Law-lib.com 2018-12-25 12:34:20 人民法院報(bào)
近日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于健全完善人民法院主審法官會(huì)議工作機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。為此，本報(bào)記者采訪了最高人民法院司改辦負(fù)責(zé)人，請(qǐng)其就《意見(jiàn)》制定背景、主要內(nèi)容，以及司法實(shí)踐中大家關(guān)心的相關(guān)問(wèn)題作出解答。
問(wèn)：最高人民法院制定《意見(jiàn)》的背景是什么？
答：黨的十九大提出要“深化司法體制綜合配套改革，全面落實(shí)司法責(zé)任制，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。這是新時(shí)代司法體制改革的中心任務(wù)。健全完善主審法官會(huì)議機(jī)制，是完善司法責(zé)任制改革的重要配套舉措，這個(gè)工作機(jī)制是為法官審理案件準(zhǔn)確適用法律提供指導(dǎo)和參考、促進(jìn)裁判規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、完善審判管理的重要制度，是提升司法裁判質(zhì)量的重要保障。實(shí)踐中，各地法院積極探索多種多樣的法官會(huì)議咨詢(xún)機(jī)制，形成了許多有益經(jīng)驗(yàn)和有效做法，但也存在一些需要進(jìn)一步明確和規(guī)范的問(wèn)題。如參加人員范圍不統(tǒng)一，參會(huì)人員資格設(shè)置不合理，議事范圍不清晰，議事規(guī)則不規(guī)范，討論程序不科學(xué)，會(huì)議效力不確定，成果運(yùn)用不足，等等。針對(duì)這些問(wèn)題，最高人民法院在深入調(diào)研和充分征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上研究制定了《意見(jiàn)》，對(duì)于規(guī)范各類(lèi)不同形式的法官會(huì)議機(jī)制、準(zhǔn)確適用法律、統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)、提高審判質(zhì)效、完善審判管理等具有積極促進(jìn)作用。
問(wèn)：《意見(jiàn)》中所稱(chēng)的“主審法官會(huì)議”同當(dāng)前各地法院實(shí)行的專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議、法官聯(lián)席會(huì)議、審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議等會(huì)議形式有何異同？
答：多年以來(lái)，最高人民法院各審判業(yè)務(wù)部門(mén)、各巡回法庭和地方各級(jí)人民法院根據(jù)改革要求和自身特點(diǎn)，探索建立了不同形式的用于討論案件法律適用或者裁量標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的會(huì)議咨詢(xún)機(jī)制，為合議庭或者獨(dú)任法官裁決案件提供咨詢(xún)、參考、指導(dǎo)意見(jiàn)。雖然名稱(chēng)各異，有的叫“主審法官會(huì)議”，有的叫“專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議”“法官聯(lián)席會(huì)議”，還有的叫“審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議”等等，但實(shí)質(zhì)是類(lèi)似的會(huì)議工作機(jī)制。一些法院同志在討論《意見(jiàn)》稿時(shí)認(rèn)為，會(huì)議名稱(chēng)只是一個(gè)形式，目前還在試運(yùn)行之中，沒(méi)有必要強(qiáng)求絕對(duì)統(tǒng)一。這項(xiàng)制度的基本定位，就是由本院?jiǎn)T額法官組成，為法官辦案提供咨詢(xún)參考意見(jiàn)，服務(wù)于審判監(jiān)督管理。因此，《意見(jiàn)》采用“主審法官會(huì)議”這一稱(chēng)謂，與各地試點(diǎn)運(yùn)行的“專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議”“法官聯(lián)席會(huì)議”并行不悖，作為“試行”的指導(dǎo)性意見(jiàn)，將在今后的工作中不斷完善，更好地發(fā)揮其服務(wù)辦案的制度功能。
問(wèn)：《意見(jiàn)》在落實(shí)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”上有何舉措？
答：主審法官會(huì)議是人民法院的一項(xiàng)內(nèi)部工作機(jī)制，必須以保障合議庭、獨(dú)任法官等法定審判組織辦案主體地位，遵循法律規(guī)定的訴訟程序規(guī)則為基本前提。因此，必須緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的總目標(biāo)，突出服務(wù)法官、服務(wù)審判的制度功能，體現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)、放權(quán)不放任”的審判監(jiān)督管理要求。基于上述考慮，《意見(jiàn)》明確了除院庭長(zhǎng)行使審判監(jiān)督管理權(quán)的“四類(lèi)案件”外，應(yīng)當(dāng)由合議庭或者獨(dú)任法官自主決定是否將案件提交主審法官會(huì)議討論；明確了審理案件的合議庭或者獨(dú)任法官獨(dú)立決定是否采納主審法官會(huì)議形成的討論意見(jiàn)，并對(duì)案件最終處理結(jié)果負(fù)責(zé)；明確了主審法官會(huì)議討論案件形成的會(huì)議記錄，以及院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)履行審判監(jiān)督管理職責(zé)的情況應(yīng)當(dāng)在案卷和辦案平臺(tái)上全程留痕；明確了出席主審法官會(huì)議的人員均負(fù)有保守審判秘密的法律義務(wù)，等等。
問(wèn)：《意見(jiàn)》突出“指導(dǎo)”和“試行”是出于什么考慮？
答：我國(guó)幅員遼闊，發(fā)展不均衡，各地各級(jí)法院承擔(dān)的司法功能、面臨的司法任務(wù)、所處的司法環(huán)境等方面均有較大差別。主審法官會(huì)議的設(shè)置和運(yùn)行應(yīng)當(dāng)充分考慮不同法院的差異，除了必須統(tǒng)一規(guī)范的以外，各地法院應(yīng)當(dāng)按照《意見(jiàn)》提出的指導(dǎo)性原則，根據(jù)自身的審級(jí)職能定位、案件情況、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況，靈活采取各種有效措施，對(duì)相應(yīng)工作機(jī)制作出適當(dāng)細(xì)化補(bǔ)充規(guī)定。《意見(jiàn)》提出，主審法官會(huì)議工作機(jī)制既可以在審判部門(mén)內(nèi)部建立，也可以跨審判部門(mén)、審判團(tuán)隊(duì)建立；參會(huì)人員既包括本院?jiǎn)T額法官，也可以根據(jù)需要邀請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等相關(guān)人員參加，等等。最高人民法院各審判業(yè)務(wù)部門(mén)、各巡回法庭和地方各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身實(shí)際制定工作細(xì)則，靈活設(shè)置主審法官會(huì)議工作機(jī)制。
問(wèn)：《意見(jiàn)》規(guī)定哪些人員可以參加主審法官會(huì)議？
答：關(guān)于參會(huì)人員范圍，起草過(guò)程中有的同志建議，主審法官會(huì)議的組成應(yīng)當(dāng)相對(duì)固定，對(duì)可以被選任為會(huì)議成員的法官的具體條件進(jìn)行規(guī)定，以確保發(fā)言和討論質(zhì)量。實(shí)踐中，有的地方將那些全院干警公認(rèn)、在一定審判領(lǐng)域具有專(zhuān)長(zhǎng)、品行操守好、審判經(jīng)驗(yàn)豐富的法官納入會(huì)議成員庫(kù)，召開(kāi)會(huì)議時(shí)通過(guò)隨機(jī)抽選或者由院庭長(zhǎng)確定參會(huì)人員。我們認(rèn)為，主審法官會(huì)議是一種較為靈活的、服務(wù)于審判的工作機(jī)制，雖然有專(zhuān)業(yè)把關(guān)、審判監(jiān)督、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和人才養(yǎng)成等方面的功能，但最根本的定位是議事指導(dǎo)，而不是決策斷案。因此，在參加人員資格條件的設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持平等、開(kāi)放原則，而不宜過(guò)分突出參會(huì)人員的經(jīng)驗(yàn)、能力和身份，更不宜突出和強(qiáng)化院庭長(zhǎng)行政職務(wù)。因此，《意見(jiàn)》第三條規(guī)定主審法官會(huì)議由本院?jiǎn)T額法官組成，參加會(huì)議的法官地位、權(quán)責(zé)平等，專(zhuān)家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等相關(guān)人員根據(jù)實(shí)際需要可以應(yīng)邀參加討論。
問(wèn)：主審法官會(huì)議討論意見(jiàn)的效力應(yīng)當(dāng)如何準(zhǔn)確把握？
答：《意見(jiàn)》第一條和第八條明確，主審法官會(huì)議是為法官審理案件準(zhǔn)確適用法律提供咨詢(xún)參考意見(jiàn)的工作機(jī)制；討論形成的意見(jiàn)供合議庭、獨(dú)任法官審理案件時(shí)參考，沒(méi)有強(qiáng)制效力；合議庭、獨(dú)任法官對(duì)案件最終處理結(jié)果負(fù)責(zé)。起草過(guò)程中，大家對(duì)此并不持異議，但在一些具體規(guī)則的設(shè)計(jì)上存在一些分歧。對(duì)于合議庭、獨(dú)任法官不采納主審法官會(huì)議討論形成的多數(shù)意見(jiàn)的，有的同志提出應(yīng)當(dāng)向院庭長(zhǎng)報(bào)告，或者需經(jīng)過(guò)再次合議；有的提出應(yīng)當(dāng)一律提交審判委員會(huì)討論決定；有的提出應(yīng)當(dāng)授權(quán)院庭長(zhǎng)決定是否將案件提交審判委員會(huì)。我們認(rèn)為，賦予主審法官會(huì)議討論意見(jiàn)較強(qiáng)效力，有利于發(fā)揮主審法官會(huì)議的業(yè)務(wù)把關(guān)和審判監(jiān)督平臺(tái)作用，但必須與尊重合議庭、獨(dú)任法官依法獨(dú)立辦案主體地位相協(xié)調(diào)。因此，《意見(jiàn)》第九條規(guī)定，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)可以按照審判監(jiān)督管理權(quán)限要求合議庭或者獨(dú)任法官根據(jù)主審法官會(huì)議討論的意見(jiàn)對(duì)案件進(jìn)行復(fù)議。特別要強(qiáng)調(diào)的是，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法院的審級(jí)職能定位和辦案工作需要，充分考慮案件的具體情形，遵照審判監(jiān)督管理規(guī)定的權(quán)限、條件和程序，統(tǒng)籌掌握要求合議庭、獨(dú)任法官?gòu)?fù)議的尺度。實(shí)踐中既要防止脫離監(jiān)督管理，虛化主審法官會(huì)議作用，也要防止借口監(jiān)督管理，弱化合議庭、獨(dú)任法官辦案主體地位，給法官增加不必要的工作負(fù)擔(dān)，降低辦案效率。
問(wèn)：主審法官會(huì)議與審判委員會(huì)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何把握？
答：主審法官會(huì)議與審判委員會(huì)的關(guān)系是大家比較關(guān)注的問(wèn)題，如有的地方將主審法官會(huì)議作為審判委員會(huì)討論案件的前置過(guò)濾機(jī)制。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握作為服務(wù)審判的工作機(jī)制的主審法官會(huì)議和作為法定審判組織的審判委員會(huì)在性質(zhì)、職責(zé)和功能等方面的區(qū)別。實(shí)踐中，并非所有擬提交審判委員會(huì)討論決定的案件都有必要提交主審法官會(huì)議討論，也并非所有未采納主審法官會(huì)議多數(shù)意見(jiàn)的案件都應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)審判委員會(huì)討論決定。《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》第二十四條第二款規(guī)定，院庭長(zhǎng)對(duì)“四類(lèi)案件”的審理過(guò)程或者評(píng)議結(jié)果有異議的，可以提交主審法官會(huì)議或者審判委員會(huì)進(jìn)行討論。主審法官會(huì)議的案件過(guò)濾功能應(yīng)當(dāng)置于審判監(jiān)督管理平臺(tái)功能之下，并與不同法院的審級(jí)職能定位、院庭長(zhǎng)監(jiān)督管理職權(quán)的行使相協(xié)調(diào)。因此，《意見(jiàn)》第九條規(guī)定，根據(jù)審判監(jiān)督管理權(quán)限，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)只有在合議庭、獨(dú)任法官?gòu)?fù)議之后仍未采納主審法官會(huì)議的多數(shù)意見(jiàn)時(shí)，才能將案件提交審判委員會(huì)討論決定。各地法院在制定工作細(xì)則時(shí)需要注意，一般而言，最高人民法院和高級(jí)人民法院的主審法官會(huì)議可以相對(duì)突出案件過(guò)濾功能，中級(jí)和基層人民法院的主審法官會(huì)議則應(yīng)當(dāng)“因地制宜”，不宜一概硬性規(guī)定其為審判委員會(huì)討論案件的前置程序。
問(wèn)：召開(kāi)主審法官會(huì)議是否必須達(dá)到一定的出席比例？
答：關(guān)于會(huì)議召開(kāi)門(mén)檻的問(wèn)題，有的同志建議，對(duì)參加會(huì)議的人數(shù)和比例作出明確規(guī)定，例如規(guī)定三分之二或者二分之一的最少出席人數(shù)比例等。如此規(guī)定的初衷，是為了確保會(huì)議討論成效，避免參與討論人數(shù)過(guò)少導(dǎo)致代表性不足、意見(jiàn)建議質(zhì)量不高。但在征求意見(jiàn)過(guò)程中，許多地方提出，有的法院體量較大、法官人數(shù)較多，硬性規(guī)定出席比例可能會(huì)導(dǎo)致主審法官會(huì)議召開(kāi)困難，甚至加重法官負(fù)擔(dān)而使會(huì)議流于形式。此外，主審法官會(huì)議討論形成的意見(jiàn)為咨詢(xún)意見(jiàn)，供合議庭或者獨(dú)任法官審理案件時(shí)參考，原則上沒(méi)有強(qiáng)制效力，規(guī)定出席人數(shù)比例并無(wú)太大必要。因此，《意見(jiàn)》沒(méi)有對(duì)出席比例做硬性要求，各地可以根據(jù)本院人員情況和審判工作實(shí)際，就此作出細(xì)化規(guī)定。
問(wèn)：召開(kāi)主審法官會(huì)議是否有必要指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)會(huì)務(wù)組織工作？
答：實(shí)踐中，一些地方法院主審法官會(huì)議的會(huì)務(wù)組織工作薄弱，各地做法也不規(guī)范、不統(tǒng)一。雖然主審法官會(huì)議的召開(kāi)較為靈活，但為了確保會(huì)議討論質(zhì)量，由專(zhuān)人負(fù)責(zé)會(huì)務(wù)組織工作非常必要。各級(jí)法院在制定工作細(xì)則時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身實(shí)際，為主審法官會(huì)議設(shè)置相對(duì)固定的會(huì)議秘書(shū)，負(fù)責(zé)排期、登記、通知、記錄、送交會(huì)議材料、整理會(huì)議紀(jì)要等會(huì)務(wù)工作。但由于各地法院情況差異較大，《意見(jiàn)》很難作出統(tǒng)一規(guī)定，各地可以酌情安排。會(huì)務(wù)組織工作既可以由審判庭內(nèi)勤同志承擔(dān)，也可以由歸口管理部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)；人數(shù)較少的法院或者審判庭也可以直接指定法官助理或者書(shū)記員負(fù)責(zé)。
問(wèn)：《意見(jiàn)》第五條的“準(zhǔn)備必要材料”應(yīng)當(dāng)如何理解？
答：《意見(jiàn)》第五條規(guī)定，審理案件的合議庭或者獨(dú)任法官應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備必要材料。這是針對(duì)實(shí)踐中一些地方主審法官會(huì)議參會(huì)人員準(zhǔn)備不充分，發(fā)言針對(duì)性不強(qiáng)，討論質(zhì)量不高而設(shè)置的條款。征求意見(jiàn)過(guò)程中有同志提出，一些地方法官辦案負(fù)擔(dān)較重，建議會(huì)議材料盡量簡(jiǎn)化，避免給法官增加新的負(fù)擔(dān)。我們認(rèn)為，必要的材料準(zhǔn)備是提高會(huì)議質(zhì)量的前提和基礎(chǔ)。一般而言，案情摘要、爭(zhēng)議焦點(diǎn)、提請(qǐng)討論的主要問(wèn)題等材料是討論發(fā)言的必要基礎(chǔ)；類(lèi)案及關(guān)聯(lián)案件檢索報(bào)告等材料可以根據(jù)各地法院具體情況適當(dāng)增減，材料形式也可以靈活多樣。此外，有同志建議統(tǒng)一明確提前送交材料的期限，以便參會(huì)人員充分準(zhǔn)備；也有的同志認(rèn)為，可以授權(quán)各地法院根據(jù)案件情況自行規(guī)定期限。經(jīng)考慮，我們認(rèn)為后一種意見(jiàn)較為妥當(dāng)。
問(wèn)：《意見(jiàn)》關(guān)于主審法官會(huì)議提請(qǐng)召開(kāi)程序的規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何理解？
答：《意見(jiàn)》第四條規(guī)定主審法官會(huì)議的提請(qǐng)召開(kāi)程序有兩種：一是合議庭、獨(dú)任法官申請(qǐng)召開(kāi)，二是院庭長(zhǎng)根據(jù)審判管理權(quán)限決定召開(kāi)。《意見(jiàn)》第四條第一款規(guī)定了七種情形，只要案件屬于這些情形，合議庭、獨(dú)任法官就可以將其提交主審法官會(huì)議討論；合議庭、獨(dú)任法官認(rèn)為可以獨(dú)立決定并對(duì)裁判結(jié)果負(fù)責(zé)的，也可以不提交討論。起草過(guò)程中有同志建議對(duì)合議庭、獨(dú)任法官申請(qǐng)召開(kāi)主審法官會(huì)議合理設(shè)置條件，既能避免會(huì)議過(guò)于頻繁，從而給法官造成負(fù)擔(dān)，也能防止法官產(chǎn)生依賴(lài)心理，還能防止大量簡(jiǎn)單案件壅塞議題空間、降低工作效率。因此，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)對(duì)會(huì)議召開(kāi)申請(qǐng)作必要的審核把關(guān)。
問(wèn)：《意見(jiàn)》對(duì)主審法官會(huì)議議事規(guī)則有哪些規(guī)定？
答：《意見(jiàn)》征求意見(jiàn)過(guò)程中，大家普遍要求對(duì)議事規(guī)則作出明確規(guī)范，特別是對(duì)發(fā)言順序作出規(guī)定。實(shí)踐中，主審法官會(huì)議的主持人通常由院庭長(zhǎng)擔(dān)任，各地發(fā)言順序也沒(méi)有一定之規(guī)，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)同志或者老同志發(fā)言在先、年輕同志不便表達(dá)不同意見(jiàn)甚至無(wú)話可說(shuō)的情形，既不利于集思廣益，也不利于年輕同志成長(zhǎng)。因此，《意見(jiàn)》第六條明確規(guī)定，參加會(huì)議的法官可以按照法官等級(jí)和資歷由低到高的順序依次發(fā)表意見(jiàn)，也可以根據(jù)案情由熟悉案件所涉專(zhuān)業(yè)知識(shí)的法官先發(fā)表意見(jiàn)，但主持人應(yīng)當(dāng)最后發(fā)表意見(jiàn)，從而能夠有效避免前述弊端。實(shí)際執(zhí)行中，參會(huì)人員應(yīng)當(dāng)圍繞會(huì)議議題、爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行獨(dú)立、客觀、公正、充分地發(fā)表意見(jiàn)，提高發(fā)言和討論質(zhì)量；接續(xù)發(fā)言者沒(méi)有新的理由的，也可以直接表明結(jié)論性意見(jiàn)，不必發(fā)表重復(fù)意見(jiàn)，以提高會(huì)議效率。
問(wèn)：《意見(jiàn)》對(duì)主審法官會(huì)議的歸口管理機(jī)制有哪些規(guī)定？
答：《意見(jiàn)》征求意見(jiàn)過(guò)程中，有的同志提出，主審法官會(huì)議討論形成的意見(jiàn)往往多種多樣，許多時(shí)候很難形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，得到全體參會(huì)法官一致支持的情況極其有限，由于參加會(huì)議的往往是一個(gè)法院的部分法官，為了統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)“同案同判”，客觀上需要?dú)w口管理部門(mén)進(jìn)行必要的梳理。因此，《意見(jiàn)》第十二條規(guī)定，歸口管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)主審法官會(huì)議的會(huì)議紀(jì)要進(jìn)行分析梳理，及時(shí)整理、印發(fā)那些對(duì)于形成裁判規(guī)則、統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、交流審判經(jīng)驗(yàn)和指導(dǎo)司法實(shí)踐等具有重要意義的會(huì)議紀(jì)要，并在案件裁判生效后結(jié)合公布裁判文書(shū)、典型案例等形式實(shí)現(xiàn)資源共享，以最大限度地發(fā)揮主審法官會(huì)議討論成果的積極作用。（記者 王珊珊）
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