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（2014）黃浦行初字第140號
　　原告謝禮敦。
　　原告金烈燁。
　　原告謝之微。
　　原告童學波。
　　原告童樂天。
　　被告上海市黃浦區人民政府。
　　法定代表人彭崧。
　　委托代理人張中南。
　　委托代理人邱文。
　　第三人上海市黃浦區住房保障和房屋管理局。
　　法定代表人洪繼梁。
　　委托代理人朱炯。
　　原告謝禮敦、金烈燁、謝之微、童學波、童樂天不服被告上海市黃浦區人民政府(以下簡稱黃浦區政府)所作房屋征收補償決定一案，于2014年3月26日向本院提起行政訴訟。本院立案受理后，向被告黃浦區政府送達了起訴狀副本及應訴通知書，被告在法定期限內向本院提交了作出被訴房屋征收補償決定的證據和依據。因上海市黃浦區住房保障和房屋管理局(以下簡稱黃浦房管局)與本案被訴具體行政行為有法律上的利害關系，故本院依法通知其作為第三人參加訴訟。本院依法組成合議庭，于2014年5月6日公開開庭審理了本案。原告訴訟代表人童學波，被告黃浦區政府的法定代表人彭崧及其委托代理人張中南、邱文，第三人黃浦房管局的法定代表人洪繼梁及其委托代理人朱炯到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
　　原告訴稱：系爭房屋本市舊倉街XXX弄XXX號二層亭子間所處地塊系商業開發，且已經作為土地儲備由上海露香園置業有限公司開發使用，故該地塊不應以舊區改造為由進行公益征收。被告沒有收回70年國有土地使用權，其在未取得國有土地使用權的情況下對原告作出征收補償決定屬超越職權。被訴征收補償決定與征收決定緊密關聯，由于被告作出的征收決定不合法，相應的征收補償決定也沒有事實依據，違反法律規定。根據企業法人營業執照記載，上海市黃浦區第一房屋征收服務事務所有限公司成立于2012年5月11日，而被告早在2012年4月18日即委托該事務所實施房屋征收，因此該事務所實施的一系列征收行為均無效，被告據此作出的征收補償決定違反法定程序。綜上，原告訴請法院判決撤銷被告于2013年12月27日作出的滬黃府房征補[2013]132號房屋征收補償決定。
　　被告辯稱：征收決定和征收補償決定是兩個行政行為，原告對征收決定合法性提出的異議與本案無關。實施土地儲備和實行房屋征收是兩個范疇的概念，土地儲備是土地的使用方式之一，房屋征收是對國有土地上房屋及實際居住的居民進行安置補償的方式。2012年經上海市人民政府、上海市規劃和國土資源管理局和上海市發展和改革委員會等部門批復，露香園路項目原二期用地的土地使用權由政府收回，以土地儲備方式進行舊城區改造，即已經取消了上海露香園置業有限公司對該地塊的土地開發權。露香園路地塊危舊房集中，基礎設施落后，居民要求舊區改造呼聲強烈，被告實施舊城區改建符合公共利益的需要。因此，被訴具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法律正確，請求法院駁回原告的訴訟請求。
　　第三人述稱：其同意被告的意見。房屋征收事務所是在本市房屋拆遷公司歸并整合的基礎上組建的承擔具體征收補償事務的單位，上海市黃浦區第一房屋征收服務事務所有限公司經本市住房保障部門備案許可，可以承擔征收補償工作，第三人委托其開展露香園路項目具體征收補償事宜，符合法定要求。第三人認為被訴具體行政行為事實清楚，證據確鑿，程序合法，適用法律正確，請求法院駁回原告的訴訟請求。
　　被告黃浦區政府為證明被訴具體行政行為合法，在法定舉證期限內向本院提交以下證據和依據：
被告就職權依據提交《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條、第二十六條；《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》第五條、第四十二條之規定。
　　被告就程序依據提交《上海市國有土地上房屋征收補償決定的若干規定》第三條之規定。
　　被告就法律適用依據提交《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條、第二十六條；《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》第五條、第二十五條、第二十六條、第二十七條、第二十八條、第二十九條、第四十二條；《上海市國有土地上房屋征收補償決定的若干規定》第三條；滬房管規范征[2012]9號《關于貫徹執行<上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則>若干具體問題的意見》第六點；黃府規[2012]2號《關于印發黃浦區貫徹執行<上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則>若干意見的通知》第二點；滬房管規范保[2012]8號《關于印發<上海市共有產權保障房(經濟適用住房)申請對象住房面積核查辦法>的通知》第一點之規定。
　　被告就事實證據出示：1、黃府征[2012]1號《上海市黃浦區人民政府房屋征收決定》，證明被告于2012年6月2日作出黃浦區露香園路地塊房屋征收決定；
2、第三人的組織機構代碼證，證明房屋征收部門具備法人資格；
3、上海市黃浦第一房屋征收服務事務所有限公司企業法人營業執照、委托房屋征收協議書，證明房屋征收事務所具備企業法人資格，且接受房屋征收部門的委托；
4、上海八達國瑞房地產土地估價有限公司企業法人營業執照及資質證書，證明房地產估價機構具備企業法人資格、具備一級資質等級，且在有效期限內；
5、房屋征收估價機構選舉結果的公告，證明涉案地塊房地產估價機構由被征收范圍內的居民投票選舉產生；
6、房屋征收補償協議生效的公告，證明涉案地塊已于2012年11月1日完成規定的簽約比例，補償協議生效；
7、征收工作人員房屋征收工作證、委托書，證明征收工作人員具有開展房屋征收工作的資質，受上海市黃浦第一房屋征收服務事務所有限公司委托參加審理協調會和簽收征收補償決定文書；
8、本市舊倉街XXX弄XXX號二層亭子間公房租賃憑證、房籍資料摘錄，證明被征收房屋的權屬和面積情況；
9、戶口簿復印件、居民戶籍資料摘錄表及上海市房地產登記薄，證明原告戶在冊戶口情況、人員情況及他處住房情況；
10、房屋征收補償方案及附件、回執，證明房屋征收部門已將征收補償安置方式、征收補償標準以及政策依據告知原告戶；
11、關于黃浦區露香園路房屋征收范圍內居住房屋房地產市場評估均價標準的公告，證明房屋征收部門將露香園路地塊房屋征收范圍內的評估均價告知居民，均價為人民幣(以下金額均為人民幣)23,799元/平方米；
12、上海市城市居住房屋征收評估分戶報告單及送達回證，證明系爭房屋經過評估市場單價為22,958元/平方米，征收工作人員已將評估報告送達原告戶；
13、征收補償方案及送達回證、看房單、居住困難審核申請征詢單及送達回證，證明協商過程中，征收實施單位提供了兩處安置房源供原告戶選擇，并將具體征收補償方案告知原告戶，同時房屋征收部門征詢了原告戶是否提出居住困難審核申請；
14、房地產評估鑒定申請受理通知單、專家鑒定現場查勘通知及送達回證、終止鑒定的通知，證明房屋征收部門申請上海市房地產估價師協會專家委員會對原告戶房屋進行房地產評估鑒定，專家委員會受理后發出現場查勘通知，因原告戶無人在家，致使專家無法入戶，鑒定遂終止；
15、關于安排露香園路地塊舊改居民安置房源情況說明的函，動遷安置房供應協議、房源清單及附件、房屋土地權屬調查報告書和上海市新建住宅交付使用許可證，證明房屋征收部門提供了產權清晰、滿足交付使用要求的安置房屋；
16、協商記錄5份，證明征收雙方經協商無法達成協議。
　　被告就行政程序證據出示：17、滬黃房征補報(2013)038號關于對謝禮敦戶作出房屋征收補償決定的報告，證明房屋征收部門向被告申請對原告戶作出房屋征收補償決定；
18、第一次審理協調會議通知、居住困難審核申請征詢單及送達回證，證明被告通知原告戶于2013年12月11日召開審理協調會，并征詢其是否申請居住困難認定；
19、第一次審理協調會簽到、記錄，證明2013年12月11日被告召開了審理協調會，原告戶謝之微代表該戶出席；
20、房屋征收補償決定書的簽報單，證明被告在作出房屋征收補償決定前經過內部審批程序；
21、房屋征收補償決定書、送達回證及張貼照片，證明被告于2013年12月27日作出被訴房屋征收補償決定，并將法律文書送達原告戶。
　　經質證，原告對被告出示的法律依據提出異議認為，原告戶房屋所在地塊不屬于征收性質，而是土地儲備，因此被告不具有作出征收補償決定的職權，相應地被告適用的程序依據和法律適用依據，原告均不予認可。原告對被告出示的證據1提出異議認為，原告戶所屬地塊不屬于舊區改造，被告作出征收決定錯誤，原告之前已向法院就征收決定提起訴訟，因被裁定駁回訴訟，現在上訴過程中；因露香園路項目不是公益征收，因此對證據10房屋征收補償方案及附件不予認可；對證據14提出異議認為，原告戶雖然收到了鑒定通知，但由于原告戶對原評估并不認可，故不需要再行鑒定；對證據16提出異議認為，協商記錄沒有完整記錄原告方的協商意見；對證據19提出異議認為，原告童學波、謝之微參加了審理協調會，原告戶對此次征收的性質提出質疑，但被告未予記錄，因此原告沒有在記錄上簽名。第三人對被告出示的證據沒有異議。
　　訴訟中，原告為證明其主張，出示以下證據材料：
1、2014年1月15日上海市黃浦區規劃和土地管理局的信訪答復，證明露香園路地塊屬于土地儲備，土地使用權由上海市城市建設投資開發總公司和上海市黃浦區土地儲備中心持有；
2、黃府信息2014第4號(答)政府信息公開申請答復書、滬黃府土(2012)3號《關于批準調整露香園地塊用地范圍的通知》；3、編號SQXXXXXXXXXXXXXXXXXXX02告知書、滬府土(2012)505號《關于收回土地使用權并批準對黃浦區露香園地塊實施土地儲備的通知》；證明露香園路地塊自2004年起被批準由相關公司作商業開發用途，并實施土地儲備；
4、滬房地黃(2004)出讓合同第64號《上海市國有建設用地使用權出讓合同》網頁截圖，證明露香園路地塊的受讓人是上海露香園置業有限公司，性質為商業用途；
5、《上海市黃浦區國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》；6、《上海城投控股股份有限公司發行股份購買資產暨重大資產重組(關聯交易)報告書》(摘要)、《關于向上海露香園置業公司增資的公告》，證明上海露香園置業有限公司是上海城投控股股份有限公司的全資子公司，露香園路地塊屬于商業開發地塊；
7、黃規信息(2014)011－告《政府信息公開申請告知書》；8、新聞摘錄，證明露香園路地塊實施的是土地儲備，被告在作出征收決定的同時未收回土地使用權構成違法；
9、國有土地上房屋征收與補償條例的解讀，證明被告以房屋征收為名開展土地儲備和商業開發，違反了《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定；
10、房屋征收補償決定書，證明原告具有起訴資格；
11、滬規土資許選[2012]第13號《建設項目選址意見書》；12、《黃浦區2011年經濟和社會發展情況與2012年經濟和社會發展計劃》；13、滬改城(2012)001號《關于露香園地塊調整用地范圍征詢意見的復函》；14、《關于黃浦區露香園路舊城區改建地塊前期開發項目可行性研究報告(暨項目建議)的批復》，證據8、9、11、12、13、14證明露香園路地塊屬于商業開發項目，且之前已經進行了土地儲備，被告現以公共利益、舊區改造為由作出的征收決定錯誤，因此被訴補償決定亦錯誤。
　　經質證，被告對原告出示的證據10無異議，對原告出示的其他證據提出異議認為，與本案被訴征收補償決定無關聯性。被告同時認為，原告出示的證據5可以證明露香園路地塊作為舊改地塊被納入了國民經濟發展計劃。第三人同意被告的質證意見。
　　第三人未出示證據。
　　本院對經庭審質證的證據和依據進行審查后認為：
1、原告出示的證據10具有真實性，可以證明原告的起訴符合法律規定，本院予以采信；原告出示其他證據欲證明黃府征[2012]1號房屋征收決定違法，由于本案合法性審查標的是被告作出的滬黃府房征補[2013]132號房屋征收補償決定，故原告出示的其他證據與本案沒有關聯性，本院予以排除；
2、被告出示的證據材料來源合法、內容真實，與本案具有關聯性，可以證明被告欲證事實，本院予以采納；
3、被告出示的職權依據、程序依據、法律適用依據系現行有效的法律規范，與本案審查被訴具體行政行為合法性相關，本院予以確認。
　　本院根據上述經審查確認有效的證據和依據，查明案件事實如下：
原告謝禮敦系本市舊倉街XXX弄XXX號公房的承租人，該房屋類型舊里，房屋用途為居住，租賃部位二層亭子間，公共租賃部位曬臺，折合建筑面積17.87平方米。在冊戶籍人口為謝禮敦、金烈燁、謝之微、童樂天、童學波五人。原告童學波、謝之微、金烈燁系本市瞿溪路XXX號XXX室房屋產權人。
　　2012年6月2日，被告黃浦區政府作出黃府征[2012]1號房屋征收決定，原告戶租賃使用的房屋位于該決定征收范圍內。房屋征收部門黃浦區房管局委托上海市黃浦第一房屋征收服務事務所有限公司具體實施征收補償工作。經上海八達國瑞房地產土地估價有限公司評估，被征收房屋所在地塊征收范圍內居住房屋評估均價為23,799元/平方米，原告戶被征收房屋市場價值為22,958元/平方米，第三人向原告戶送達了分戶評估報告后，原告戶未申請復估。2013年7月22日，第三人委托上海市房地產估價師協會專家委員會對原告戶房屋進行評估鑒定，該會受理后告知了原告戶現場上門查勘時間，但專家鑒定現場查勘當日，被征收房屋內無人，視為拒絕鑒定，鑒定終止。
　　2012年11月1日，第三人發布公告，原告戶所在地塊房屋征收補償協議簽約率已超過80%。在征收補償簽約期限內，原告戶與第三人進行了多次協商，但未能達成協議。2013年11月25日，第三人根據房屋征收相關規定和該地塊補償方案，向原告戶送達了該戶征收補償方案：核定原告戶可得貨幣補償款824,801.94元、無認定建筑面積以外的使用面積補貼100,000元、面積獎勵費89,350元、搬遷費500元、裝潢補貼8,935元、家用設施移裝費按實結算。第三人向原告戶提供了本市鳳丹路XXX弄XXX號XXX室、鳳丹路XXX弄XXX號XXX室和鳳丹路XXX弄XXX號XXX室、鳳丹路XXX弄XXX號XXX室多處安置房源供其選擇。第三人向原告戶送達了上述房屋的看房單和居住困難審核申請征詢單，但原告戶未接受上述安置方案，也沒有提出居住困難審核申請。
　　2013年12月7日，第三人向被告申請作出房屋征收補償決定，并提交書面報告。被告受理后，向原告戶送達了報告、協調會通知和居住困難審核申請征詢單。被告于同年12月11日召開了審理調解會，原告謝之微、童學波代表該戶參加了會議，但未能達成協議。在征收補償決定作出前，原告戶未提出居住困難審核申請。2012年12月27日，被告根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條、第二十六條、《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》第五條、第二十五條、第二十六條、第二十七條、第二十八條、第二十九條、第四十二條，以及《上海市國有土地上房屋征收補償決定的若干規定》第三條等規定，作出滬黃府房征補[2013]132號房屋征收補償決定：1.房屋征收部門以房屋產權調換的方式補償公有房屋承租人謝禮敦，用于產權調換房屋地址為本市鳳丹路XXX弄XXX號XXX室(建筑面積74.67平方米，價值486,695.4元)和鳳丹路XXX弄XXX號XXX室(建筑面積72.52平方米，價值484,137.57元)，公有房屋承租人謝禮敦應支付房屋征收部門差價款146,031.03元；2.房屋征收部門給予謝禮敦無認定建筑面積以外的使用面積補貼100,000元，面積獎勵費89,350元、裝潢補貼8,935元、搬家補助費500元，家用設施移裝費按實結算，簽約搬遷獎勵費按搬遷日期計算；3.謝禮敦應當在收到房屋征收補償決定書之日起15日內搬遷至上述產權調換房屋內，并將被征收房屋騰空，與上海市黃浦第一房屋征收服務事務所有限公司辦理移交手續。被告作出決定后將決定書送達征收雙方，并在房屋征收范圍內張貼了公告。原告收悉后不服，向本院提起行政訴訟。
　　本院認為：根據《國有土地上房屋征收與補償條例》、《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》的規定，被告黃浦區政府具有作出房屋征收補償決定的行政職權。本案中，房屋征收部門黃浦房管局因與原告戶在征收補償方案確定的簽約期限內達不成協議，報請被告作出補償決定。被告受理后，核實了相關材料，組織召開審理協調會，再次征詢了原告戶居住困難申請意見，并在法定期限內作出被訴房屋征收補償決定，被告行政程序合法。被告依據《國有土地上房屋征收與補償條例》、《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》等房屋征收法律規范的規定以及露香園路項目征收補償方案，在認定原告戶具體承租部位、使用面積、市場評估單價的基礎上，核定原告戶承租公房折合建筑面積17.87平方米、可得貨幣補償款824,801.94元，進而決定由房屋征收部門以結算差價的房屋產權調換方式予以補償安置，并支付原告戶其他補貼及獎勵費用，該補償決定認定事實清楚，證據確鑿，適用法律規范正確。安置房源本市鳳丹路XXX弄XXX號XXX室和鳳丹路XXX弄XXX號XXX室兼顧了原告戶的實際居住情況，具有合理性，沒有損害原告戶的合法權益。
　　訴訟中，原告對上海市黃浦第一房屋征收服務事務所有限公司的資質存有異議，根據《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》第五條的規定，房屋征收事務所受征收部門委托實施征收與補償工作。因此，房屋征收事務所在征收補償過程中實施行為的法律效力歸于第三人。本案中，上海市黃浦第一房屋征收服務事務所有限公司成立于2012年5月，原告戶所在地塊的征收決定于同年6月作出，故該征收事務所在處理原告戶征收補償事宜時具有相應資質。第三人與征收事務所之間簽訂委托協議，約束的是協議雙方，第三人對受其委托的房屋征收事務所針對原告戶補償事宜所實施的行為亦未表示異議，故本院認為原告的上述異議不能成立。
　　對于原告認為房屋征收決定違法，故本案被訴征收補償決定也違法的主張，本院認為，本案的訴訟標的是被告作出的征收補償決定，原告異議所指向的征收決定系黃浦區政府作出的另一獨立的具體行政行為，不屬于本案合法性審查范圍。因此，對原告就征收決定提出異議，進而認為基于該征收決定所作出的征收補償決定亦違法的主張，本院不予采納。
　　需要指出的是，《上海市國有土地上房屋征收補償決定的若干規定》中第三條規定了人民政府作出征收補償決定的審理程序，其中包括組織房屋征收部門和被征收人、公有房屋承租人進行調解。經庭審查明，被告召開了審理協調會，但是原告戶兩人參加會議，被告僅記錄謝之微一人，而且審理協調會通知的對象是謝禮敦，被告亦未審核謝之微的委托代理手續，工作上存在疏漏。另外，《上海市國有土地上房屋征收補償決定的若干規定》中第二條規定了房屋征收部門報請政府作出補償決定需要提交的材料，其中包括房屋征收部門和被征收人、公有房屋承租人之間的協商記錄。協商記錄應當由當事人簽名，當事人拒絕簽名的，由現場見證人簽名。本案中，協商記錄僅有經辦人、記錄人、見證人的簽名，原告戶既沒有簽名，記錄人也沒有寫明原告戶沒有簽名的原因，協商記錄形式上存在瑕疵，希望被告及第三人在今后的工作中加以改進。
　　綜上，原告要求撤銷被訴征收補償決定的訴訟請求缺乏事實和法律依據，本院不予支持。據此，依照《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項之規定，判決如下：
駁回原告謝禮敦、金烈燁、謝之微、童學波、童樂天的訴訟請求。
　　案件受理費人民幣50元(原告已預交)，由原告謝禮敦、金烈燁、謝之微、童學波、童樂天負擔。
　　如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于上海市第二中級人民法院。



審 判 長 章小平
審 判 員 王艷姮
人民陪審員 梅德金
二〇一四年五月六日
書 記 員 王昕煜