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（2013）楊行初字第18號


原告上海正海房地產開發有限公司，住所地上海市楊浦區。
法定代表人樓偉政，經理。
被告上海市楊浦區規劃和土地管理局，住所地上海市楊浦區。
法定代表人顧軍，局長。
委托代理人王靖、任井忠，該局工作人員。
第三人上海國際時尚中心園區管理有限公司（暨原上海十七棉投資發展有限公司），住所地上海市楊浦區。
法定代表人趙長征，董事長。
委托代理人許小平、姚克勤，該公司員工。　　　　　　
原告上海正海房地產開發有限公司（以下簡稱正海房產公司）要求撤銷被告上海市楊浦區規劃和土地管理局（以下簡稱區規劃局）作出的《建設用地規劃許可證》，向本院提起行政訴訟。本院受理后，依法組成合議庭，并追加上海國際時尚中心園區管理有限公司（以下簡稱國際時尚中心）為第三人參加訴訟，公開開庭進行了審理。原告的法定代表人樓偉政，被告的委托代理人王靖、任井忠，第三人的委托代理人許小平、姚克勤到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
被告區規劃局于2011年4月18日向上海十七棉投資發展有限公司（以下簡稱十七棉）核發了滬楊地（2011）EA31011020110540號《建設用地規劃許可證》，該許可證明確用地項目名稱為定海街道143街坊P1丘商辦樓項目（暫定名）；用地位置東至定海路，西至內江路，南至楊樹浦路，北至波陽路；用地性質為商務辦公；用地面積10,870平方米；建設規模21,740平方米（以審定的方案為準）。該許可證附有建設用地規劃許可范圍圖一份。
原告正海房產公司訴稱：被告以“楊規地（2006）009號”規劃批文，核定原告的143地塊南側為涼州路規劃道路，并向原告核發滬楊地（2006）10060508E00736號《建設用地規劃許可證》，明確建設用地面積38,684平方米（其中道路帶征300平方米），該證標明南面規劃道路為涼州路。嗣后，原告出資完成了該規劃道路內原房屋的拆遷、騰房及場地平整，但涼州路規劃道路始終未實施建設。2011年4月，被告向第三人核發了滬楊地（2011）EA31011020110540號《建設用地規劃許可證》，將原批準在案的、原告出資完成拆遷的涼州路規劃道路路段列入第三人建設用地范圍。被告既未審查原已批準原告的建設用地規劃許可等批文、證照，也未在審查和作出行政許可前告知原告作為利害關系人陳述和申辯的權利，亦未征求、聽取原告的意見，實屬“一地二用”，違反《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）的規定，侵犯了原告的合法權益，要求撤銷被告核發給第三人的滬楊地（2011）EA31011020110540號《建設用地規劃許可證》。
被告區規劃局辯稱：2006年核發給原告的143地塊建設用地許可證中，地塊南邊原告帶征的300平方米土地屬于道路規劃用地，原告不擁有使用權。根據2009年1月上海市規劃和國土資源管理局批復的楊浦區定海社區控制性詳細規劃，原規劃的涼州路予以取消。第三人的建設用地，是其通過競拍取得的土地使用權，在土地出讓期間原告也未提出異議，故被告核發給第三人的《建設用地規劃許可證》事實清楚，符合法定程序。第三人所涉用地與原告無利害關系，原告所主張的300平方米用地系城市公地，被告不存在“一地二用”的問題，沒有侵犯原告的合法利益，請求法院予以維持。
第三人國際時尚中心述稱：第三人取得的建設用地是依據法定程序競拍取得的土地使用權，在規劃許可和施工范圍內組織施工，請求法院保護善意第三方的合法權益，駁回原告的訴訟請求。
審理中，被告提供以下職權依據：根據《上海市城鄉規劃條例》第六條第三款。
經質證，原告、第三人對被告提供的職權依據無異議。
審理中，被告對被訴具體行政行為提供以下事實證據：
1、“滬楊地（2011）EA31011020110540號”《建設用地規劃許可證》。證明被告作出了核發建設用地規劃許可證的具體行政行為；
2、上海市國有建設用地使用權出讓合同（編號：滬楊規土2010出讓合同第40號）。證明第三人通過競拍獲得土地使用權，（出讓宗地的平面界址為西至內江路，東至定海路，南至楊樹浦路，北至波陽路，宗地面積為10,870平方米），并與出讓方即被告簽訂土地出讓合同；
3、第三人的上海市建設用地規劃許可證申請表。證明第三人向被告提出建設用地規劃許可證申請，被告依申請核發了建設用地規劃許可證。該份證據第2頁“注意事項”第4小點：已簽訂《國有土地使用權出讓合同》的，應申請領取《建設用地規劃許可證》。
上述3份證據證明第三人通過土地出讓合同的簽訂，到被告處申請許可證，被告依申請核發了許可證。
4、上海市楊浦區人民政府土地管理文件（楊府土用（2002）017號）、附圖以及原告領取文件的簽收單。證明原告在參與波陽路南、內江路東、定海路西地塊的舊區改造過程中，當時楊浦區政府做了劃撥土地的決定，劃撥了38,684平方米的土地面積，作為臨時綠地工程使用，注明其中的規劃道路占地300平方米，規劃道路用地未經依法批準不得圈占使用，該文件還有一份附圖給了原告，對其用地范圍及規劃道路用地均予以標注，該附圖中有表格式的印章，用地單位是原告，面積是38,384平方米，用途是臨時綠地，證明原告在一開始拿到地時，核定面積就是38,384平方米，該文件以及附圖領取時，原告有簽收；
5、上海市楊浦區人民政府土地管理文件（楊府土用<2004>059號）、附圖以及原告的簽收單。證明原告在定海街道143街坊和146街坊進行舊區改造，因為之前發布過一個劃撥土地的文件，根據國家有關規定，進行商業開發的土地，需收回國有土地使用權再進行有償出讓，所以土地管理部門收回土地使用權后有償出讓給原告。該文件第2頁第三自然段中：該地塊系一次規劃分期實施，其中143街坊為一期用地，土地用途為商住辦綜合，用地面積38,384平方米。附圖中用地單位是原告，標注了143街坊用地面積是38,384平方米，146街坊用地面積為50,308平方米，兩部分共計88,692平方米。說明原告在143街坊的開發過程中的建設用地不包含規劃道路用地，上述文件原告也已簽收；
6、上海市國有土地使用權出讓合同（商品房）（合同編號：滬房地楊（2004）出讓合同第108號）及附圖。證明當時楊浦區房屋土地管理局和原告就定海街道143、146街坊的開發簽訂土地出讓合同，該合同第一條明確143街坊用地面積38,384平方米，合同明確用地面積、位置、四至范圍如合同附圖所示，該合同的國有土地使用權條件中3.3條明確：原告未經許可不得以任何理由占用出讓地塊范圍以外的土地，否則按違法占地處理。附圖中明確了原告對143街坊的建設用地范圍，不包括帶征的300平方米；
7、被告核發給原告的滬楊地（2006）10060508E00736號《建設用地規劃許可證》及附圖。該許可證用地單位是原告，用地項目名稱是正文濱江苑(143地塊)，用地面積38,684平方米（其中道路帶征300平方米），附圖中明確了原告的用地范圍；
8、上海市楊浦區城市規劃管理局文件（編號：楊規地（2006）009號）及附圖，該文件第二頁上明確建設用地面積38,684平方米，其中：市政道路用地約300平方米，具體范圍如附圖所示。該文件的規劃管理要求第四點：規劃道路紅線內土地劃歸市政部門作為市政建設用地，建設單位不得使用；
9、上海國有建設用地使用權掛牌出讓公告。證明上海市規劃和國土資源管理局對定海街道143街坊地塊土地出讓予以網上公告；
10、上海市楊浦區城市規劃管理局文件（編號：楊規（2008）20號）、上海市規劃和國土資源管理局文件（編號：滬規土資劃（2009）18號）及附圖。證明被告按照上海市城鄉規劃的要求，編制了定海社區控制性詳細規劃，并上報市規劃局，市規劃局批復同意，批復第二頁第五條中：同意道路交通系統規劃及道路規劃紅線。在附圖中涉及的143地塊中沒有了規劃道路，該附圖所涉及的規劃道路均予以標注，原規劃中的涼州路及原來客觀存在的涼州路在該次規劃中均予以取消，即不再存在涼州路。
證據4-10證明原告與滬楊地（2011）EA31011020110540號《建設用地規劃許可證》所涉用地無利害關系。
經質證，原告對證據的真實性無異議。原告認為被告證據中明確了原告的用地是38,684平方米，其中帶征道路300平方米是由原告出資進行帶征，被告的證據恰好能證明原告與帶征道路有關系，與第三人取得的許可證的用地范圍有利害關系，這300平方米與第三人的規劃用地重疊，并且規劃的涼州路市政道路也納入了第三人的用地范圍，且該行為沒有告知原告，沒有讓原告行使陳述、申辯，被告亦未進行聽證。
原告提供以下事實證據：
1、楊規地（2006）009號《關于核發正文濱江苑（143地塊）建設用地規劃許可證的通知》。證明143地塊南面為市政規劃道路涼州路，連接原客觀存在的涼州路；
2、滬楊地（2006）10060508E00736號《建設用地規劃許可證》及附圖。證明許可證上有規劃的涼州路，原告帶征了300平方米，該300平方米包含在規劃的涼州路內；
3、滬楊地（2011）EA31011020110540號《建設用地規劃許可證》。證明被告在頒發該許可證時，未依法審核，造成一地兩證；
4、《開發建設楊浦區143街坊和146街坊基地合同》及附圖。證明143街坊南塊基地南邊保護建筑至第三人廠圍墻的邊界，143、146街坊舊區改造地塊的附圖包含系爭規劃道路約300平方米；
5、楊規地（2002）017號《關于核發定海街道143街坊工程建設用地規劃許可證的通知》、滬楊地（2002）017號《建設用地規劃許可證》。證明被告核發的拆屋建臨綠的許可證的建設用地面積為38,772平方米，該用地內的居民130戶由原告出資進行動遷安置，這130戶居民房屋的具體位置在2006年許可證的帶征道路范圍內；
6、《房屋土地測繪技術報告書（勘測定界）》。證明楊浦區房地產測繪所對143街坊地塊面積進行勘測，核定建設占地38,384平方米，其中規劃道路占地300平方米，總的土地面積為38,684平方米；
7、楊府土用（2002）017號《關于批準上海正海房地產開發有限公司在定海路波陽路新建臨時綠地工程劃撥國有土地使用權的通知》。證明143街坊有300平方米的帶征道路；
8、“東外灘1號”售樓樓書。證明原告建設的商品房的樓書是依據被告頒發給原告的《建設用地規劃許可證》及其附圖制作，樓書注明143地塊南面為涼州路規劃路段，根據最高院關于商品房預售的司法解釋，該樓書具有與預售合同同等的法律效力。
上述證據均證明原告及143街坊買房業主均系利害關系人，原告依據2006年建設用地規劃許可證帶征道路300平方米，帶征道路上居民的動拆遷安置由原告出資。
經質證，被告對證據的真實性均無異議。對證據1、2被告認為均是被告核發的材料，原告想證明基地的南面為規劃的涼州路，確實在原告開發時有規劃道路的紅線，但至今沒有路，通俗的說是圖紙上的兩條線，不存在實際意義上的道路，被告堅持認為批給原告的建設用地范圍是38,384平方米。對證據3被告核發給原告及第三人的許可證，不存在一地兩證的情況，這些附圖能夠證明他們之間的建設用地范圍不重合。對證據4、5無異議。對證據6反而能印證原告的建設用地是38,384平方米，另外的300平方米是規劃道路的占地。對證據7堅持被告的舉證意見。對證據8有異議，該樓書是原告為了銷售該樓盤自行印制的，未經過規劃土地部門的核準，樓書上也無原告所述的依據政府的規劃許可證制作，樓書最后有一行小字明確：本宣傳資料所涉及的所有文字及圖片僅供參考，所有細節均以政府最后批準之相關文件和雙方簽訂的買賣合同為準，解釋權歸開發商所有。故該樓書是原告單方作出，不能證明帶征道路是原告與第三人一地兩證的問題。第三人同意被告的質證意見。
審理中第三人未提交證據。
針對當事人的舉證、質證意見，本院對事實證據作如下確認：原、被告提供的證據來源及形式合法，能客觀地反映案件的真實情況，本院予以采納。
審理中，被告提供以下法律依據：《上海市城鄉規劃條例》第三十三條。
經質證，原告認為《上海市城鄉規劃條例》第三十三條與被訴具體行政行為無關，適用法律錯誤。
第三人對被告提供的法律依據無異議。
審理中，被告提供以下執法程序依據：根據《上海市城鄉規劃條例》第三十三條， 2010年12月31日第三人與被告簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》， 2011年3月31日第三人向被告提交建設用地規劃許可證申請表，被告當日予以受理，2011年4月18日被告向第三人核發滬楊地（2011）EA31011020110540號”《建設用地規劃許可證》。相關程序證據同事實證據中的證據1、2、3。
經質證，原告對被告陳述的時間節點無異議。但被告在出讓土地給第三人的時候，包含了規劃的涼州路，且是市政道路，不是城市公地，被告無權將道路用地出讓給第三人，因被告沒有按照《行政許可法》第36條、第47條的規定，未將原告作為重大利益人和利害關系人，進行告知并聽取意見，也未讓原告行使陳述、申辯權，被告的程序違法，造成一地兩證。第三人對被告的執法程序無異議。
根據以上有效證據及庭審質證，本院確認以下事實：原告正海房產公司為新建臨時綠地工程向上海市楊浦區房屋土地管理局（下簡稱區房地局）申請建設用地，2002年4月楊浦區城市規劃管理局（下稱區城市規劃局）以楊規地（2002）017號文核發了臨時綠地工程《建設用地規劃許可證》，批準原告在波陽路南、內江路東、定海路西劃撥圖示范圍38,684平方米國有土地使用權，作為新建臨時綠地工程使用，其中規劃道路占地300平方米，規劃道路用地未經依法批準不得圈占使用。2004年區房地局為在內江路東、波陽路南、定海路西（143街坊）新建商住辦綜合工程依法收回了劃撥給原告使用的38,384平方米用地。2004年12月區房地局與原告簽訂《上海市國有土地使用權出讓合同》，有償出讓位于內江路東、平涼路南、定海路西（143、146街坊）地塊，地塊總面積為88,692平方米，其中143街坊用地面積38,384平方米。該合同的附件《上海市楊浦區內江路東、平涼路南、定海路西（143、146街坊）地塊國有土地使用條件》是合同的組成部分，與合同具有同等法律效力。該附件約定原告未經許可不得以任何理由占用出讓地塊范圍以外的土地，否則按違法占地處理。
2006年4月，區城市規劃局依據原告的出讓合同及建設用地申請、市發改委的滬發改城（2006）081號文，以楊規地（2006）009號文件批準同意核發編號為（2006）10060508E00736號《建設用地規劃許可證》，文件明確建設用地面積38,684平方米，其中市政道路用地約300平方米，具體范圍如《建設用地規劃許可證》附圖所示，并以實測為準。房屋拆遷情況除保護建筑外已拆平，同時該文件還明確，規劃道路紅線內土地劃歸市政部門作為市政建設用地，建設單位不得使用。同年5月，原告取得滬楊地（2006）10060508E00736號《建設用地規劃許可證》，該許可證用地項目名稱為正文濱江苑（143地塊）；用地位置東至定海路，西至內江路，南至涼州路（規劃），北至波陽路；用地面積38,684平方米（其中道路帶征300平方米）。
2008年1月區城市規劃局按照整單元編制控制性詳細規劃的要求，整合已有的規劃成果，就其編制的《定海社區（N090601、N090602、N090603）控制性詳細規劃》（下簡稱《控制性詳規》）向上海市規劃和國土資源管理局（下簡稱市規劃局）請示，2009年1月市規劃局批復同意該規劃，根據批復及附圖，原涼州路和涼州路（規劃）在該次規劃中均予以取消，即不再存在涼州路。
2010年12月14日，市規劃局在網上發布滬告字（2010）第112號上海市國有建設用地使用權掛牌出讓公告，對143街坊地塊（東至定海路、南至楊樹浦路、西至內江路、北至波陽路）的1.29063公頃中的1.0870公頃土地面積使用權掛牌出讓。2010年12月第三人國際時尚中心與區規劃局簽訂了滬楊規土（2010）第40號《國有建設用地使用權出讓合同》，合同明確：地塊名稱為143街坊P1丘，范圍東至定海路，南至楊樹浦路，西至內江路，北至波陽路；出讓總面積10,870平方米；宗地用于非工業項目建設（開發強度）。2011年3月第三人向區規劃局遞交了上海市建設用地規劃許可證申請表，2011年4月18日被告根據第三人的申請、土地出讓合同，依據批準的《控制性詳規》及備案的楊發該備（2009）34號批準文件、區發改委專題會議紀要、房屋土地權屬調查報告及地形圖等材料，向第三人核發了滬楊地（2011）EA31011020110540號《建設用地規劃許可證》，該許可證明確用地項目名稱為定海街道143街坊P1丘商辦樓項目（暫定名）；用地位置東至定海路，西至內江路，南至楊樹浦路，北至波陽路；用地面積10,870平方米，其中包括原告許可證中所涉的帶征道路300平方米。
原告就其建設用地上的建設項目制作了“東外灘1號”樓書，該樓書的示意圖上南北走向的定海路、內江路南面有東西走向的涼州路與之交叉，該樓書明確“本宣傳資料所涉及所有文字及其圖片僅供參考，所有細節均以政府最后批準之相關文件和雙方簽訂的買賣合同為主，解釋權歸開發商所有”。該樓盤2012年1月實現預售。
2012年2月14日原上海十七棉投資發展有限公司變更企業名稱為上海國際時尚中心園區管理有限公司。
本院認為：被告作為本行政區域的城鄉規劃行政管理部門，有權核發建設用地規劃許可證，具備發證的主體資格。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第三十八條之規定，以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，規劃主管部門應當依據《控制性詳規》，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，在簽訂國有土地使用權出讓合同后，建設單位應當持建設項目的批準、核準、備案文件和國有土地使用權出讓合同，向規劃主管部門領取建設用地規劃許可證。規劃主管部門受理申請后，應對土地出讓合同與《控制性詳規》及建設項目的批準文件進行審查。被告根據第三人的申請和《國有建設用地使用權出讓合同》，審核了相關批準備案文件，向第三人核發了《建設用地規劃許可證》。原告認為被告許可第三人的建設用地中有其出資帶征的市政道路用地，至于被告所稱的有《控制性詳規》，以及《控制性詳規》中已取消涼州路規劃道路，原告不知情，且原告已按照市政道路的規劃對自己所建的樓盤進行設計和布局，現被告的具體行政行為給原告合法利益造成損失。被告則認為，原告所主張的帶征市政道路用地系城市公地，被告許可第三人用地與原告無利害關系，沒有侵犯原告的合法利益，且被告在編制《控制性詳規》時，已對規劃草案予以公布，并聽取了專家和公眾的意見，故程序是合法的。但被告對規劃草案已公布未提供相關證據。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第二十六條、第四十八條和第五十條之規定，編制《控制性詳規》或修改規劃，應當采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見，征求規劃地段內利害關系人的意見，若因修改給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。被告在編制《控制性詳規》中，當規劃改變需要取消涼州路規劃道路時，未考慮到原告對帶征市政道路用地的前期投入，并充分聽取原告的意見，屬程序違法。按照《行政許可法》第三十六條之規定，行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。同時《行政許可法》第四十七條規定，行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。而被告在向第三人核發《建設用地規劃許可證》時，未將原告作為利害關系人進行告知，讓其行使陳述、申辯的權利。被告以《控制性詳規》已公布、建設用地是公開招拍為由，認為原告不是利害關系人，依據不足。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第3目之規定，判決如下：
撤銷被告上海市楊浦區規劃和土地管理局作出滬楊地（2011）EA31011020110540號《建設用地規劃許可證》的具體行政行為。
本案案件受理費人民幣50元，由被告上海市楊浦區規劃和土地管理局負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于上海市第二中級人民法院。


審 判 長 徐芳芳
代理審判員 丁雅玲
人民陪審員 郭雅桃
二〇一三年八月十四日
書 記 員 周 圣