輔助性原則對中國行政體制改革提出的要求

如果按照本文的分析，將輔助性原則作為中國行政體制改革的理論基礎(chǔ)，那么輔助性原則將對中國的行政體制改革提出如下幾項要求。

1．樹立尊重個人理性的觀念

觀念的改變是中國行政體制改革的先導(dǎo)，只有樹立了正確的觀念，中國的行政體制改革才可能取得成功。輔助性原則繼承了自由主義的思想傳統(tǒng)，以尊重個人理性為前提，要求在啟動行政體制改革之前，必須先樹立尊重個人理性的觀念。否則，個人的能力得不到應(yīng)有的尊重，那些本屬于個人有能力解決的事務(wù)不能從國家手中放心的轉(zhuǎn)移給個人手，國家的職能就不可能進一步轉(zhuǎn)變。而實際上，始于1978年的中國經(jīng)濟體制改革就是以尊重個人的經(jīng)濟理性、解放對個人的經(jīng)濟束縛為前提的，這些年來從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟改革的成功實踐有力地證明了尊重個人理性的正確性。在行政體制改革中借鑒經(jīng)濟體制改革的成功經(jīng)驗當(dāng)屬必要。

2．以輔助性原則作為確定國家職能范圍的基本標(biāo)準(zhǔn)

前已述及，當(dāng)下中國對國家職能范圍的權(quán)威認(rèn)識是：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。這16個字大致上揭示了國家職能的范圍，但是在什么情形下才需要國家進行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和提供公共服務(wù)呢?現(xiàn)有的權(quán)威認(rèn)識缺乏可操作性，無法回答這個問題。在實踐中確定個人和國家的疆界、國家與地方的分野時，還需要利用輔助性原則。輔助性原則首先關(guān)注的是國家與個人的關(guān)系問題，因此我們可以將輔助性原則作為確定國家職能范圍的基本標(biāo)準(zhǔn)。輔助性原則為國家與個人之間確定了一個界限，即國家作用的范圍只限于個人沒有能力解決的事情。凡是個人能夠自行解決的事情，國家都不應(yīng)該干預(yù)。國家只做個人做不到的事情。借助于輔助性原則，可以判斷什么時候需要國家出面來履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和提供公共服務(wù)的職能。

3．以輔助性原則作為劃分中央與地方職能的基本標(biāo)準(zhǔn)

我國《憲法》第3條第4款規(guī)定了中央與地方的關(guān)系，即：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則�！睉椃ǖ脑摋l規(guī)定反映了我國單一制的國家結(jié)構(gòu)模式下，中央的優(yōu)越性和地方相對于中央的從屬性。但是我們必須清醒地認(rèn)識到，單一制表明的僅僅是中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)，并不是中央包攬地方的事務(wù)。地方事務(wù)肯定還是地方最有積極性和能動性，應(yīng)該給予地方充足的空間來發(fā)揮其處理地方事務(wù)的優(yōu)勢。雖然西方各國的地方自治制度在我國現(xiàn)行憲法架構(gòu)內(nèi)不可能實現(xiàn)，但是輔助性原則所確立的中央與地方的職能劃分準(zhǔn)則卻可以為我所用。在將來的中央與地方職能配置改革中完全可以遵循輔助性原則的要求，把地方有能力做好的事情交給地方做，盡可能的下放權(quán)力給地方，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性。

4．非政府公共組織可以承擔(dān)更多的公共職能

1978年改革開放以來，雖然許多非政府公共組織陸續(xù)承擔(dān)了一些公共職能，但是總體而言，中國非政府公共組織目前仍處在初步發(fā)展階段，大量可以向非政府公共組織轉(zhuǎn)移的公共職能還牢牢地控制在國家機關(guān)手中。按照輔助性原則，非政府公共組織有能力履行的公共職能可以考慮由非政府公共組織來履行，非政府公共組織不宜履行或者無力履行的公共職能才由國家來履行。所以，在新一輪的行政體制改革中，我們可能看到更多的公共職能從國家機關(guān)手中轉(zhuǎn)移到非政府公共組織手中。

5．行政組織的規(guī)模應(yīng)當(dāng)與國家職能狀況相適應(yīng)

當(dāng)國家承擔(dān)某些公共職能準(zhǔn)備介入社會生活時，須首先設(shè)立相應(yīng)的組織來履行這些公共職能。也就是說，先有公共職能，后有行政組織，公共職能決定了行政組織的存在和狀況。其中，政府職能的多少將決定行政組織的規(guī)模，有多少政府職能就應(yīng)當(dāng)有多大的政府規(guī)模。

二十多年來，我們已經(jīng)進行了五次政府機構(gòu)改革。但是每次改革都無法擺脫“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的怪圈。之所以如此，一個重要的原因是我們一直存在“小政府、大社會”這樣一個誤解。從根源上講，“小政府、大社會”的觀念是西方自由資本主義時期的產(chǎn)物。當(dāng)時的政府愈小愈好，愈少干預(yù)愈好。以美國為例，建國之初，政府部門就三四個部，公務(wù)員只有五六千人，可以說是名副其實的小政府。但是，當(dāng)代社會繁多的政府職能已經(jīng)造就了今天美國政府龐大的規(guī)模。①因此，小政府的觀念已經(jīng)不符合西方國家的現(xiàn)實。

根據(jù)輔助性原則，雖然個人享有優(yōu)先于國家解決事務(wù)的權(quán)利，但是輔助性原則同時承認(rèn)，對于個人無力解決的事務(wù)國家應(yīng)擔(dān)負(fù)不可推卸的責(zé)任，運用國家的力量來幫助個人解決。這就表明，只要是個人無力解決的事務(wù)，除了可由非政府公共組織來承擔(dān)的一部分以外，其余的都應(yīng)該由國家來承擔(dān)。個人有多少不能解決的事務(wù)，國家就可能承擔(dān)多少事務(wù)，國家的職能范圍隨著個人無力解決的事務(wù)的增加而擴大。在今日之中國，一方面國家確實承擔(dān)了許多應(yīng)當(dāng)由個人來解決的事務(wù)，但是另一方面我們不能不看到，也確實有許多個人無力解決的事務(wù)需要國家來承擔(dān)。當(dāng)國家來承擔(dān)這些事務(wù)時，必然要配備相應(yīng)的行政組織。試圖既想要國家管事情，又不讓國家設(shè)置與其職能狀況相適應(yīng)的規(guī)模適度的行政組織，是完全不切實際的。這其實就是二十多年來機構(gòu)改革只注重一味地裁減機構(gòu)和人員而忽視政府職能的現(xiàn)實狀況，導(dǎo)致一次又一次的失敗結(jié)局的重要原因。一言以蔽之，按照輔助性原則，我們要建立的不是小政府，而是與國家的職能狀況相適應(yīng)

　　摘自：劉幸著《政府管制的行政法解讀/公法與政府管制叢書》