項，之后，在該地建造簡某某數間（二層）。2005年1月9日，玉環縣國土資源局對上訴人非法回填2205平方米土地作出玉土資監［2005］第025號行政處罰決定。2005年1月10日，王××繳罰款項，同時又在該擴充的地塊建有部分簡某某（二層）。因此，玉城監珠字［2006］第395號行政處罰決定認定的涉案違法建筑的建設時間與玉土資監［2005］第025號行政處罰決定查處的土地上違法建筑的建設時間不一致。同時，從玉土資監［2005］第025號行政處罰決定內容看，上訴人王××對2205平方米土地進行回填的時間是2003年12月份，且土地行政處罰作出時地上建筑物未建。即至2005年1月9日，玉土資監［2005］第025號行政處罰決定查處的土地上沒有地上建筑物。據上，本案現有證據不能證明涉案違法建筑在玉土資監［2005］第025號行政處罰決定查處的土地上。原審法院查明的其他事實本院予以確認。
　　　　綜上，本院認為，被上訴人以玉城監珠字［2006］第395號行政處罰決定與玉土資監［2005］第025號行政處罰決定內容相沖突為由作出被訴撤銷通知，認定事實不清，證據不足，應予以撤銷。一審判決駁回上訴人的訴訟請求不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項、第五十四條第（二）項第1目之規定，判決如下：
　　　　一、撤銷溫嶺市人民法院（2013）臺溫行初字第18號行政判決；
　　　　二、撤銷被上訴人玉環縣××和城鄉建設規劃局于2013年1月16日作出的玉建［2013］6號《關于撤銷玉城監珠字［2006］第395號﹤行政處罰決定書﹥的通知》；
　　　　三、責令被上訴人玉環縣××和城鄉建設規劃局在六十日內重新作出具體行政行為。
　　　　一、二審案件受理費共計人民幣100元，由被上訴人玉環縣××和城鄉建設規劃局負擔。
　　　　本判決為終審判決。
　　　　
　　　　
　　　　審判長　袁躍文
審判員徐后利
代理審判員龐丹霞
　　　　
　　　　
　　　　
　　　　
　　　　二〇一三年九月十八日
　　　　
　　　　本件與原本核對無異
　　　　
　　　　書記員　王　　　　　　　　麗　　　　　　　　萍