Law-lib.com 2024-8-30 10:25:09 人民法院報
2024年8月7日，最高人民法院發布了《關于正確確定強制拆除行政訴訟案件被告及起訴期限的批復》（以下簡稱批復）。該司法解釋的發布，對及時正確確定強制拆除行為引發的行政訴訟案件被告，防止程序空轉，實質解決爭議，及時高效保障人民群眾合法權益，監督行政機關依法行使強制拆除職權，將發揮積極作用。
一、批復的制定背景
黨的二十大報告將法治政府建設作為全面依法治國的重點任務和主體工程，對“扎實推進依法行政”作出重要部署，要求“全面推進嚴格規范公正文明執法，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，完善行政執法程序”。黨的二十屆三中全會決定進一步指出，要“深化行政執法體制改革，完善基層綜合執法體制機制，健全行政執法監督體制機制”“完善涉及公民人身權利強制措施以及查封、扣押、凍結等強制措施的制度”。房屋、建筑物及其附屬設施等不動產，在人民群眾的各類財產構成中占有重要份額，對此類不動產的強制拆除涉及人民群眾重大財產權益，必須嚴格依照法律規定，遵照法定程序，依法穩慎實施。“有恒產者有恒心”。切實保護公民、法人或者其他組織的財產權，是經濟社會持續健康發展的基礎。改革開放以來，通過大力推進產權制度改革，我國基本形成了歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度和產權保護法律框架，全社會產權保護意識不斷增強，產權受保護的范圍和程度不斷拓展。法律層面，民法典第二百零七條規定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律平等保護，任何組織或者個人不得侵犯。”土地管理法、行政處罰法、行政強制法、《國有土地上房屋征收與補償條例》、土地管理法實施條例等法律法規對強制拆除行為的主體和程序都作出了明確規定，強制拆除領域已經實現了有法可依。
根據法律規定，一個合法的強制拆除行為應當符合以下基本程序要求：（一）行政機關作出強制拆除決定前，應當事先催告當事人履行義務，依法保障當事人陳述、申辯等權利；（二）行政機關應當以書面形式作出強制拆除決定，并載明強制執行的方式和時間、申請行政復議或者提起行政訴訟的期限、作出行政行為的行政機關名稱、印章和日期等事項；（三）行政機關應當依法向當事人送達催告書、強制拆除決定書等文書；（四）強制拆除時，行政執法人員應當表明身份，明確告知執法主體。但不容忽視的是，在土地房屋征收、違法建筑拆除、棚戶區改造等工作中，違法強制拆除行為仍不時發生，強制拆除主體不明確的情況屢見不鮮，人民群眾反映較為強烈。個別地方在未達成協議、未作出補償決定的情況下，為推進項目建設，重效率輕法治，重實體輕程序，往往以“拆除違法建筑”“拆除危險房屋”“誤拆”以及借“民事主體”名義拆遷等手段實施強制拆除。
調研中發現，相關強制拆除案件中經常出現房屋等建筑物和其他設施被拆除的事實和時間均確定無疑，但實施強制拆除行為的主體不明確，導致行政相對人提起訴訟時，被個別法院以“不存在適格被告”等為由，裁定不予立案或者駁回起訴，從而出現“告狀無門”的情況，以及行政相對人向公安機關報案要求調查強制拆除主體甚至要求刑事立案，卻仍查不出強制拆除主體的情況。個別案件中，即使行政相對人通過信訪或者向上級公安機關反映后，查明了實施強制拆除的主體，但如果起訴時強制拆除已經超過一年，也可能會被個別法院以超過起訴期限為由，裁定不予立案或者駁回起訴。此類強制拆除主體不明確的案件，既難以實現實質化解，又難以實現案結事了。我們認為，為全面準確理解行政訴訟法及其司法解釋有關被告主體資格及起訴期限的規定，亟須通過司法解釋統一法律適用標準，從源頭上減少行政訴訟案件裁定駁回起訴、不予立案的比例，促進行政爭議實質化解。
2023年，寧夏回族自治區高級人民法院就“行政相對人僅知道房屋被拆除但不知道拆除主體，是否可以認定其已經知道行政行為內容”等問題，向最高人民法院請示。為了統一法律適用標準，最高人民法院決定以批復形式進行答復，為此制定了該批復。
二、起草批復遵循的基本原則
制定批復時，主要遵循以下基本原則：
一是始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。該批復的制定，始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，深刻領悟“兩個確立”的決定性意義，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，推動法治國家、法治政府與法治社會一體建設。通過對強制拆除行為的依法監督，促進行政機關依法行政，確保在強制拆除領域落實有法必依。
二是堅持以人民為中心。該批復的制定，始終堅持以人民為中心，瞄準與人民群眾切身利益息息相關的強制拆除領域，著力解決人民群眾反映強烈的“程序空轉”、糾紛解決周期長、實體權益救濟不及時等問題，切實體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉。
三是堅持實質性化解行政爭議。2014年修正的行政訴訟法明確將“解決行政爭議”作為行政訴訟立法目的之一。在批復制定過程中，我們牢固樹立“如我在訴”“雙贏多贏共贏”“監督就是支持、支持就是監督”等理念，通過批復進一步明確人民法院在此類案件中具有依職權調查確定適格被告的職責，“知道或者應當知道行政行為內容”的內涵，以及被告主張原告起訴超過起訴期限時舉證責任的承擔等內容，更好推進行政爭議實質解決，力促案結事了政通人和，取信于民。
三、批復的主要內容
批復全文共兩段，主要規定了以下內容：
（一）進一步明確正確確定行政訴訟案件被告是原告和人民法院共同的責任
正確確定行政訴訟案件的被告資格，既是依法受理、審理和裁判行政訴訟案件的需要，也是及時高效保護人民群眾合法權益的需要。行政訴訟法第四十九條規定：“提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。”根據上述規定，起訴必須符合“有明確的被告”這一起訴條件。對此，要注意區分“被告明確”和“被告適格”的關系。對于何為“被告明確”，全國人大常委會法工委在《中華人民共和國行政訴訟法釋義》中作出解釋：“所謂明確，就是指原告所訴被告清楚、具體、可以指認。”而“被告適格”通常指被告確系案件爭議法律關系的相對方，可以承受人民法院生效裁判所確定的權利義務。“被告明確”屬于起訴要件范疇，涉及起訴階段進行的形式審查，除非被告明顯不具有實質上的法律關系，否則不影響人民法院對案件的受理，因此，又被稱為“形式適格”。而“被告適格”則屬于訴訟要件審查范疇，與案件的審理并行于訴訟系屬之后，是法院進行案件審理并作出裁判的前提條件，其功能在于確保訴訟程序的合法性。人民法院在立案后，經過實體審理，認定原告所起訴的被告不適格，原、被告之間并無相應的法律關系，則應判決駁回原告的訴訟請求，此情況屬于人民法院對案件進行實體審理之后的處理問題，因此，又被稱為“實質適格”。可見，正確確定行政訴訟案件被告，既包含了立案階段對“被告明確”的審查，也包含了審理階段對“被告適格”的審查。審判實踐中，要注意正確把握、區分和處理“被告明確”與“被告適格”的關系。我們認為，正確確定行政訴訟案件被告、原告和人民法院需要承擔共同但有區別的責任：原告在起訴狀中基于初步證據確定作出被訴行政行為的具體、特定、可識別的行政機關，即可視為“有明確的被告”。至于起訴狀載明的被告是否正確、適格，一般而言，是人民法院在案件審理過程中要進一步審查確定的問題。人民法院如果認為作出被訴行政行為的主體不正確，具有依職權調查確定適格被告的職責與義務。在原告有初步證據證明后，被訴行政機關以被告主體不適格為由抗辯的，應承擔相應的舉證責任。
1.進一步明確強制拆除類案件中被告資格的確定規則。這是對行政訴訟法第二十六條第一款規定的“誰行為、誰被告”原則的具體落實。對于縣級以上地方人民政府責成有關職能部門對違法建筑實施強制拆除以及集體土地征收、國有土地上房屋征收中的強制拆除案件被告資格的確定問題，最高人民法院于2021年3月25日公布的《關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規定》已作出較為系統的規定。批復在吸收前述司法解釋中關于確定適格被告相關規定的同時，考慮到該批復所涉及的內容不僅包括前述強制拆除案件被告資格確定問題，還包括舊城改造、土地整理和危舊房屋處置等各類征收拆遷過程中的被告資格確定問題，在綜合考慮審判實踐情況的基礎上，規定公民、法人或者其他組織對強制拆除其建筑物或者其他設施的行為不服提起訴訟的，以作出強制拆除決定的行政機關為被告；沒有強制拆除決定書的，以具體實施強制拆除行為的行政機關為被告。
2.進一步明確原告起訴行政機關時僅需承擔初步舉證責任。行政相對人未收到強制拆除決定書，實施強制拆除行為的主體不明確時，原告如何選擇被告進行起訴，如何承擔舉證責任，是司法實踐中的難點問題，爭議較大。全國人大常委會法工委有關部門在對相關征求意見函的回復中認為：“對于行政相對人的房屋被行政機關強制拆除后，向人民法院起訴的，人民法院在審查時應以其初步知道行政強制拆除行為及其實施機關為標準，不必要求行政相對人提供準確的行政行為主體。”司法部、自然資源部、住房城鄉建設部以及最高人民法院有關部門亦持這種觀點。我們采納了這些意見。批復明確規定，原告可以以現有證據初步證明實施強制拆除行為的行政機關為被告。準確理解該規定，可以從以下幾個方面把握：（1）根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱行政訴訟法解釋）第六十七條第一款的規定，原告起訴狀列明被告的名稱等信息足以使被告與其他行政機關相區別即可；（2）在法院立案審查環節，對被告的要求僅為“明確”，并不要求“正確”；（3）根據行政訴訟法第四十九條第三項關于起訴時應當具有事實根據的規定，原告只要能夠提供一定的證據，證明被訴強制拆除行為存在并可能系起訴狀列明的被告所為，而非明顯不具有被告實施該行為的可能性，即已履行了起訴階段對于被告適格的舉證責任。這既是起訴要件審查的應有之義，也是證據法理論對證明標準的要求：由于可能作出強制拆除行為的行政機關沒有依法履行教示義務，導致原告起訴時證明起訴狀所列被告符合法定起訴條件的難度加大，因此，不能苛求原告起訴狀所列被告一定正確。
3.進一步明確確定行政訴訟正確的被告是原告和人民法院共同的責任和義務。被告明確并不意味著被告正確，行政訴訟中的被告適格還要求實質性適格，即原告所訴被告應當是作出被訴行政行為的行政機關。當原告所起訴的被告不適格時，人民法院能否主動依職權調查確定適格被告，實踐中存在一定爭議。行政訴訟法第四十條規定：“人民法院有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據。”該條規定了人民法院具有依職調查取證的權力。行政訴訟法解釋第二十六條第一款規定：“原告所起訴的被告不適格，人民法院應當告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。”第六十九條規定：“有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：……（三）錯列被告且拒絕變更的；……”上述規定表明，人民法院在訴訟過程中具有依職權調查確定正確、適格被告的職責，對于起訴人錯列被告的，不能逕行駁回起訴，而應加以釋明引導，以協助原告正確確定被告。為推進行政爭議及時實質化解，避免程序空轉，批復進一步明確了人民法院具有依職權調查確定適格被告的職責與義務的相關內容。在關于人民法院應當何時告知原告變更被告的問題上，相比于行政訴訟法解釋第二十六條第一款的規定，批復增加了“且能夠確定適格被告”的內容。根據批復規定，除非被告明顯不適格，或者為規避法定管轄而多列被告，以及明顯存在濫用訴訟權利等情形，即使原告所起訴的被告不適格，人民法院仍有義務查明適格被告，并告知當事人變更，而不能簡單以被告不適格為由不予立案或者逕行裁定駁回起訴。當然，按照人民法院明確的釋明引導變更適格被告，則是原告的義務；原告拒絕接受釋明的，應當承擔不利后果。（2018）最高法行再119號行政裁定即指出：“同時，按照人民法院明確的釋明引導變更適格被告，則是起訴人的義務；原告拒絕接受釋明的，應當承擔不利后果。因此，接受起訴狀的中級人民法院對明顯存在提高級別管轄、錯列、多列被告的起訴，或者所訴行為明顯不屬于行政訴訟受案范圍或者雖屬于受案范圍但不屬于共同被告、不適宜一并審理的，應當先行釋明引導，告知針對被告分別起訴，或者修改起訴狀到有管轄權的基層人民法院起訴。起訴人愿意接受有管轄權的基層人民法院管轄的，接受起訴狀的中級人民法院可以直接將起訴狀移送至有管轄權的基層人民法院，由基層人民法院按照法律規定依法審查立案。起訴人拒絕按照釋明的意見修改起訴狀、變更適格被告，也不愿意到有管轄權的基層人民法院起訴的，接受起訴狀的中級人民法院可依據行政訴訟法解釋第五十五條第二款的規定，退回起訴狀并記錄在冊；而無需裁定不予立案或者裁定駁回起訴，以免引發無效上訴和申請再審，浪費行政與司法資源，也延誤起訴人選擇正確訴訟渠道的時機甚至耽誤法定起訴期限。”
需要說明的是，即使相關行政機關均否認實施了強制拆除行為，人民法院根據法律規定與在案的初步證據，亦可通過推定等證明方式，確定強制拆除類案件的適格被告。在行政機關組織開展的集體土地征收、國有土地上房屋征收以及違建拆除等工作過程中，依法對建筑物和其他設施實施拆除，保障行政相對人合法權益，既是有關部門的法定職權，也是其必須履行的義務，更是其應盡的職責。因此，當強制拆除行為發生在上述行政管理活動過程中時，上述法定主體在否認自己實施強制拆除時，有義務對該主張加以證明。例如，（2018）最高法行再119號行政裁定闡明：“不論此類主體在實際拆除中是否以土地行政主管部門的名義實施相應行為，法律責任仍應由擁有法定職權的土地行政主管部門承擔；除非該土地行政主管部門能夠提供證據證明當地征地組織實施工作、強制拆除工作依法系由其他行政主體承擔，其也不參與征地組織實施工作，或者有之前的生效裁判已經認定鄉鎮人民政府等主體實施了強制拆除行為。”
（二）進一步明確人民法院經審查在案證據或者依職權調查后也無法確定適格被告時的處理方式
強制拆除責任主體的確定，事關人民群眾財產權、居住權等重大權益保護。當行政相對人未收到強制拆除決定書，實施強制拆除行為的主體不明確，相關行政機關互相推諉，人民法院經審查在案證據和依職權調查也無法確定適格被告時，人民法院不宜以“不存在適格被告”“被告不承認實施被訴強制拆除行為”等為由，逕行裁定不予立案或者駁回起訴，從而導致“告狀無門”。針對前述情形人民法院應當如何處理的問題，批復作了進一步明確。
1.明確無法確定適格被告時人民法院的移送義務。根據土地管理法、城鄉規劃法、行政強制法、《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規規定，不論是土地房屋征收中對合法建筑的拆除，還是對違法建筑的拆除，均應嚴格履行相應程序，否則即構成違法。為全方位、無漏洞地保護公民合法權益，我國建立了民事、刑事和行政訴訟三種渠道，分別救濟因民事侵權、刑事犯罪或者行政侵權而造成的合法權益損害。全國人大常委會法工委在《中華人民共和國行政訴訟法釋義》中指出，行政訴訟的目的之一是監督行政機關依法行使職權，人民法院將在審理行政訴訟案件中發現的行政機關主管人員、直接責任人員違法違紀行為或者犯罪行為的有關材料移送有權處理機關，是監督行政機關依法行使職權的重要方式。黨的二十屆三中全會決定進一步指出，要“健全監察機關、公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，監察權、偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制，確保執法司法各環節全過程在有效制約監督下運行”。如前文所述，一個合法的強制拆除行為應當符合基本程序要求，但是違法強制拆除特別是暴力強制拆除行為往往并未履行相關程序。人民法院認為其中可能存在違法違紀行為或者犯罪行為的，可以依法移送。對此，批復明確規定，人民法院經審查各方當事人提供的證據或者依職權調查后，仍不能確定適格被告的，可以依據行政訴訟法第六十六條的規定，視情將有關材料移送有關機關調查。如此規定，主要是考慮在行政訴訟案件審理中，鼓勵人民法院主動積極作為，窮盡一切手段調查確定適格被告，通過人民法院向有關機關履行移送義務，以及有關機關的進一步深入調查，從而為調查確定適格被告創造條件，避免“久拖不決”，進而為及時審理案件、及時判定責任、及時保護被拆除人的合法權益奠定基礎。當然，我們認為，人民法院根據調查取證情況結合行政實體法規定、證據法基本規則，絕大部分案件是完全可以確定適格被告的，因此，批復規定的是“可以”移送而非“應當”移送。
2.明確人民法院移送有關案件材料后應當裁定中止訴訟。根據行政訴訟法解釋第八十七條的規定，在訴訟過程中，當出現影響訴訟繼續進行的情形時，應當中止訴訟，待中止訴訟的原因消除后，再恢復訴訟。為了查明適格被告，人民法院依據行政訴訟法第六十六條的規定，將有關材料移送有關機關調查，在調查結果出來之前，考慮到適格被告仍未確定，影響訴訟繼續進行，批復據此明確規定，此時人民法院應當裁定中止訴訟。有意見提出，裁定中止訴訟，容易產生長期未結案件，原告也可能因此對人民法院工作產生不滿，建議將“裁定中止訴訟”修改為“裁定駁回起訴”。對此種意見，我們未予采納。為防止案結事未了、一案結多案生現象，行政審判必須做實司法為民理念，行政法官必須主動擔當作為，減少當事人訴累。
（三）進一步明確“知道或者應當知道行政行為內容”的具體內涵及起訴期限規定
實踐中，對“知道或者應當知道行政行為內容”是否包含行政主體，爭議較大。調研中發現，老百姓針對強制拆除行為超過一年起訴期限提起行政訴訟，往往主張強制拆除當時其并不知道強制拆除是由何主體具體實施，后通過信訪、復議或者另案訴訟等途徑方知悉強制拆除主體繼而提起本案訴訟，據此主張其起訴并未超過法定起訴期限，或者雖然超過法定起訴期限但系有正當理由。批復針對該問題以及被告主張原告起訴超過起訴期限時舉證責任的承擔問題進行了明確。
1.明確“知道或者應當知道行政行為內容”的具體內涵。全國人大常委會法工委有關部門在對相關征求意見函的回復中認為：“行政訴訟法第四十六條中規定的知道或者應當知道‘作出行政行為’，應當理解為既包括知道或者應當知道行政行為的內容，也包括知道或者應當知道作出行政行為的主體。”我們采納了這一意見，批復規定，行政訴訟法第四十六規定的六個月起訴期限與行政訴訟法解釋第六十四條規定的一年起訴期限，應當從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道行政行為內容且知道或者應當知道該行為實施主體之日起計算。有意見認為，如果將“知道或者應當知道行政行為內容”理解為包括知道或者應當知道作出行政行為的行政機關，則起訴人以一直不知道被訴行政行為實施主體為由主張起訴未超過法定起訴期限，“陳年舊事”均可能形成訴訟，引發人民法院審理上的困難，法律效果和社會效果均難以保證。我們認為，適用行政訴訟法解釋第六十四條規定的一年起訴期限規定的前提是，公民、法人或者其他組織知道或者應當知道行政機關實施了被訴行政行為，而知道作出行政行為的主體，是知道該行政行為的應有之義。在原告無從得知行為主體的情況下，由于無法滿足起訴要件，因此其難以通過訴訟程序救濟自身權利，這也就導致適用前述一年起訴期限規定的前提條件并不具備。對此，全國人大常委會法工委有關部門認為：“考慮到起訴期限涉及公民、法人和其他組織的訴訟權利，如行政機關實施拆除行為時行政相對人不在場，需要通過其他途徑確認實施的行政機關的，建議在認定起算點時結合具體情況，作有利于相對人的理解和適用。”當然，公民、法人或者其他組織在知道或者應當知道強制拆除行為發生后，應當及時提起行政訴訟，便于人民法院依職權調查取證，盡早確定適格被告，而不宜久拖不訴，防止因相關證據材料滅失而承擔不利后果。
2.進一步明確被告主張原告起訴超過起訴期限時舉證責任的承擔。批復規定，被告主張原告自知道或者應當知道行政行為內容及實施主體之日起已經超過法定起訴期限的，應當承擔舉證責任。這是對《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第三款規定的進一步細化。法律要求一個完整的行政行為應當包括行政行為的內容、時間及告知行政相對人訴權和起訴期限。行政機關在作出涉及他人權益的行政行為時，有責任和義務告知行政相對人享有的訴權和起訴期限。因此，如果被告認為原告起訴超過法定起訴期限的，基于“誰主張，誰舉證”的證據規則，此時應當由被告承擔相應舉證責任。
黨的二十屆三中全會決定明確指出，要“著力解決干部亂作為、不作為、不敢為、不善為問題”。強制拆除行為因具有強制性，涉及被強制主體的重大財產權益，因此，必須嚴格遵守法定程序，保障被強制主體依法獲得救濟的權利。“程序是法治和恣意而治的分水嶺”，只有行政機關實施強制拆除時，及時作出強制拆除決定，依法表明身份，依法送達法律文書、依法采取強制措施，公民、法人或者其他組織才能及時通過申請行政復議、提起行政訴訟等方式來維護自身合法權益，讓強制拆除糾紛得以及時通過法治化渠道獲得解決，避免久拖不決，防范惡性事件發生。各級人民法院要以批復的公布為契機，在強制拆除主體不明的情況下，做實司法為民理念，依職權協助原告查明實施主體，確定適格被告，確保當事人依法獲得救濟的權利落到實處，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。
（作者單位：最高人民法院）
日期：2024-8-30 10:25:09 | 關閉 |
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