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（2014）滬二中行終字第118號
　　上訴人(原審原告)上海迪昂實業(yè)發(fā)展有限公司。
　　法定代表人裘小祥。
　　委托代理人胡炯明，上海市公源律師事務(wù)所律師。
　　委托代理人池永偉，上海市公源律師事務(wù)所律師。
　　被上訴人(原審被告)上海市黃浦區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。
　　法定代表人劉喜文。
　　委托代理人李明。
　　委托代理人黃震堯，上海市中和律師事務(wù)所律師。
　　上訴人上海迪昂實業(yè)發(fā)展有限公司(以下簡稱迪昂公司)因安全生產(chǎn)管理行政處罰決定一案，不服上海市黃浦區(qū)人民法院(2013)黃浦行初字第311號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人迪昂公司的委托代理人胡炯明，被上訴人上海市黃浦區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局(以下簡稱黃浦安監(jiān)局)的委托代理人李明、黃震堯到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　原審法院認定：本市延安東路XXX號四川大樓系本市優(yōu)秀歷史建筑，其中七層及八層搭建的所有權(quán)人為迪昂公司。2012年11月8日，迪昂公司與案外人吳某某簽訂房屋租賃協(xié)議，將七層、八層出租給吳某某使用。同年11月15日，承租人開始裝修。在裝修過程中，2013年12月30日2時55分許，四川大樓西南翼六、七、八層發(fā)生部分房屋坍塌。
　　事故發(fā)生后，經(jīng)上海市黃浦區(qū)人民政府授權(quán)，黃浦安監(jiān)局、上海市黃浦區(qū)建設(shè)和交通委員會、上海市黃浦區(qū)住房保障和房屋管理局(以下簡稱黃浦房管局)、上海市黃浦區(qū)監(jiān)察局、上海市公安局黃浦分局、上海市黃浦區(qū)總工會、上海市黃浦區(qū)人民檢察院反貪污瀆職局等部門派員組成“12.30”事故調(diào)查組，展開事故調(diào)查，對相關(guān)人員進行了調(diào)查詢問。2013年1月14日，事故調(diào)查組委托上海市建筑科學(xué)研究院房屋質(zhì)量監(jiān)測站作出《四川大樓局部倒塌階段性檢測報告》(以下簡稱《檢測報告》)，該報告認定：一、房屋經(jīng)多次加建，房屋層數(shù)增加，墻體荷載和樓屋面荷載增加，尤其六層以上的荷載增加較多；二、改建裝修內(nèi)隔墻改變較多，七層地坪開槽情況普遍且較深；三、房屋續(xù)建、加建、使用等歷史較為復(fù)雜，有待后續(xù)檢測予以明確；四、東北翼七層外圍護墻根部有明顯的變形，殘存的西南翼六層北墻不穩(wěn)定。
　　2013年1月22日，事故調(diào)查組聘請的專家組作出《“12.30”延安東路XXX號大樓部分倒塌事故原因認定報告》(以下簡稱《事故認定報告》)，專家組認為四川大樓房屋結(jié)構(gòu)倒塌兼具間接和直接導(dǎo)因，其中七層樓面原有主管槽擴挖、新主管槽以及通向各房間新分管槽開挖是大樓西南翼六、七層(局部八層)倒塌的直接導(dǎo)因；另外，由輕變重拆改墻體和隨意堆放施工材料等行為，不僅使樓面豎向荷載分布產(chǎn)生顯著改變，而且導(dǎo)致樓面豎向荷載的明顯增加，構(gòu)成房屋倒塌的間接導(dǎo)因之一；層六柱縱筋未有效地錨入至下層柱，不具備剛性連接條件，因而抗彎能力十分有限，不能承載過多超載，構(gòu)成房屋倒塌的間接導(dǎo)因之二；施工因素的復(fù)雜性、不確定性(例如不適當(dāng)?shù)膭討B(tài)施工、盲目野蠻施工)構(gòu)成房屋倒塌的間接導(dǎo)因之三。
　　2013年1月28日，事故調(diào)查組向上海市黃浦區(qū)人民政府作出《“12.30”四川大樓部分房屋坍塌事故調(diào)查處理情況報告》(以下簡稱《事故調(diào)查報告》)，認為迪昂公司無視國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，在該裝修項目未進行報批情況下，允許無資質(zhì)的施工人員進行盲目裝修，且未盡對承租人的安全管理責(zé)任，是“12.30”事故發(fā)生的間接原因之一。建議由黃浦安監(jiān)局按照國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定給予行政處罰。同月29日，上海市黃浦區(qū)人民政府同意事故調(diào)查組對事故的原因分析和對責(zé)任者(單位)的處理建議。
　　2013年1月30日，黃浦安監(jiān)局對迪昂公司的違法行為進行立案查處。同年4月2日，黃浦安監(jiān)局向迪昂公司發(fā)出《生產(chǎn)安全事故調(diào)查情況告知書》。4月8日，迪昂公司回函進行了陳述申辯。因案情復(fù)雜，黃浦安監(jiān)局向上海市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局申請延期辦結(jié)至同年7月30日。同年6月17日，黃浦安監(jiān)局向迪昂公司發(fā)出《行政處罰事先告知書》及《行政處罰聽證告知書》，告知迪昂公司違反了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》(以下簡稱《安全生產(chǎn)法》)第四十一條第二款、《上海市安全生產(chǎn)條例》第三十條第二款、第三款的規(guī)定，依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十七條第(一)項的規(guī)定，擬處以罰款人民幣10萬元。迪昂公司在規(guī)定期限內(nèi)未提出聽證申請。2013年6月21日，黃浦安監(jiān)局作出第XXXXXXXXXX－1號行政處罰決定，認定2012年12月30日2：55分許在上海市延安東路XXX號四川大樓部分房屋坍塌事故中，迪昂公司違反了《安全生產(chǎn)法》第四十一條第二款、《上海市安全生產(chǎn)條例》第三十條第二款、第三款之規(guī)定，依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十七條第(一)項之規(guī)定，決定對迪昂公司處以罰款人民幣10萬元。迪昂公司收到?jīng)Q定書后按期繳納了罰款。因?qū)π姓�處罰決定不服，迪昂公司在法定期限內(nèi)提起行政訴訟，請求撤銷黃浦安監(jiān)局作出的第XXXXXXXXXX－1號行政處罰決定，并返還迪昂公司已繳納的罰款。
　　原審法院認為：黃浦安監(jiān)局具有對安全生產(chǎn)事故負有責(zé)任的單位進行行政處罰的行政職權(quán)。黃浦安監(jiān)局在“12.30”安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，進行了立案、調(diào)查，作出行政處罰決定前進行了事先告知，給予迪昂公司陳述、申辯和聽證的權(quán)利，并在法定期限內(nèi)作出行政處罰決定，行政程序無不當(dāng)之處。
　　本案的爭議焦點為迪昂公司是否存在違反國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為，并在生產(chǎn)安全事故中負有相應(yīng)責(zé)任。經(jīng)查，上海市建筑科學(xué)研究院房屋質(zhì)量監(jiān)測站作出的《檢測報告》、專家組作出的《事故認定報告》均認定，案外人對四川大樓七、八層的違規(guī)裝修施工是造成大樓部分房屋坍塌的直接原因。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《上海市安全生產(chǎn)條例》的規(guī)定，迪昂公司作為涉案物業(yè)的所有權(quán)人和出租方，應(yīng)當(dāng)與承租方簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，明確雙方對出租場所的安全管理責(zé)任；迪昂公司還應(yīng)當(dāng)查驗承租方所從事的生產(chǎn)經(jīng)營范圍，對涉及生產(chǎn)場所安全的行為進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)承租方有安全生產(chǎn)違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時勸阻并向所在地的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和專項監(jiān)管部門報告。但迪昂公司未履行上述法定義務(wù)，黃浦安監(jiān)局經(jīng)調(diào)查取證認定迪昂公司在事故中未盡安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任，繼而對其作出行政處罰決定認定事實清楚，適用法律正確。《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》規(guī)定，事故發(fā)生單位對事故發(fā)生負有責(zé)任的，一般事故處10萬元以上20萬元以下罰款。黃浦安監(jiān)局根據(jù)財產(chǎn)損失大小認定“12.30”事故為一般事故，綜合考量迪昂公司違法行為在構(gòu)成此次安全生產(chǎn)事故的原因中所占比例，對迪昂公司處以罰款人民幣10萬元，量罰適當(dāng)。
　　迪昂公司在訴訟中主張，其他物業(yè)所有人或建設(shè)方的拆改建行為是四川大樓坍塌的直接原因，應(yīng)由其承擔(dān)安全生產(chǎn)事故責(zé)任。原審法院認為，四川大樓部分房屋坍塌系由多個原因?qū)е拢�《檢測報告》以及專家組作出的《事故認定報告》均有專業(yè)論斷，上海市黃浦區(qū)人民政府批復(fù)同意的《事故調(diào)查報告》和黃浦安監(jiān)局發(fā)出的《生產(chǎn)安全事故調(diào)查情況告知書》亦未回避該事實。現(xiàn)迪昂公司出示的證據(jù)不足以推翻專業(yè)檢測機構(gòu)和建筑專家組出具的檢測、認定意見，亦無法否定案外人違規(guī)施工與大樓坍塌之間的因果關(guān)系。鑒于案外人對四川大樓七、八層的違規(guī)裝修施工是造成事故的直接原因，作為出租方的迪昂公司在未盡安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的情況下，即應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。迪昂公司與承租人在房屋租賃協(xié)議中約定，承租人在租賃期內(nèi)嚴格內(nèi)部管理，做到安全生產(chǎn)，如發(fā)生消防、人身等一切安全責(zé)任事故的，全部經(jīng)濟責(zé)任和法律責(zé)任均由承租方承擔(dān)，與出租方無涉；如因此而給出租方造成損失的，承租方應(yīng)無條件賠償。但是，迪昂公司作為房屋出租方，應(yīng)根據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《上海市安全生產(chǎn)條例》的規(guī)定，履行相應(yīng)安全生產(chǎn)的監(jiān)管義務(wù)。迪昂公司以房屋租賃協(xié)議的形式將安全管理責(zé)任全部歸咎于承租人，并非是雙方對安全管理的約定，而是迪昂公司對于責(zé)任的推卸。因此，黃浦安監(jiān)局認定迪昂公司未與承租人簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議的事實清楚，對迪昂公司的上述主張，不予采納。綜上，黃浦安監(jiān)局作出被訴具體行政行為認定事實清楚，適用法律正確，量罰適當(dāng)，對迪昂公司要求撤銷被訴行政處罰決定的訴訟請求，不予支持。鑒于被訴具體行政行為合法有效，迪昂公司訴請返還罰款人民幣10萬元，并無事實根據(jù)和法律依據(jù)，不予支持。原審遂依照《中華人民共和國國家賠償法》第二條、《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項之規(guī)定，判決駁回迪昂公司的訴訟請求。判決后，迪昂公司不服，向本院提起上訴。
　　上訴人迪昂公司上訴稱：2006年，上訴人迪昂公司向上海新黃浦置業(yè)股份有限公司(以下簡稱新黃浦公司)購買了位于黃浦區(qū)延安東路XXX號四川大樓七樓897平方米的辦公用房，并包含附記的八樓頂層搭建。“12.30”事故發(fā)生后，上訴人經(jīng)調(diào)查認為，被上訴人黃浦安監(jiān)局明知四川大樓部分房屋坍塌的真實原因在于黃浦房管局、新黃浦公司、上海建筑材料(集團)總公司(以下簡稱市建筑公司)三家單位的違法行為，黃浦房管局1984年七層加建工程未按規(guī)范施工，新黃浦公司違法在八樓進行搭建，事故系由樓房荷載增加，搭建施工質(zhì)量低劣，造成房屋產(chǎn)生水平位移，特別是市建筑公司非法拆除六樓兩根承重柱所致。因此，造成四川大樓部分房屋坍塌的直接責(zé)任人應(yīng)當(dāng)是六樓坍塌區(qū)域的業(yè)主市建筑公司、七層加建人黃浦房管局以及八樓違法搭建人新黃浦公司，而非上訴人及案外人吳某某夫婦。被上訴人在無事實依據(jù)的情況下，違反法定程序，對四川大樓部分房屋坍塌的直接和間接原因作出認定。原審法院明知被上訴人認定錯誤，仍作出錯誤判決。被上訴人認定四川大樓部分房屋坍塌原因的主要證據(jù)是《事故調(diào)查報告》，但未將該報告提供給上訴人，該證據(jù)不能作為認定行政處罰合法的依據(jù)。且被上訴人和原審法院均不是專業(yè)機構(gòu)，在無專業(yè)機構(gòu)作出鑒定結(jié)論的前提下，無權(quán)將案外人的違章裝修和上訴人監(jiān)管不力認定為四川大樓部分房屋坍塌的直接和間接原因。被上訴人無視專家組出具的《事故認定報告》中黃浦房管局違規(guī)加蓋七樓，新黃浦公司違法進行八樓搭建，極大地增加了房屋的荷載，被上訴人未對其作出任何處罰，違反公正原則。被上訴人未對上訴人提出的四川大樓局部坍塌真實原因進行復(fù)核，作出的處罰無效。被上訴人對物業(yè)管理公司法定代表人作出行政處罰，轉(zhuǎn)嫁物業(yè)公司的監(jiān)管責(zé)任。此外，即使上訴人違反《安全生產(chǎn)法》第四十一條第二款、《上海市安全生產(chǎn)條例》第三十條第二款、第三款規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》第八十六條第二款規(guī)定了相應(yīng)的處罰，被上訴人適用《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十七條第(一)項的規(guī)定，對上訴人處罰，適用法律不當(dāng)。原審法院對四川大樓部分房屋坍塌原因作出的認定錯誤。綜上，被上訴人對上訴人所作行政處罰錯誤，原審判決錯誤，故請求撤銷原審判決，改判支持上訴人一審的訴訟請求。
　　被上訴人黃浦安監(jiān)局辯稱：四川大樓部分房屋坍塌事故發(fā)生后，被上訴人依法開展了調(diào)查，相關(guān)《檢測報告》、《事故認定報告》認定，案外人吳某某對四川大樓七、八樓的違規(guī)裝修是造成四川大樓部分房屋坍塌的直接原因。《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》規(guī)定，優(yōu)秀歷史建筑所有人對房屋的裝修應(yīng)當(dāng)進行報批。《安全生產(chǎn)法》第四十一條第二款、《上海市安全生產(chǎn)條例》第三十條第二款、第三款規(guī)定，出租人應(yīng)當(dāng)與承租人進行安全生產(chǎn)責(zé)任的約定，有責(zé)任對違規(guī)的行為向有關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)督部門舉報、報告。四川大樓部分房屋坍塌事故經(jīng)專業(yè)機構(gòu)和專家進行檢測、認定是安全生產(chǎn)責(zé)任事故。上訴人作為房屋出租方未與承租人簽訂安全管理協(xié)議，在項目未報批的前提下，允許沒有資質(zhì)的施工隊進行違規(guī)施工，未盡安全生產(chǎn)監(jiān)管義務(wù)，對事故的發(fā)生負有責(zé)任，被上訴人據(jù)此作出被訴行政處罰決定，認定事實清楚、證據(jù)充分。《事故調(diào)查報告》、《事故認定報告》等屬于主動公開的信息，公布在網(wǎng)絡(luò)上，不存在上訴人不知道的情況。上訴人并未在行政處罰前的事先告知程序中提出申辯，被上訴人對上訴人之前提出的異議，經(jīng)過認真審查、討論，被上訴人認為上訴人陳述的理由，無法采納。上訴人主張其他單位的行為是導(dǎo)致本次事故發(fā)生的直接原因，與本案被上訴人的行政處罰無關(guān)，被上訴人是對上訴人未盡安全生產(chǎn)管理責(zé)任，予以行政處罰。因此，被上訴人作出被訴行政處罰合法，原審判決正確，請求駁回上訴，維持原判。
　　本院經(jīng)審理查明：2012年12月30日2時55分許，四川大樓西南翼六、七、八層發(fā)生部分房屋坍塌。原審認定的其他事實清楚，本院依法予以確認。
　　本院認為：根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第十九條第二款規(guī)定，重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發(fā)生地省級人民政府、設(shè)區(qū)的市級人民政府、縣級人民政府負責(zé)調(diào)查，人民政府可以直接組織事故調(diào)查組調(diào)查，也可授權(quán)或者委托有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進行調(diào)查；第三十二條第二款規(guī)定，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照人民政府的批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對事故發(fā)生單位和有關(guān)人員進行行政處罰。被上訴人黃浦安監(jiān)局作為縣級以上地方各級人民政府負責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，對本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理。四川大樓部分房屋坍塌事故發(fā)生后，上海市黃浦區(qū)人民政府組織成立事故調(diào)查組，展開事故調(diào)查。事故調(diào)查組委托上海市建筑科學(xué)研究院房屋質(zhì)量監(jiān)測站進行檢測，專家組出具《事故認定報告》對事故原因進行了分析認定，事故調(diào)查組出具了《事故調(diào)查報告》，認定事故的直接原因是裝修過程中，在七樓樓面開擴挖槽，使樓面鋼度減小，豎向承載力及傳遞力急劇降低，且在七層樓面由輕變重拆改墻體和隨意堆放材料，造成七層樓面荷載分布改變及荷載明顯增加，從而導(dǎo)致六、七層(局部八層)坍塌；上訴人無視國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)，在未報批的情況下，允許無資質(zhì)的施工人員進行盲目裝修，且未盡對承租人的安全管理責(zé)任，是本起安全生產(chǎn)責(zé)任事故發(fā)生的間接原因之一。《事故調(diào)查報告》同時對事故責(zé)任進行了認定，并對責(zé)任者提出處理建議，其中認定上訴人對事故負有管理責(zé)任，責(zé)成上訴人寫出書面整改報告，并由黃浦安監(jiān)局按照國家安全生產(chǎn)法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定給予行政處罰。事故調(diào)查組向上海市黃浦區(qū)人民政府請示，上海市黃浦區(qū)人民政府經(jīng)研究批復(fù)同意事故調(diào)查組對事故的原因分析和對責(zé)任者的處理建議。被上訴人遂按照上海市黃浦區(qū)人民政府的批復(fù)，對上訴人立案進行事故處理。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第四十一條第二款、《上海市安全生產(chǎn)條例》第三十條第二款、第三款規(guī)定，出租人應(yīng)當(dāng)與承租人簽訂專門的安全生產(chǎn)管理協(xié)議，明確雙方對出租廠房、場所的安全管理責(zé)任，發(fā)現(xiàn)承租方有安全生產(chǎn)違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時勸阻并向所在地的安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和專項監(jiān)管部門報告，加強對承租人涉及廠房、場所安全行為的監(jiān)督檢查。被上訴人認定上訴人未履行上述法定義務(wù)，未盡安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任，認定事實清楚，證據(jù)充分。《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十七條規(guī)定，事故發(fā)生單位對事故發(fā)生負有責(zé)任的，應(yīng)處以處罰。被上訴人根據(jù)《事故調(diào)查報告》等證據(jù)及《安全生產(chǎn)法》、《上海市安全生產(chǎn)條例》的規(guī)定，認定案外人對四川大樓七、八層的違規(guī)裝修施工是造成事故的直接原因，作為出租方的上訴人迪昂公司在未盡安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的情況下，對四川大樓部分房屋坍塌這起安全生產(chǎn)責(zé)任事故負有安全生產(chǎn)管理責(zé)任。被上訴人依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》第三十七條第(一)項的規(guī)定，對上訴人作出罰款人民幣10萬元的處罰，適用法律正確，罰款幅度裁量適當(dāng)。被上訴人在作出行政處罰前履行了《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定的事先告知義務(wù)，并告知上訴人申請聽證的權(quán)利，但上訴人在被上訴人的告知后，未陳述申辯，亦未申請聽證。上訴人認為被上訴人未對其申辯理由進行核查，處罰無效，理由不成立。被上訴人作出涉案行政處罰的程序，并無不當(dāng)。上訴人的上訴請求缺乏事實證據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持。綜上，原審判決認定事實清楚、適用法律正確，應(yīng)予維持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項的規(guī)定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。
　　二審案件受理費人民幣50元，由上訴人上海迪昂實業(yè)發(fā)展有限公司負擔(dān)。
　　本判決為終審判決。

審 判 長 李金剛
代理審判員 張曉帆
代理審判員 田 華
二○一四年四月二十八日
書 記 員 沈 倪