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（2014）滬二中行終字第146號
　　上訴人(原審原告，訴訟代表人)焦慶華。
　　上訴人(原審原告、訴訟代表人)李曉青。
　　上訴人(原審原告、訴訟代表人)鄧劼。
　　上訴人(原審原告、訴訟代表人)孟瑞綱。
　　委托代理人袁紅。
　　上訴人(原審原告、訴訟代表人)羅秀卿。
　　上訴人(原審原告)王小燕。
　　上訴人(原審原告)戴琪。
　　上訴人(原審原告)王成兵。
　　上訴人(原審原告)黃慧玲。
　　上訴人(原審原告)曹靜。
　　上訴人(原審原告)朱武生。
　　上訴人(原審原告)周漢良。
　　被上訴人(原審被告)上海市普陀區規劃和土地管理局。
　　法定代表人高亮全。
　　委托代理人鄭榮全。
　　委托代理人劉偉峰。
　　原審第三人上海頤華房地產有限公司。
　　法定代表人金建明。
　　委托代理人劉炘，上海市君悅律師事務所律師。
　　上訴人焦慶華、李曉青、鄧劼、王小燕、朱武生、戴琪、王成兵、黃慧玲、孟瑞綱、羅秀卿、曹靜、周漢良因建設工程規劃許可一案，不服上海市普陀區人民法院(2013)普行初字第37號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2014年4月1日公開開庭審理了本案。上訴人的訴訟代表人焦慶華、李曉青、鄧劼、羅秀卿及孟瑞綱的委托代理人袁紅，被上訴人上海市普陀區規劃和土地管理局(以下簡稱普陀規土局)的委托代理人鄭榮全、劉偉峰，原審第三人上海頤華房地產有限公司(以下簡稱頤華公司)的委托代理人劉炘到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
　　原審認定，2003年12月18日，原上海市普陀區城市規劃管理局(其規劃許可職能現由普陀規土局行使)向頤華公司核發了滬普建(2003)0138號《建設工程規劃許可證》，準許頤華公司建設《大華頤和華城》二期33#-58#、2、3號地下車庫及中心會所項目，建設規模為112470.5平方米，項目建設地址為普陀區長征鎮真華路西武威東路南。附圖中記載綠地率為45.1%。2010年6月，頤華公司向普陀規土局提交了設計方案調整的請示，普陀規土局在預審后于2010年6月17日至同月29日在普陀規土局網站和建設項目現場進行了13天公示。2010年8月2日，頤華公司向普陀規土局提出DAXXXXXXXXXXXXXXXXX號《建設工程設計方案送審單》及相關圖紙、資料、文件，普陀規土局于2010年8月31日作出《設計方案的批復》，主要內容為：“1、建設項目名稱：大華頤和華城二期南塊(44#、45#、47#-58#樓調整)……6、建筑面積：送審方案為地上42684平方米、地下25108平方米，較原規劃許可地上增加438平方米、地下增加22137平方米，規劃要求核準‘頤和華城’已竣工地上建筑面積，超原規劃許可面積須在二期南塊予以相應折減，地下增加部分用于地下車庫和住宅配套設施，不可用以增加銷售面積(要求：建筑工程性質及地上、地下的建筑面積分列)7、容積率：不涉及調整……9、綠地率：不得少于原有綠地率……”。2010年12月20日，頤華公司向普陀規土局提出《關于調整“大華頤和華城”二期南塊44#、45#、47#-58#樓和2號地下機動車庫建筑施工圖的請示》。2010年12月27日，普陀規土局作出普規土建[2010]38號《關于同意調整“大華頤和華城”二期南塊44、45、47-58號樓和2號地下機動車庫(8、9號連通地下車庫)建筑施工圖的通知》的行政行為，主要內容為：……現調整后建筑施工圖已經審圖機構(上海宸基工程咨詢有限公司)審查合格[審查合格書編號：09023(10-12-014)，消防備案號XF10-12-117],環保、衛生、綠化等部門審核通過，綜合上述專業部門審核意見，經研究同意調整“大華頤和華城”二期南塊44、45、47-58號樓和2號地下機動車庫(8、9號連通地下車庫)[滬普建(2003)0138號建設工程規劃許可證]建筑施工圖，詳見附圖。對原規劃許可的部分建設項目調整如下：44#(原為層數7層、高度19.95米、面積4341.42平方米)，層數5層、高度15.55米、地上面積4037.10平方米、地下面積259.17平方米；45#(原為層數7層、高度19.95米、面積3359.40平方米)，層數5+1層、高度17.55米、地上面積3382.32平方米、地下面積685.45平方米；47#(原為層數7層、高度19.95米、面積4558.09平方米)，層數7層、高度21.25米、地上面積5569.11平方米、地下面積223.29平方米；48#(原為層數7層、高度19.95米、面積3359.40平方米)，層數6層、高度18.45米、地上面積3577.97平方米、地下面積148.86平方米；49#(原為層數12層、高度34.20米、面積3040.3平方米)，層數7層、高度21.25米、地上面積2119.45平方米；50#(原為層數7層、高度19.95米、面積4848.03平方米)，層數7層、高度21.25米、地上面積5577.53平方米、地下面積237.29平方米；51#(原為層數6層、高度17.40米、面積3008.45平方米)，層數5+1層、高度17.55米、地上面積3382.32平方米、地下面積148.86平方米；52#(原為層數4層、高度13.2米、面積2077.33平方米)，層數3層、高度13.75米、地上面積1450.32平方米、地下面積496.32平方米；53#(原為層數3層、高度11米、面積2249.73平方米)，層數3層、高度13.75米、地上面積1450.32平方米、地下面積496.32平方米；54#(原為層數4層、高度13.70米、面積1649.98平方米)，層數3層、高度13.47米、地上面積1632.84平方米、地下面積574.23平方米；55#(原為層數4層、高度13.2米、面積3115.99平方米)，層數3層、高度13.47米、地上面積2161.48平方米、地下面積766.81平方米；56#(原為層數4層、高度13.2米、面積3115.99平方米)，層數3層、高度13.04米、地上面積3119.57平方米、地下面積783.03平方米；57#(原為層數3層、高度11米、面積1401.49平方米)，層數3層、高度13.04米、地上面積2611.25平方米、地下面積648.20平方米；58#(原為層數2層、高度7.8米、面積2558.48平方米)，層數3層、高度13.75米、地上面積2174.54平方米、地下面積741.13平方米；2號地下機動車庫(原為層數-1層、高度-3.3米、面積2533.10平方米),8#、9#地下車庫層數-1層、高度-5.40米、面積14074.77平方米。47#樓與46#樓的山墻間距未作調整；49#樓與46#樓的南北間距從原定的24.34米調整為25.31米；50#樓與49#樓的間東西山墻間距從原定的16.54米調整為10.5米……。焦慶華等人不服，申請行政復議。2013年9月13日，上海市規劃和國土資源管理局作出滬規土資復決字[2013]第020號、第021號行政復議決定，分別維持了普陀規土局作出《設計方案批復》的行政行為和普規土建[2010]38號《關于同意調整“大華頤和華城”二期南塊44、45、47-58號樓和2號地下機動車庫(8、9號連通地下車庫)建筑施工圖的通知》的行政行為。焦慶華等人不服，起訴要求撤銷普陀規土局作出普規土建[2010]38號《關于同意調整“大華頤和華城”二期南塊44、45、47-58號樓和2號地下機動車庫(8、9號連通地下車庫)建筑施工圖的通知》的行政行為，并判令賠償其人民幣120萬元。
　　原審法院認為，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》(以下簡稱《規劃法》)第四十條、《上海市城市規劃條例》(以下簡稱《規劃條例》)第七條和第六十三條等有關規定，普陀規土局作為規劃行政管理部門，有權核發建設工程規劃許可證，有權變更建設工程規劃許可證核準的建筑性質、位置、面積、高度結構等內容，具有作出被訴行政行為的執法主體資格。本案中，普陀規土局提供的相關證據，經審查具有證據效力，可以作為本案的定案證據。基于被訴行政行為涉及焦慶華等人相鄰權而產生法律上的利害關系，故被訴行政行為的合法性還建立在是否違反法律法規對焦慶華等人的相鄰權造成侵犯的基礎之上。就當事人所持的爭議焦點，原審法院認為：關于執法程序，普陀規土局作出被訴行政行為經過申請、審核、公示、許可通知等程序。普陀規土局提供的《關于大華頤和華城二期南塊方案公示的情況說明》上，有上海市普陀區長征鎮人民政府頤華居民委員會(籌)的簽章，對公示情況予以證明。普陀規土局還提供公示材料、公示現場照片等證據證明其在政府網站和現場對項目規劃方案進行了公示，以聽取意見和建議。上述證據可以證明普陀規土局在作出被訴行政行為之前已就調整方案按照《上海市建設工程設計方案規劃公示規定》(2010年4月1日起施行)的規定要求進行了公示，已起到事先告知的作用，不違反《規劃法》第五十條第二款的規定；焦慶華等人提供的證據，尚不足以否定被訴行政行為執法程序的合法性，其認為普陀規土局執法程序違反了《中華人民共和國行政許可法》第四十七條等規定的訴訟意見，不予采納。從普陀規土局調整建設項目的內容來看，準予建設的地上建筑面積為42246.12平方米，與公示方案和《設計方案批復》確定的地上建筑面積42684平方米相比，說明普陀規土局作出被訴行政行為，對原方案進行了進一步的優化。焦慶華等人認為普陀規土局在設計方案批復后還需要重新公示的意見，于法無據，不予采納；關于被訴行政行為是否違法侵犯焦慶華等人的相鄰權。從相鄰關系來看，對焦慶華等人所居住的46#樓(即現在的39號樓)影響最大的為其南側的49#樓。49#樓原規劃高度為34.2米，調整后高度降為20.35米，兩樓之間的南北間距從24.34米調整為25.31米。《上海市城市規劃管理技術規定(土地使用、建筑管理)》(2003年12月1日起施行，以下簡稱《技術規定》)第二十三條第(一)項第1目規定，居住建筑與居住建筑平行布置時的間距，朝向為南北向的，其間距在浦西內環線以內地區不小于南側建筑高度的1.0倍，在其他地區不小于1.2倍。49#樓與46#樓目前的南北間距不違反該規定要求。普陀規土局還對46#樓西北側的47#樓及西南側的50#樓的高度進行了相應調整，亦不違反《技術規定》的相關要求。焦慶華等人認為普陀規土局縮小前后樓間距、嚴重影響其采光及居住環境的意見依法難以成立；關于綠地率，2003年普陀規土局作出規劃許可時附圖上記載的綠地率確為45.1%，但該綠地率系指整個《大華頤和華城》二期33#-58#、2、3號地下車庫及中心會所項目的綠地率，而焦慶華等人在庭審中所稱的公示時的綠地率以及圖紙中的綠地率均為本案系爭項目中大華頤和華城二期南塊建設項目中的綠地率，二者的范圍不同。且普陀規土局在設計方案批復中明確要求頤華公司“不得少于原有綠地率”。故焦慶華等人認為被訴行政行為減少了綠地率并以此主張行政賠償的訴訟意見，與事實和法律不符，不予采信；關于容積率，被訴行政行為核準的“大華頤和華城”二期南塊44#、45#、47#-58#建筑地上建筑面積為42246.12平方米，少于原規劃許可確定的地上建筑面積。焦慶華等人以容積率提高等理由，要求撤銷被訴行政行為的質疑意見，依法不能成立，不予采信。需要指出，普陀規土局以調整建筑施工圖的方式對2003年原核發的《建設工程規劃許可證》部分內容進行變更，在形式上存在瑕疵，但不影響被訴行政行為的合法性。綜上，焦慶華等人要求撤銷被訴行政行為并要求普陀規土局對其賠償人民幣120萬元的訴訟主張，缺乏事實和法律依據，不予支持。原審法院遂依照《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項之規定，判決駁回焦慶華、李曉青、鄧劼、孟瑞綱、羅秀卿等12位居民的全部訴訟請求。判決后，焦慶華等12人不服，上訴于本院。
　　上訴人焦慶華等人上訴稱：被上訴人未履行通知利害關系人的行政義務，也未采取聽證方式聽取利害關系人的意見，程序違法。被上訴人提供的公示說明，由開發商進行公示，且該公示說明未標明公示的具體位置，不能證明符合公示的要求；被上訴人違法提高小區容積率，減少綠化率，擅自擠占小區建筑區劃內的公共土地，侵犯了上訴人的合法權益；50幢房屋與49幢房屋的山墻間距變小，影響上訴人的采光等權益；因為調整，上訴人樓前的道路變成“斷頭路”，存在消防隱患；變更規劃和變更施工圖是兩個環節，應先變更規劃，再變更施工圖，被上訴人審批環節錯誤。請求撤銷原審判決，支持上訴人一審時的訴訟請求。
　　被上訴人普陀規土局辯稱：本次對建設工程規劃許可的內容進行調整經過了申請、審核、公示、許可的程序。被上訴人依據公示的要求在政府網站上進行了公示，在施工現場委托原審第三人張貼了規劃設計方案，有居委會的見證，程序合法；本次建設工程規劃的調整是因為原先的設計已不符合現有的法律要求，要增加車位和保溫層。調整后并未增加建筑面積，且降低了上訴人南側49號樓的高度，擴大了建筑間距。49號樓和50號樓的山墻間距符合《技術規定》的要求；被上訴人已經要求原審第三人不得降低小區原有綠化率，也不存在上訴人樓前道路變成斷頭路的事實；被上訴人同意調整施工圖的行為就是規劃許可變更行為，先制作施工圖再審批規劃變更，符合規劃許可變更的流程。原審判決正確，請求駁回上訴，維持原判。
　　原審第三人頤華公司述稱：被訴行政行為合法。被上訴人已經進行了公示，符合相關規定，程序合法；從規劃變更的實體內容來看，完全符合《技術規定》的要求，對上訴人的合法權益未造成侵害；由于車位增加，小區品質有所提升，未侵害上訴人的合法權益，上訴人要求賠償的主張不能成立。請求駁回上訴，維持原判。
　　本院經審理查明，原審判決認定的事實清楚，本院予以確認。
　　本院認為，被上訴人普陀規土局對其作出的建設工程規劃許可行為具有變更的職權。《規劃法》第五十條規定，經依法審定的建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改，確需修改的，城鄉規劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見，因修改給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。本案中，涉案建設項目大華頤和華城二期在2003年已經頒發了建設工程規劃許可證，審定了總平面圖。由于本案所涉大華頤和華城二期南塊范圍長時間未能開工建設，期間國家法律規范對居住小區停車位的配備有了更高的要求，以及新建建筑需設保溫層，原先審定的規劃內容不能滿足以上的要求，被上訴人在此情形下同意變更原規劃內容，不屬于隨意變更。被上訴人采取網站公示和施工現場公示的方式以聽取利害關系人的意見，并不違反《規劃法》第五十條的規定。從規劃變更內容來看，并未增加地上建筑面積，被上訴人也明確要求不得降低綠地率。對于上訴人而言，其房屋南側的49號樓高度降低，建筑間距增加，對其相鄰權未產生不利影響。由于50號樓在上訴人居住建筑的西南側，因此，50號樓與49號樓的山墻間距變窄雖對該側上訴人的觀感產生一定影響，但該山墻間距符合法律規定，也未影響上訴人的相鄰權。經批準調整的施工圖經過了審圖公司的審核，符合消防的法律要求。上訴人所稱其樓前道路變為“斷頭路”，無事實證據。綜上，被上訴人依據原審第三人的申請，作出規劃變更行為，不違反法律規定。上訴人要求撤銷該行政行為并要求行政賠償的請求，缺乏事實和法律依據，對上訴人的上訴請求，本院不予支持。被上訴人在行為方式上的瑕疵，原審法院已經指出，本院不再贅述，望被上訴人予以改善。原審法院判決駁回焦慶華等人的訴訟請求，并無不當，可予維持。據此，依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。
　　上訴案件受理費人民幣50元，由上訴人焦慶華、李曉青、鄧劼、王小燕、朱武生、戴琪、王成兵、黃慧玲、孟瑞綱、羅秀卿、曹靜、周漢良負擔。
　　本判決為終審判決。

審 判 長 李金剛
代理審判員 田 華
代理審判員 張曉帆
二○一四年五月十九日
書 記 員 沈 倪