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新解釋、新精神、新要求：促行政許可依法而行
http://www.zenchang.cn 2010-1-4 16:01:48 來源：人民法院報
新解釋、新精神、新要求：促行政許可依法而行
近日，最高人民法院審判委員會討論通過了《關于審理行政許可案件若干問題的規定》（以下簡稱《解釋》）。在其公布實施前夕，本報記者就司法解釋起草背景、意義和作用等問題，訪問了最高人民法院副院長江必新大法官。
行政許可是行政機關最為倚重的一種管理方式，故《解釋》的重要性與附加值顯而易見
記者：針對一種行政行為作出司法解釋，過去還從未有過，這次為什么要專就行政許可制定司法解釋？
江必新：你說得對。行政許可只是眾多行政行為類型之一，《解釋》專門規范許可案件審理問題，確實是開了為一種行政行為量身訂做司法解釋的先河。之所以如此，有兩點考慮：
一是考慮到行政許可的重要性。行政許可是行政機關最為倚重的一種管理方式，其重要性遠非其他方式可及。按照管理的習慣模式，某個領域一旦出現難以控制的風險、混亂，往往都把許可作為首選措施。實踐證明，引入許可的確可收立竿見影之效。但是，許可的前提是對公民、法人或者其他組織的權利和自由施加普遍限制，過度運用，勢必阻礙個體權利的實現，損害社會發展的活力和動力。任何行政行為都是一端連著公共利益，另一端連著個體利益，其中，行政許可與兩種利益的聯系最為緊密、最為息息相關。要想行政許可不在兩種利益的張力中失去平衡，除了更嚴格地貫徹依法行政原則，別無他途。要做到這一點，不僅要依靠行政機關和執法人員的自覺自律，更要依靠法院的行政審判。為了讓行政審判更好地發揮促進依法行政，保障公民、法人和其他組織合法權益的功能，在司法政策上重視行政許可，針對其制定專門的解釋性規則大有必要。
二是考慮到行政許可的獨特性。行政行為可以分為授益處分和不利處分。行政許可作為授益處分的典型，與不利處分最大的不同就是涉及的利益結構更為復雜。不利處分通常只涉及雙方關系，即行政機關和相對人，被告敗訴通常不會影響第三人的利益；而授益處分則往往涉及第三方甚至多方的利益，被告敗訴的不利后果通常會波及被許可人或者利害關系人。反觀現有訴訟規則，更多針對不利處分和雙方關系，對涉及三方或者多方關系的授益處分的特點關注不夠。比如，行政訴訟證據規則規定，被告逾期提交證據、依據的視為被訴行政行為沒有證據、依據。如果被訴的是行政處罰，撤銷不會有太大問題，但被訴的是一個許可就容易出問題，因為撤銷許可必然損害被許可人或者其他利害關系人的利益，而他們可能是沒有任何過錯的。所以，有些規則在不利處分領域適用效果很好，但用在許可案件中就會產生明顯問題。據統計，行政許可案件占行政訴訟案件總量的比重已超過10%，且呈快速增長的趨勢。針對行政許可的特點制定司法解釋，其價值不言而喻。不僅如此，《解釋》還有一個重要的附帶價值，就是在其他授益處分（如登記、確認）案件的審判中，其亦可參照適用。
記者：《解釋》致力于實現哪些目標？
江必新：《解釋》所追求的目標當中，比較重要的有如下三點：
一是保障行政許可法的實施。2003年頒布的行政許可法在中國行政法治建設史上具有里程碑意義。過去，涉及行政許可的法律規范可謂浩如煙海，但究其實質，卻是行政授權的成分居多，限制權力的成分少之又少，這使得行政許可在解決問題的同時也制造了許多問題和矛盾。行政許可法將有限政府、透明政府、誠信政府、服務政府等先進法治理念，貫徹到行政許可的設定和實施的全過程，對行政機關提出了更高的要求，在很大程度上彌補了許可制度的缺憾。為了保障這部重要法律的實施，我們在其頒布后立即啟動了司法解釋起草計劃，歷經6年有余，做了大量的調研、論證工作，廣泛征求意見，反復修改，數易其稿，終于得以面世。透過《解釋》內容，不難發現其始終堅持行政許可法的規范本意和精神，為法律實施提供司法保障的良苦用心。
二是完善行政訴訟規則。如前所述，現有的行政訴訟規則更多地以不利處分為模本，較少慮及授益處分特點。在行政許可案件迅速增長的背景下，訴訟規則相對于行政許可案件的不適應性日益突出，其漏洞和不足越來越明顯。作為一種應對之策，《解釋》恰可以起到填補漏洞、完善規則的作用。
三是統一行政許可案件審判標準。多年來，行政許可案件審判中積累了許多疑難問題，行政許可法的實施又帶來了不少新的問題。其中不少都具有普遍性，各地法院在認識上不夠統一，對行政審判產生了相當大的消極影響。明確地回答這些問題，以統一審判標準和尺度，已經成為行政審判實踐的強烈需求，這也是《解釋》追求的一個重要目標。
結合審判實踐，優先選擇重點難點問題有的放矢
江必新：行政許可案件涉及的疑難問題非常多，在調研當中，各地法院反映上來的帶有普遍性的問題難以勝數，不可能通過這個司法解釋一勞永逸的解決。所以，在《解釋》起草之初，我們就明確了不貪大求全的指導原則，力求緊貼審判實際，按照輕重緩急，優先選擇當前審判實踐亟待解決的重點和難點問題。具體包括如下九個問題：一是查閱權訴訟的原告范圍及判決方式問題；二是以各類通知為典型的過程行為的可訴性問題；三是多階段許可及統一辦理行政許可的適格被告問題；四是前置行政行為的審查程度問題；五是新舊法的選擇適用問題；六是被告逾期舉證的處理方式問題；七是不予許可決定案件的判決方式問題；八是多因一果的賠償責任問題；九是行政補償訴訟的時機、標準和程序問題。具體負責起草的同志還將就《解釋》的理解和適用進行闡釋，這里不再贅述。
提高訴權保護、權利救濟、司法裁判水平的同時，更要提升行政法官的司法能力
記者：《解釋》對行政審判提出了哪些新的要求？
江必新：一是要提高訴權保護水平。按照《解釋》，公民、法人或者其他組織不僅可以起訴受行政許可法規范的各類行政行為，還可以起訴事實上具有最終性的過程行為、上級機關批準行為、下級機關初審行為。另外還有一點值得注意，《解釋》增加了兩種新的訴訟類型：補償訴訟和查閱權訴訟。這些內容都明確無誤地傳達出要求行政審判增強訴權保護力度的信號。
二是要提高權利救濟水平。《解釋》在被告怠于舉證時給予第三人補充證據的機會；設定新舊法選擇適用的例外情形；在不予許可決定違法時有條件地授權法院判斷原告是否符合許可申請條件，并為行政機關重新作出的決定規定方向；規定行政賠償訴訟可以一并解決相關民事賠償問題；明確行政補償標準，其目的無非是為了把權利的司法救濟盡可能地做到位。
三是要提高司法裁判水平。起草司法解釋雖然力求明確，但不可能達到完全明確，更不用說行政許可概念本身就是千差萬別的各種許可的高度抽象化。只要是規范，就有晦暗不明的空間，《解釋》亦不例外。比如關聯行政行為的審查標準就是“重大明顯的違法”這樣的不確定概念。類似的模糊地帶只能靠法官的“法素養”和“法意識”來補白。所以，要真正用好這部司法解釋，提高行政法官的司法能力亦是題中應有之義。
日期：2010-1-4 16:01:48 | 關閉