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廣州鐵路運輸中級法院
行 政 判 決 書

（2017）粵71行終193號


上訴人（原審被告）：廣州市越秀區人力資源和社會保障局，住所地廣州市。
法定代表人：劉惠嫻，局長。
委托代理人：李劼、劉素芷，該局工作人員。
被上訴人（原審原告）：冼世謙，男，19XX年X月X日出生，漢族，身份證住址廣東省羅定市。
上訴人廣州市越秀區人力資源和社會保障局（以下簡稱越秀區人社局）因勞動保障監察投訴不予受理決定一案，不服廣州鐵路運輸第一法院（2016）粵7101行初2362號行政判決，提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。
原審法院經審理查明，原告冼世謙于2016年7月26日向被告越秀區人社局遞交《投訴勞動保障違法行為登記表》，稱原告于1990年4月入職廣州市第二建筑工程有限公司，于2000年3月離開，該公司未依法按時足額為其申報繳納社會保險費，故請求被告責令廣州市第二建筑工程有限公司為原告依法申報1990年4月至2000年3月應當繳納的社會保險費。被告收到該投訴后，于2016年7月29日作出穗越人社社監案不字[2016]第034號《勞動保障監察投訴案件不予受理決定書》，答復原告稱其投訴屬于下列情形：投訴時間超過勞動保障違法行為查處期限、根據穗府[1999]25號通知的規定，非本市城鎮戶口的勞動者從1998年7月1日起參加基本養老保險；由于該投訴不符合受理條件，依照《廣東省勞動保障監察條例》第四十條規定，決定不予受理，并告知原告：因原告投訴的違法行為終止于2000年3月，超出勞動保障違法行為的查處期限，依照《勞動保障監察條例》第二十條規定，不再查處。原告對該不予受理決定不服，訴至該院。
原審法院認為，《中華人民共和國社會保險法》第六十條第一款規定：“用人單位應當自行申報、按時足額繳納社會保險費，非因不可抗力等法定事由不得緩繳、減免。職工應當繳納的社會保險費由用人單位代扣代繳，用人單位應當按月將繳納社會保險費的明細情況告知本人。”第六十三條第一款規定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令其限期繳納或者補足。”《社會保險費征繳暫行條例》第五條規定：“國務院勞動保障行政部門負責全國的社會保險費征繳管理和監督檢查工作。縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區域內的社會保險費征繳管理和監督檢查工作。”第十三條規定：“繳費單位未按規定繳納和代扣代繳社會保險費的，由勞動保障行政部門或者稅務機關責令限期繳納；逾期仍不繳納的，除補繳欠繳數額外，從欠繳之日起，按日加收千分之二的滯納金。滯納金并入社會保險基金。”《勞動保障監察條例》第二十條規定：“違反勞動保障法律、法規或者規章的行為在2年內未被勞動保障行政部門發現，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。前款規定的期限，自違反勞動保障法律、法規或者規章的行為發生之日起計算；違反勞動保障法律、法規或者規章的行為有連續或者繼續狀態的，自行為終了之日起計算。”本案中，原告向被告投訴請求責令用人單位為其繳納社會保險費，被告作為勞動保障行政部門，依法負有法定職責對該投訴進行相應處理。對于社會保險費的繳納或補足，并無相應法律法規規定責令繳納或補足的期限，社會保險費的責令繳納與上述規定的勞動保障違法行為查處并非同一概念，被告適用《勞動保障監察條例》的相關規定以原告本次投訴超過查處期限為由不予受理屬適用法律錯誤，其作出的不予受理決定依法應予撤銷。綜上所述，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項的規定，判決如下：一、撤銷被告廣州市越秀區人力資源和社會保障局于2016年7月29日作出的穗越人社社監案不字《勞動保障監察投訴案件不予受理決定書》；二、被告廣州市越秀區人力資源和社會保障局于本判決發生法律效力之日起六十日內對原告冼世謙的投訴事項重新作出處理。本案受理費50元由被告廣州市越秀區人力資源和社會保障局負擔。
上訴人越秀區人社局不服原審判決，上訴稱：一、一審判決對勞動保障監察的認識存在明顯錯誤，無論是責令用人單位繳納社會保險費，還是責令用人單位申報應當繳納的社會保險費；無論是對社會保險方面的日常監督檢查，還是受理處理勞動者投訴，都屬于人社（勞動）行政部門履行勞動保障監察職責的行為，都應當適用《勞動保障監察條例》及其相關規定。原《廣東省勞動監察條例》（廣東省第八屆人大常委會第二十三次會議1996年7月12日通過）第二條第二款規定，本條例所稱勞動監察，是指勞動行政部門對勞動法律、法規的執行情況進行監督檢查，對違反勞動法律、法規的行為進行制止和糾正，必要時依法予以處罰的執法行為。第六條規定，勞動行政部門履行下列勞動監察職責：……（四）監督檢查社會勞動保險和職工福利執行情況；……（六）受理對違反勞動法律、法規行為的檢舉、申訴和控告……。《勞動保障監察條例》（國務院令第423號，2004年11月1日公布）第一條更開宗明義：為了貫徹實施勞動和社會保障（以下簡稱勞動保障）法律、法規和規章，規范勞動保障監察工作，維護勞動者的合法權益，根據勞動法和有關法律，制定本條例。第十條規定，勞動保障行政部門實施勞動保障監察，履行下列職責：……（二）檢查用人單位遵守勞動保障法律法規和規章的情況：（三）受理對違反勞動保障法律法規或者規章的行為的舉報、投訴……。第十一條規定，勞動保障行政部門對下列事項實施勞動保障監察：……（七）用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況……。第十八條規定，勞動保障行政部門對違反勞動保障法律、法規或者規章的行為，根據調查、檢查的結果，作出以下處理：……（二）對應當改正未改正的，依法責令改正或者作出相應的行政處理決定……。可見，勞動保障監察的相關規范，在制定之初就已經明確的將社會保險方面的監督檢查、投訴舉報處理納入其中；勞動保障監察也是人社（勞動）行政部門履行包括社會保險在內的各項監督檢查執法職責的唯一手段和程序。因此，《實施<中華人民共和國社會保險法>若干規定》第二十七條第二款同樣明確，職工認為用人單位有未按時足額為其繳納社會保險費等侵害其社會保險權益行為的，也可以要求社會保險行政部門或者社會保險費征收機構依法處理。社會保險行政部門或者社會保險費征收機構應當按照社會保險法和《勞動保障監察條例>等有關規定處理。而責令用人單位繳納社會保險費，或者責令用人單位申報應當繳納的社會保險費就是人社（勞動）行政部門通過《勞動保障監察條例》第十八條第一款第（二）項所賦予的處理手段，實現《勞動保障監察條例》第十條第（二）項、第（三）項、第十一條第（七）項，原《廣東省勞動監察條例》第六條第（四）項、第（六）項以及新修訂的《廣東省勞動保障監察條例》第二十三條第（八）項監察職責的表現，其當然屬于勞動保障監察事項，必然受勞動保障監察的相關規定約束。因此，假定由人社（勞動）行政部門履行《社會保險法》第六十條第一款、第六十三條第一款，《社會保險費征繳暫行條例》（國務院令第259號，1999年1月22日公布）第五條、第十三條等職責的，受理對違反勞動保障法律法規或者規章的行為的舉報、投訴，人社（勞動）行政部門也只能通過勞動保障監察程序實現。
二、一審判決既對上訴人的權責認識存在明顯錯誤，也對被上訴人的投訴訴求理解有誤，責令用人單位繳納社會保險費的查處職責系由社會保險費征收機構負責，上訴人依法不承擔這一權責，而被上訴人亦未有要求上訴人履行這一權責。隨著《關于廣州市社會保險費地方稅務機關全責征收聯合通告的函》（穗地稅函[2009]473號）以及《關于廣州市社會保險費地稅全責征收業務銜接的通告》（穗勞社通告[2009]7號）等兩份通告的公布以及落實，這一項廣東省在全國范圍內率先試點的社會保險費地稅部門全責征收改革工作，從2009年10月起在廣州市全面落地。兩份通告均明確全責征收后，由地方稅務機關負責社會保險費征繳環節中的繳費登記、申報、審核（核定）、征收、追欠、查處、劃解財政專戶等工作。同時，為了配合這一試點改革，廣東省陸續修訂了相關的地方性法規：廣東省第十一屆人民代表大會常務委員會第三十八次會議于2012年11月29日通過新修訂的《廣東省勞動保障監察條例》第二十三條第（八）項，將我省人社（勞動）行政部門在社會保險方面的勞動保障監察事項縮減為僅對“用人單位辦理社會保險登記和申報繳費數額的情況”實施監察。而由廣東省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議于2016年3月31日修訂通過的《廣東省社會保險基金監督條例》，不僅在第十五條中規定，基金監督機構要對社會保險費征收機構履行按時足額征收社會保險費、對申報的繳費基數、人數與實際不符的用人單位開展實地核查以及對用人單位未按時足額繳納社會保險費的行為進行查處的職責進行監督；更進一步在其第二十九條中規定，社會保險費征收機構應當對用人單位辦理社會保險登記及如實申報、按時足額繳納社會保險費的情況進行監督檢查，將人社（勞動）行政部門在社會保險費征繳環節的所有勞動保障監察職責悉數授權社會保險費征收機構負責。因此，在廣東省，履行《社會保險法》第六十條第一款、第六十三條第一款，《社會保險費征繳暫行條例》第五條、第十三條等職責的是作為社會保險費征收機構的廣州市地方稅務機關，而非上訴人，一審判決顯然對此認識有誤。同時，被上訴人的投訴請求為要求責令用人單位為其申報應當繳納的社會保險費，而非要求責令用人單位為其繳納或者補足社會保險費，一審判決適用前述各條款的規定，判令上訴人履行這一職責的判決當然也是錯誤的。
綜上，被上訴人2016年7月26日向上訴人投訴案外人廣州市第二建筑工程有限公司侵害其社會保險權益，請求上訴人責令案外人為其申報應當繳納的社會保險費，這一行為明顯屬于被上訴人通過投訴方式，要求上訴人履行勞動保障監察職責。上訴人依照《勞動保障監察條例》、《廣東省勞動保障監察條例》等相關規范，審查發現被上訴人所投訴的違法行為終止于2年以前，作出不予受理的決定，認定事實清楚、適用法律準確、程序合法，依法應予維持；請求二審法院依法撤銷一審判決書，并判令被上訴人承擔本案訴訟費。
被上訴人冼世謙二審未提交答辯意見。
經二審審理查明，原審認定的事實清楚并有相應證據證明，本院予以確認。
本院認為，一、關于上訴人是否具有相應職責問題。1999年1月施行的《社會保險費征繳暫行條例》第五條規定：“國務院勞動保障行政部門負責全國的社會保險費征繳管理和監督檢查工作。縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區域內的社會保險費征繳管理和監督檢查工作。”第十三條規定：“繳費單位未按規定繳納和代扣代繳社會保險費的，由勞動保障行政部門或者稅務機關責令限期繳納；逾期仍不繳納的，除補繳欠繳數額外，從欠繳之日起，按日加收千分之二的滯納金。滯納金并入社會保險基金。”2003年4月施行的《社會保險稽核辦法》（原勞動和社會保障部頒布）第三條第一款規定：“縣級以上社會保險經辦機構負責社會保險稽核工作。”2004年12月施行的《勞動保障監察條例》第三條第一款規定：“國務院勞動保障行政部門主管全國的勞動保障監察工作。縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門主管本行政區域內的勞動保障監察工作。”第四條第一款規定：“縣級、設區的市級人民政府勞動保障行政部門可以委托符合監察執法條件的組織實施勞動保障監察。”2011年7月施行的《中華人民共和國社會保險法》第七條第二款規定：“縣級以上地方人民政府社會保險行政部門負責本行政區域的社會保險管理工作，縣級以上地方人民政府其他有關部門在各自的職責范圍內負責有關的社會保險工作。”據此，上訴人越秀區人社局作為人社（勞動）行政部門，勞動保障監察只是其職責之一，其仍負有本轄區內社會保險的管理監督職責。公民要求用人單位補繳社會保險等投訴由廣州市相關區人社局所屬社保中心處理在現行實際中亦較為常見。
二、關于對被上訴人冼世謙的投訴的理解問題。被上訴人冼世謙于2016年7月26日遞交《投訴勞動保障違法行為登記表》，內容：“原告于1990年4月入職廣州市第二建筑工程有限公司，于2000年3月離開，該公司未依法按時足額為其申報繳納社會保險費，故請求被告責令廣州市第二建筑工程有限公司為原告依法申報1990年4月至2000年3月應當繳納的社會保險費。”從形式上看，該投訴屬于勞動保障違法投訴，從被上訴人表述的請求部分內容字面看，是“責令用人單位為其申報應當繳納的社會保險費”，但根據上訴人2016年8月15日作出的《關于冼世謙信訪事項的答復》（越人社復[2016]170號）“您……及要求公司為您補繳1990-2000年的社保費事項，依法應當通過訴訟途徑解決。……請您向有管轄權的法院提出。”內容和被上訴人投訴的全部內容，并結合被上訴人起訴廣州二建公司勞動爭議案的一、二審民事判決書所載內容，被上訴人的真實訴求應該是“投訴違法行為、責令用人單位為其補繳社會保險費”，被上訴人投訴的目的主要在于為其補足社會保險費。這樣理解，符合投訴人的真實意思，有利解決行政爭議。一審判決認為被上訴人的投訴請求是責令用人單位為其繳納社會保險費，并無不當，本院二審予以支持。上訴人認為其請求是“責令用人單位為其申報應當繳納的社會保險費，而非要求責令用人單位為其繳納或者補足社會保險費”的理由，本院不予支持。
三、關于上訴人對被上訴人的投訴是否僅屬于要求上訴人履行勞動保障監察職責問題。前面已闡述了對被上訴人投訴請求的理解問題。對于投訴的公民，在法律法規掌握理解及行政機關職能的區分上不能過于苛求。被上訴人通過勞動保障違法行為投訴的方式，反映其社會保險合法權益遭受侵害，請求上訴人處理，當然包括請求上訴人履行勞動保障監察職責，但根據其真實的請求，亦包括社會保險的稽核補繳。上訴人認為根據廣東省試點的社會保險費地稅部門全責征收改革（2009年開始），責令用人單位繳納社會保險費的查處職責系由社會保險費征收機構負責（地方稅務機關），其不具有相關職責，但是，根據前述有關其職責的闡述，普通公民可能無法厘清責令用人單位繳納社會保險費的查處職責不是由上訴人負責，且目前確實存在仍由人社部門所屬的社保中心稽核責令補繳社會保險的情況。本案被訴不予受理決定亦未以此作為不予受理的理由。另，即便上訴人沒有相應職責，亦宜在不予受理決定中告知投訴人向有權機關投訴或轉送有職責單位處置。
四、上訴人適用《勞動保障監察條例》的相關規定以原告本次投訴超過查處期限為由不予受理是否適當問題。《中華人民共和國社會保險法》第六十條第一款規定：“用人單位應當自行申報、按時足額繳納社會保險費，非因不可抗力等法定事由不得緩繳、減免。……”第六十三條第一款規定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令其限期繳納或者補足。”《社會保險費征繳暫行條例》第十三條規定：“繳費單位未按規定繳納和代扣代繳社會保險費的，由勞動保障行政部門或者稅務機關責令限期繳納；逾期仍不繳納的，除補繳欠繳數額外，從欠繳之日起，按日加收千分之二的滯納金。滯納金并入社會保險基金。”根據上述規定，用人單位負有為勞動者參加社會保險，繳納社會保險費的法定義務，非因不可抗力等法定事由不得緩繳、減免。對于用人單位未按時足額繳納社會保險費的，社會保險經辦機構責令其限期繳納或者補足并無期限限制。
《勞動保障監察條例》第十一條規定：“勞動保障行政部門對下列事項實施勞動保障監察：……（七）用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況……”第二十條規定：“違反勞動保障法律、法規或者規章的行為在2年內未被勞動保障行政部門發現，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。前款規定的期限，自違反勞動保障法律、法規或者規章的行為發生之日起計算；違反勞動保障法律、法規或者規章的行為有連續或者繼續狀態的，自行為終了之日起計算。”從上述規定看，用人單位繳納社會保險費的情況屬于實施勞動保障監察的事項之一。實踐中對要求用人單位補繳納社會保險費投訴的處理，是否必須通過勞動保障監察程序（適用2年查處期限）進行處理，存在不同理解或做法。上訴人主張“責令用人單位繳納社會保險費的投訴，人社（勞動）行政部門也只能通過勞動保障監察程序實現，過了2年期限后人社（勞動）部門不能查處”，但實際處理中，多數做法仍然是認為人社（勞動）部門對違反勞動保障法律、法規或者規章的行為的查處具有法定的2年期限，但責令用人單位對社會保險費的繳納或補足（社會保險費的稽核），沒有期限規定，不屬于上述規定的對勞動保障違法行為的查處。
社會保險是國家為了預防和分擔年老、失業等社會風險，強制社會多數成員參加的社會保障制度；相關的法律法規均對有關社會保險的補繳、催繳未設定期限限制；上訴人在一審庭審中亦明確對于單位確實無法補繳的情況下，當事人可以通過自行補繳的辦法實現社會基本保障的權益（粵人社[2011]237號文）。據此，足以說明社會保險的社會基本保障屬性，該屬性在《中華人民共和國社會保險法》的總則條文中得以充分體現。人力資源和社會保障部《實施<中華人民共和國社會保險法>若干規定》第二十七條第二款規定：“職工認為用人單位有未按時足額為其繳納社會保險費等侵害其社會保險權益行為的，也可以要求社會保險行政部門或者社會保險費征收機構依法處理。社會保險行政部門或者社會保險費征收機構應當按照社會保險法和《勞動保障監察條例》等有關規定處理。”該條規定明確了社會保險部門處理相關投訴時所適用的法律法規不只是《勞動保障監察條例》。據此，社會保險行政部門應對有關社會保險權益受侵害的投訴作出正確區分后，充分考慮社會保險的基本保障屬性，準確適用相關法律法規進行處理。本院認同實際處理中“社會保險部門責令用人單位對社會保險費的繳納或補足（社會保險稽核），沒有期限規定，不屬于勞動保障違法行為的查處”的多數做法。一審判決認定社會保險費的責令繳納與勞動保障違法行為查處（2年期限）并非同一概念，上訴人適用《勞動保障監察條例》的相關規定以被上訴人的投訴超過查處期限為由不予受理屬適用法律錯誤，并無不當，本院二審予以支持。
綜上所述，上訴人的上訴請求理據不足，本院予以駁回。原審判決認定的事實清楚，適用法律法規正確，程序合法，本院予以維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項的規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費50元由上訴人廣州市越秀區人力資源和社會保障局負擔。
本判決為終審判決。
審　判　長　　楊立志
審　判　員　　楊　芳
代理審判員　　余秋白
二〇一七年五月十日
書　記　員　　王　薇