以寬嚴相濟為指導
依法充分準確適用少捕慎訴慎押刑事司法政策
——最高人民檢察院第一檢察廳負責人就《檢察機關貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策典型案例（第一批）》答記者問
中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。為適應人民的法治新需求，近年來，最高人民檢察院積極倡導少捕慎訴慎押司法理念，對于指導刑事辦案實踐發揮了積極效果。今年4月，少捕慎訴慎押被中央確立為黨和國家的刑事司法政策，對促進社會和諧穩定、強化人權司法保障、節約執法司法資源、推動以檢察司法高質量發展服務經濟社會高質量發展，具有重要意義。為全面貫徹落實寬嚴相濟刑事政策，依法、充分、準確適用少捕慎訴慎押，11月29日，最高檢發布第一批少捕慎訴慎押典型案例，最高檢第一檢察廳廳長苗生明就相關問題回答了記者提問。
記 者：最高檢以貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策為主題專門發布典型案例，而且還要分批次陸續發布，主要有什么考慮？
苗生明：為加強對少捕慎訴慎押刑事司法政策的宣傳解讀，更直觀、更有效地指導司法實踐準確把握政策要求，教育引導犯罪嫌疑人認罪認罰、悔過自新，最高檢決定分批次陸續發布少捕慎訴慎押典型案例，主要考慮：一是推動貫徹落實少捕慎訴慎押刑事司法政策的需要。統計數據表明，近年來，伴隨著少捕慎訴慎押司法理念日益發揮指導作用，以及認罪認罰從寬制度全面實施、高比例適用，檢察機關不捕率、不訴率以及訴前羈押率發生了比較明顯的變化，今年1至10月，全國檢察機關不捕率29.9%，同比增加7.4個百分點，其中，無逮捕必要不捕占48.5%，同比增加11.4個百分點；不起訴率15.0%，同比增加1.9個百分點，其中，相對不起訴占86.6%，同比增加4.7個百分點；訴前羈押率49.7%，同比下降4.6個百分點，少捕慎訴慎押取得一定成效。這既順應了新時代人民日益增長的美好生活需要，體現了司法機關對于懲治犯罪與保障人權不平衡關系上作出的必要調整，同時也是20多年來我國刑事犯罪結構發生重大變化的必然要求。我國社會保持長期穩定，嚴重暴力犯罪比例大幅下降，檢察機關作出不起訴和法院判處三年有期徒刑以下刑罰的人數超過80%，認罪認罰從寬制度適用率穩定保持在80%以上，這些輕罪案件、認罪認罰案件中被采取取保候審措施的犯罪嫌疑人，一般很少脫逃。但是，我們也應當看到，長期以來，我國對刑事犯罪逮捕羈押普遍化、常態化問題比較突出，在刑事訴訟中過度依賴羈押強制措施，而且羈押案件中輕罪占比高，羈押后判處緩刑、管制、拘役、免予刑事處罰等輕刑率高，“一押到底”“關多久判多久”等不合理現象不同程度存在。雖然近年來司法機關一直努力推動減少逮捕羈押，但仍存在思想認識不夠統一、“重實體輕程序”“重打擊輕保護”，以及非羈押強制措施運行欠佳等問題。因此，通過發布典型案例，有利于進一步宣傳和落實少捕慎訴慎押刑事司法政策。二是指導檢察辦案、凝聚司法共識的需要。少捕慎訴慎押刑事司法政策是寬嚴相濟刑事政策在刑事訴訟程序中關于捕、訴、押等重要司法裁處的具體要求，必須以寬嚴相濟為指導，作出是否逮捕、起訴和繼續羈押的決定。在辦案中應當堅持區分情形、區別對待的原則，做到當寬則寬、當嚴則嚴、寬嚴相濟、寬嚴有度。少捕慎訴慎押是具體政策引領，寬嚴相濟是尺度把握，應當以辯證思維、全面理解，確保準確運用，不能搞“一刀切”、片面化、簡單化。通過發布典型案例，一方面表明對輕微犯罪、過失犯罪，以及未成年人、老年人、在校學生犯罪等，符合不捕不訴條件的，要依法作出不捕不訴；另一方面對那些雖然犯罪較輕，但情節惡劣、不認罪不認罰、社會危害性大的，要依法批捕起訴，體現從嚴懲治政策取向。需要強調的是，對于恐怖活動、涉黑涉惡等嚴重危害國家安全、公共安全的犯罪，故意殺人、強奸、綁架等嚴重暴力犯罪等，應依法從嚴羈押、從嚴追訴、從重打擊。三是回應社會關切、爭取人民群眾支持的需要。由于長期司法實踐慣性的影響和法治普及的不足，社會公眾往往把“捕與不捕”等同于“罪與非罪”，把“訴與不訴”等同于“罰與不罰”、不承擔任何法律責任。通過發布典型案例表明，強制措施的功能就是在于保障刑事訴訟順利進行，不逮捕關押并不意味著不起訴，更不意味著沒有犯罪、不再追究刑事責任，不起訴雖然不再承擔刑事責任，但依法應當給予行政處罰的，其行政處罰的法律責任不能免除，而且比一般違法行為的責任還要更重。當然，作出逮捕決定，也不意味著“一押到底”，在訴訟過程中，檢察機關全流程開展羈押必要性審查，對犯罪嫌疑人、被告人不需要羈押的，會依法變更或者建議公安機關、人民法院變更強制措施。同樣，被采取取保候審措施也不意味著“一成不變”，如果再犯罪或者違反相關規定，也會被依法變更為逮捕措施。
記 者：最高檢發布的這一批少捕慎訴慎押典型案例有什么特點？
苗生明：這一批典型案例有一些共同的特點，都體現了寬嚴相濟刑事政策的要求，做到了當寬則寬、當嚴則嚴、寬嚴相濟，同時檢察機關在辦案中公開聽證，注重聽取各方意見，并且積極開展訴源治理，助推社會治理體系和治理能力現代化。具體來說：一是體現了對寬嚴相濟刑事政策的全面落實。對因民間糾紛引發的輕傷害案件，犯罪嫌疑人認罪認罰，與被害人達成和解、賠償損失、取得被害人諒解的，依法不批捕不起訴。如案例一中，姜某與被害人因相鄰通道使用問題存在積怨多年，案發當天又因此爭執，姜某用斧頭背將被害人打成輕傷。檢察機關通過檢調對接，多方共同努力，化解了姜某與被害人的矛盾，促成雙方和解，在此基礎上依法對姜某作出不起訴處理。但同樣是輕傷害犯罪的案例二中，徐某持刀扎刺與其同居的被害人胸、背、手、腿等多處部位，其中，三處傷情均達到輕傷程度。而且，徐某隱瞞自己已婚已育的情況與被害人同居，其間多次毆打被害人，并揚言騷擾被害人家人，案發后在確實、充分的證據面前拒不認罪、也不賠償。雖然也屬于輕罪案件，但犯罪情節惡劣、主觀惡性大、社會危險性大，檢察機關依法對徐某批準逮捕，并提起公訴，法院判處其有期徒刑一年八個月。對共同犯罪案件，根據犯罪事實、性質、情節依法區分情形、區別對待，做到寬嚴相濟。如案例四中，韓某、馬某等47名不符合補貼領取條件的應屆畢業生，騙取政府生活補貼。其中，韓某積極介紹9名同學騙取補貼，并收取好處費，社會危害嚴重，應當從嚴處理，檢察機關對其依法提起公訴，而馬某等46人，犯罪情節輕微，具有自首、坦白、退贓等情節，檢察機關依法作出不起訴處理。案例五則充分體現了對共同犯罪區分情形、分層處理的要求。二是注重在案件作出處理決定前充分聽取各方意見。檢察機關對這些案件作出不起訴前，通過組織公開聽證，就事實認定、法律適用和案件處理等問題聽取了各方意見。如上述在對馬某等人擬不起訴時，檢察機關召開聽證會，邀請律師、人民監督員等參加聽證，廣泛聽取意見，自覺接受監督。參加聽證人員一致認為結合本案情況，應給予剛出大學校門的年輕人改過自新、服務社會的機會。綜合聽證情況，檢察機關依法對馬某等46人作出不起訴處理。案例一中，檢察機關作出不起訴前也組織了聽證。三是強調履職盡責，發揮檢察職能，推動完善社會治理。檢察機關辦案中對案發地區、案發領域在管理、制度上的漏洞，研究提出有針對性、可操作性的檢察建議，推動有關職能部門和涉案單位建章立制、堵塞漏洞、消除隱患，促進社會管理完善和依法行政水平提升。如上述韓某、馬某等人詐騙案中，檢察機關通過檢察建議，促進職能部門調整補貼政策，從源頭上杜絕騙領補貼的可能。
記 者：為依法落實“少捕”政策，公安司法機關都做了哪些努力？對犯罪嫌疑人作出不逮捕決定后，能讓人民群眾真正放心嗎？又是怎么保障訴訟順利進行的呢？
苗生明：如前所述，依法落實“少捕”不是不捕。對那些嚴重犯罪案件，公安司法機關強調依法逮捕、起訴，從嚴打擊；對犯罪嫌疑人認罪認罰的、雙方達成刑事和解的等輕罪案件，從刑事立案之初就依法不羈押，但對輕罪案件也不是一味強調少捕，檢察機關在審查逮捕時嚴格把握逮捕條件，作出不逮捕前要進行危險性評估，而且注重動態考察，根據訴訟需要依法及時變更強制措施。一是依法落實“少捕”政策是一項系統工程，涉及到刑事訴訟各環節，需要公安機關、檢察機關、審判機關在統一尺度、優化銜接上強化協作，形成工作合力。從辦案數據上看，公安機關作為刑事訴訟的起點和前端，在貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策上做了很大努力，效果也是明顯的，比如，公安機關的提請逮捕率近年來逐年下降，今年1-10月提請逮捕率55.6%，較2018年下降了11個百分點，有的地區則更低，如江蘇今年以來提捕率29.6%，山東今年以來提捕率34.2%。從發布的典型案例也可以看出，對一些輕罪案件，公安機關在偵查環節就采取了取保候審強制措施，從源頭上降低了羈押率。再如，公安機關對于不批捕、不起訴復議復核率也在逐年下降，不批捕的復議率較2018年下降1個百分點，復核率下降0.5個百分點；不起訴復議率較2018年下降0.9個百分點，復核率下降0.5個百分點，說明司法共識逐步形成。值得一提的是，強制措施也在逐步體現其保障訴訟順利進行的功能定位，開始形成非羈押候審以依法是否足以保障訴訟必要為標準，對取保候審的被告人是否判處實刑以罪行本身嚴重程度為標準。從辦案數據上看，今年以來，檢察機關采取非羈押措施提起公訴，法院審理后判處實刑8.3萬余人。發布的案例三充分體現了這一點，雖然廖某犯罪行為情節嚴重，但綜合全案考慮，對其采取取保候審強制措施足以防止發生社會危險性。檢察機關作出不批準逮捕決定，后依法提起公訴。法院判處廖某有期徒刑五年六個月。廖某認罪服判。二是在審查逮捕環節探索建立社會危險性量化評估機制。是否足以防止發生社會危險性是審查逮捕的法定條件，但是如何判斷還缺少客觀明確的標準，導致辦案人員在把握上有一定困難，易于“一捕了之”。對此，最高檢部署在北京、河北、山西等11個省（市）開展社會危險性量化評估機制試點工作，地方檢察機關積極探索嘗試，并運用于指導辦案。如廣州市南沙區檢察院將量化評估因素分為人身因素、犯罪因素和妨礙訴訟因素三類，細化評估項目43項，構建社會危險性評估模型。今年以來，該院運用量化評估機制，訴前羈押率46.93%，同比下降了13個百分點。三是對采取取保候審強制措施的犯罪嫌疑人，如果故意實施新的犯罪，實施毀滅偽造證據，或者有其他違反取保候審規定行為的，依法變更強制措施或者批準逮捕。今年以來，檢察機關將取保候審的犯罪嫌疑人依法變更為逮捕措施1100余人。
記 者：典型案例中提到山東省東營市運用電子智能監管平臺、浙江省杭州市運用“非羈碼”對非羈押人員進行監管，請您介紹一下具體情況？
苗生明：隨著現代科技的發展，各地公安、司法機關積極探索運用科技手段對取保候審的犯罪嫌疑人進行監管，以往只有“關起來”才能“管得住”的犯罪嫌疑人，如今在非羈押狀態下通過科技手段也能實現有效監管。早在2012年，山東省東營市河口區檢察院為了防止對犯罪嫌疑人適用取保候審強制措施后發生脫逃現象，就研發了智能監管系統，并不斷改進完善和實踐運用。去年以來，東營市檢察院與市公安局密切配合，進一步利用大數據、云計算技術研發應用電子智能監管平臺，有效防止非羈押人員脫管脫逃問題發生，共同推動依法擴大適用非羈押強制措施，目前全市訴前羈押率已經降至30%以下，刑事訴訟完全有保障。浙江省杭州市檢察院聯合市公安局在“城市大腦”“健康碼”等國內領先的大數據技術基礎上，成功研發非羈押人員數字監管系統（簡稱“非羈碼”），通過在犯罪嫌疑人的手機上安裝“非羈碼”APP，由犯罪嫌疑人隨身攜帶，運用大數據、云計算、區塊鏈等前沿科技，實現對犯罪嫌疑人全方位、全時段、無死角監管。從2020年9月份開始在全市范圍推廣，適用“非羈碼”人數達到19138人，無一人脫管。
記 者：檢察機關對犯罪嫌疑人作出不起訴后，是否意味著犯罪嫌疑人不再承擔任何法律責任？
苗生明：需要說明的是，檢察機關對犯罪嫌疑人作出不起訴處理，并不意味著不再承擔任何法律責任。根據我國刑事訴訟法第一百七十七條第三款的規定，人民檢察院決定不起訴的案件，對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應當提出檢察意見，移送有關主管機關處理。有關主管機關應當將處理結果及時通知人民檢察院。今年9月，最高檢印發《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》，進一步明確了相關工作程序。我們認為，對犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的犯罪嫌疑人，檢察機關作出不起訴處理，符合法律規定，符合刑事政策要求，意味著不再追究他們的刑事責任，但他們的行為畢竟已經觸犯了刑法，依法需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，檢察機關有責任與有關主管機關做好銜接追究其相應的行政法律責任。如對情節輕微的醉酒駕駛案件，檢察機關作出不起訴后，可以依法予以行政處罰、罰款、吊銷機動車駕駛證、五年內不得重新取得等處罰。浙江檢察機關，今年以來發出檢察意見1298份，實現了刑事處罰與行政處罰的有效銜接。
記 者：為依法、充分、準確適用少捕慎訴慎押刑事司法政策，最高檢下步有什么考慮？
苗生明：今年6月，中共中央印發《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》。《意見》把“嚴格依法適用逮捕羈押措施，促進社會和諧穩定”作為檢察機關一項重要任務。應該說，改變和糾正原有的對逮捕羈押強制措施的過度依賴，對公安、司法機關來說，是一個從理念到制度到能力的系統工程，對社會大眾來說，也需要一個更新認識、逐步理解、支持的過程。一是堅持黨的領導，統籌推進。少捕慎訴慎押刑事司法政策是助推國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容，并非孤立的一項檢察工作，也不是檢察機關一家的任務，它貫穿于刑事訴訟全過程，有賴于偵訴審一體統籌、分工配合、互相制約，需要在黨委領導下，公安機關、檢察機關、審判機關以及辯護律師凝聚共識、協同發力、共同推進。二是強化規范指引，有序推進。最高檢正聯合最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部研究制定關于貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策的有關意見，將從嚴格把握逮捕措施的適用、完善非羈押強制措施體系、羈押強制措施的變更與解除，以及強化工作協作配合等方面依法推進非羈押強制措施的適用。近期，最高檢印發《人民檢察院羈押聽證辦法》，通過聽證，進一步優化審查逮捕、延長羈押以及羈押必要性審查的方式，對于符合規定條件的案件，通過聽取當事人意見，強化司法審查屬性，推動落實少捕慎押司法政策。此外，針對不起訴工作，最高檢也正在研究制定相關規范。三是開展專項活動，重點推進。對于逮捕羈押的犯罪嫌疑人、被告人開展羈押必要性審查，以確定是否有必要繼續羈押，是法律規定要求檢察機關履行的一項重要職責。針對檢察機關羈押必要性審查職能履行偏弱，導致絕大多數逮捕羈押案件“一押到底”的現狀，今年7月，最高檢在全國檢察機關組織開展為期半年的羈押必要性審查專項活動，其目的是通過專項活動，確保各個羈押環節準確適用、及時變更羈押強制措施，在有效減少不必要羈押、推動降低訴前羈押率、依法保障被羈押人人身權利的同時，推動實現以社會危險性條件為重點的羈押必要性審查實質化、規范化、常態化、長效化運作。四是加強案例指導。一個案例勝過一打文件。最高檢將通過陸續多批次專題發布案例，充分發揮典型案例在引導辦案、法制宣傳方面的作用。五是推動完善相關工作機制。完善不捕不訴的風險評估、防控和訴訟保障機制，強化精細化審查，加強動態跟蹤監督管理，構建非羈押訴訟社會支持體系，形成完善防控體系。進一步擴大非羈押電子監管系統試點范圍，充分利用科技手段，積極探索適用非羈押強制措施保障機制。