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浙江高院關于農(nóng)村改革發(fā)展中土地流轉糾紛法律適用問題調研報告
http://www.zenchang.cn 2011-8-11 9:25:29 來源：人民法院報
浙江高院關于農(nóng)村改革發(fā)展中土地流轉糾紛法律適用問題調研報告
浙江地少人多且二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，農(nóng)民對土地的依賴性相對較弱，土地正由傳統(tǒng)的保障功能向資本功能轉化。加快土地流轉符合浙江省農(nóng)村改革發(fā)展的實際和需要，是當前浙江省農(nóng)村改革發(fā)展的新起點，是繼續(xù)解放思想、深化改革開放、再創(chuàng)體制優(yōu)勢、推動科學發(fā)展的重要舉措。本調研報告高度關注浙江省農(nóng)村土地流轉的改革創(chuàng)新舉措和實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題，分析預測了可能出現(xiàn)的涉案糾紛，并針對土地流轉實踐和糾紛審理中出現(xiàn)的問題，立足能動司法，服務大局、積極作為，依法提出了促進和保障土地流轉的司法應對建議和意見,以期為浙江省完善土地流轉政策及該政策的全面實施提供強有力的司法保障。
農(nóng)村土地流轉及糾紛的基本情況
（一）農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)狀
浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉，從上世紀80年代初萌芽狀態(tài)，發(fā)展至今，經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展過程，大致可分為四個階段。一是1980-1986年孕育起步階段。二是1987－1997年快速推進階段。三是1998－2001年調整回落階段。四是2002年以來加速發(fā)展階段。2002年十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實施“多予少取放活”的方針，減免農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)民負擔、實行糧食直補等一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，承包土地的負擔為零，土地流轉價格成為凈收益。同時，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度的提高和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的實施，催生大量新型的土地流入方市場主體。土地流轉在真正意義上受市場機制調節(jié)的條件基本具備，流轉的速度逐步加快。
2009年全省土地流轉進入新的發(fā)展階段。2009年初，省委、省政府出臺《關于積極引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的意見》，土地流轉呈現(xiàn)加快發(fā)展態(tài)勢。一是土地流轉步伐加快。截至2009年6月底，全省土地流轉總面積達601.66萬畝，比去年底的546萬畝新增55萬畝，占總承包耕地面積的30.4%；涉及流出土地農(nóng)戶309.89萬戶，占全省家庭承包經(jīng)營總農(nóng)戶的33.3%。二是經(jīng)營規(guī)模擴大。2008年全省10畝以上規(guī)模經(jīng)營面積達404.9萬畝，比2007年343.6萬畝增加61.3萬畝，增長17.8％。其中100畝以上規(guī)模經(jīng)營面積132.4萬畝，比2007年100.3萬畝增加了32.1萬畝，增長32％。三是經(jīng)營主體多元。在規(guī)模經(jīng)營主體中，除專業(yè)大戶外，家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社等新型主體成為主要力量。四是省內各地土地流轉方式創(chuàng)新和配套制度改革取得較大進展。土地流轉方式，主要包括有償轉包、業(yè)主租賃、分季流轉、土地入股、土地互換和土地托管6種形式。其中，土地承包經(jīng)營權轉包和出租占了85%左右。此外，一些地方還圍繞促進土地流轉進行配套制度改革試點，并取得了較好的效果。如海鹽縣、溫嶺市等地開展土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點，加大農(nóng)村金融機構對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體的扶持，以解決生產(chǎn)資金緊缺的問題。又如，義烏市出臺《義烏市土地承包經(jīng)營權流轉農(nóng)民養(yǎng)老保險暫行辦法》，推行土地承包經(jīng)營權流轉養(yǎng)老保險政策，規(guī)定土地承包經(jīng)營權流轉面積大于60%且連片50畝以上、協(xié)議連續(xù)流轉時間超過10年的行政村或100人以上的自然村，均可參保。嘉興市按照宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權置換社會保障的總體思路，開展了“兩分兩換”試點，節(jié)約集約效果十分明顯。
（二）農(nóng)村土地流轉糾紛案件的基本情況
2007年，全省法院受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件（包括但不限于農(nóng)村土地流轉糾紛案件）1272件，審結1297件，涉案標的額6243.3698萬元；2008年，受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件841件，審結852件，涉案標的額6634.7961萬元；2009年，受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件372件，審結402件，涉案標的額1822.1673萬元；2010年，受理一審農(nóng)村承包合同糾紛案件173件，審結186件，涉案標的額1765.5252萬元。從以上數(shù)據(jù)看，進入訴訟的案件數(shù)量呈逐年降低趨勢，并且總量也不大，土地承包合同關系進入相對穩(wěn)定期。從當前浙江省法院受理的案件情況看，主要有以下幾種類型的糾紛：（1）未按程序發(fā)包或調整土地引起的糾紛。一是有的村委會擅自變更上屆村委會簽訂的承包合同或對土地重新發(fā)包，有的在婦女出嫁、離婚或者喪偶后，單方終止合同，剝奪婦女的土地承包經(jīng)營權。二是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預農(nóng)民自主經(jīng)營權，干預承包合同的訂立和履行。三是部分村干部濫用職權，未按照法律規(guī)定交由村民大會或村民代表大會決定，擅自發(fā)包土地。（2）因承包合同的履行引起的糾紛。一是承包人拒不給付承包費產(chǎn)生的糾紛;二是因承包地被征收后補償款的分配引起糾紛;三是承包人改變土地用途引發(fā)糾紛；四是村委會單方要求變更、解除土地承包合同引起的糾紛。（3）村民之間轉包土地引發(fā)的糾紛。一是轉包土地被征收后補償費歸屬糾紛；二是在轉包土地上種植特定作物引起糾紛；三是因客觀情況發(fā)生重大變化，原先確定的土地流轉租金過低引發(fā)的糾紛。（4）土地集中流轉后租金分配引發(fā)的糾紛。經(jīng)承包戶同意，村委會把土地集中起來，統(tǒng)一對外流轉。有的農(nóng)戶認為租金分配不合理，訴請撤銷村委會與他人簽訂的出租協(xié)議，要求恢復土地承包關系。
隨著加快土地流轉各項改革措施的推進，必然還會出現(xiàn)不少新情況新問題，并逐步反映到司法領域。如土地承包經(jīng)營權的大規(guī)模流轉、土地承包經(jīng)營權入股專業(yè)合作社、流轉土地經(jīng)營權的抵押借款等，可能導致新類型案件，成為民事審判的難點和熱點。
由于土地流轉糾紛通常不單純是法律問題，而是涉及政治、經(jīng)濟、社會等多個層面的復雜問題。人民法院在審理此類案件過程中，必須樹立正確的指導思想，努力把握好依法保護農(nóng)民合法權益和依法支持地方政府土地流轉創(chuàng)新的關系。既要以維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營各項權益和保持土地承包關系穩(wěn)定及長久不變?yōu)楹诵模婪ūＷo農(nóng)民對承包土地享有的占有、使用、收益的權能，又要制裁侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的行為；同時對各項改革創(chuàng)新措施，只要不違反現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，有利于農(nóng)民得實惠，有利于土地集約化經(jīng)營，有利于推進新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，都要給予有力的司法支持。出現(xiàn)矛盾和問題時，不能輕易認定涉案流轉合同、協(xié)議無效。要統(tǒng)籌協(xié)調保護農(nóng)民承包經(jīng)營權與規(guī)范和促進農(nóng)村土地流轉之間的關系。按照既有利于土地承包經(jīng)營權有序流轉和規(guī)范流轉，又有利于農(nóng)民土地承包各項合法權益充分保障的原則，審理好相關案件。
農(nóng)村土地流轉制度改革中存在的問題及原因分析
浙江省農(nóng)村土地流轉盡管在2009年以后有較快發(fā)展的趨勢，但實踐中仍有五大問題亟待解決：
(一)政策落實還不夠到位
部分地方文件貫徹落實不夠及時，思想認識還不夠到位，相關配套政策還未取得新進展，相關制度改革相對滯后，一定程度上阻礙了土地流轉制度改革的推進。
(二)土地流轉工作還不夠規(guī)范
全省約有40％的土地流轉面積、40％的土地流轉，沒有簽訂流轉合同；個別地方土地流轉發(fā)力過猛，操作簡單，壓任務，下指標，不尊重農(nóng)民的流轉主體地位和流轉意愿，依靠行政命令強制推動流轉；少數(shù)地方土地流轉存在“非糧化與非農(nóng)化”傾向，違背了土地流轉不得改變農(nóng)業(yè)用途的規(guī)定。
(三)缺少中介機構，服務體系建設步伐有待加快
目前尚有58.4％的縣（市、區(qū)）、67.2％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、79.7％的村未建立土地流轉服務組織。已建立服務組織的地方由于經(jīng)費人員等問題，不少還沒有真正運轉。土地流轉仲裁機構建設滯后，一半以上的縣（市、區(qū)）沒有設立土地承包糾紛仲裁機構。土地流轉價格指導機制、信息發(fā)布機制不完善，導致供需雙方信息不對稱，存在“有地無市”、“有市無地”現(xiàn)象。
(四)農(nóng)村土地集中連片流轉難度大
主要原因有：一是農(nóng)村剩余勞動力多，代耕現(xiàn)象較為普遍，有的農(nóng)戶因與村委會或部分村干部有矛盾，而成為“釘子戶”，以各種理由阻礙土地流轉工作。二是效益提升不明顯，土地流轉價格還偏低。平均流轉費用一般每畝200元至300元，500元以上的還不多；三是農(nóng)田水利基礎設施差，制約了土地成片流轉和實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。
(五)保障機制不完善
目前，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機制沒有建立完善，部分農(nóng)民擔心土地全部流轉出去后生活沒有著落，思想上有顧慮。對于規(guī)模經(jīng)營的主體來說，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受天氣等自然條件的制約，農(nóng)產(chǎn)品價格的市場風險較大，一旦遭遇自然災害和價格下滑，要承擔很大的風險。
促進和完善土地流轉制度的對策和建議
(一)加強土地流轉的法規(guī)建設
土地流轉工作涉及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定，需要有一系列政策法律，對土地流轉的原則、形式、審批程序、主管部門和土地用途、地價及級差、流轉期限等方面作出具體的規(guī)定，出現(xiàn)矛盾和問題可依法解決。特別是，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作價出資農(nóng)民專業(yè)合作社的法律意義作出明確規(guī)定，同時對作價評估進行適當?shù)囊?guī)范。
(二)建立和規(guī)范土地流轉制度
一要進一步做好農(nóng)村土地承包完善工作。抓緊做好二輪承包完善工作，與農(nóng)戶簽訂土地承包合同，發(fā)放土地經(jīng)營權證，建立健全土地承包臺賬。二要規(guī)范土地流轉程序。土地流轉必須簽訂規(guī)范的流轉合同，實行登記制度。三要強化管理服務。及時向農(nóng)民提供規(guī)范的土地流轉合同文本，建立完善土地檔案，妥善處理土地流轉糾紛。四要建立土地流轉服務體系。探索通過市場調節(jié)土地流轉的長效機制，縣級建立土地流轉信息庫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉服務中心，開展土地流轉供求登記、信息發(fā)布、評估、政策咨詢等服務工作。五要制定鼓勵土地流轉的政策措施，支持專業(yè)戶、專業(yè)村的發(fā)展，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。建立土地流轉扶持資金，對于全部轉出土地的農(nóng)戶給予一定的補助，扶持其進城務工創(chuàng)業(yè)；對于通過采取土地流轉合作方式集中農(nóng)戶土地進行規(guī)模經(jīng)營、帶動農(nóng)戶增加收入的龍頭企業(yè)和種養(yǎng)大戶給予政策傾斜。
(三)加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設，拓寬農(nóng)村剩余勞動力轉移的空間，為農(nóng)民脫離土地創(chuàng)造條件
堅持以轉移農(nóng)民、減少農(nóng)民促進農(nóng)村土地流轉。加強農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓，提高農(nóng)民轉移就業(yè)的能力；加大勞務輸出力度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和勞動力市場，健全勞務協(xié)作機制和信息網(wǎng)絡，引導更多農(nóng)民在輸轉中實現(xiàn)勞務移民。
(四)深化農(nóng)村社會管理體制配套改革
改革農(nóng)村戶籍管理的做法，打破農(nóng)民身份限制，改變農(nóng)民“戀土”觀念。加快建立適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，消除農(nóng)民離土的后顧之憂，為土地流轉創(chuàng)造條件真正關心失地農(nóng)民的利益。
(五)加強對土地流轉必要性的宣傳
要充分利用各種媒體，大力宣傳有關土地流轉的法律法規(guī)和通過流轉土地增收致富的典型，讓農(nóng)民了解政策，消除誤解，放心流轉。同時，要提高基層干部“以地生財”的意識，引導農(nóng)民提高組織化程度，增強集中土地、運作土地的能力。
(六)加強土地糾紛解決機制建設
一要積極發(fā)揮基層調解組織的調處功能，盡可能將糾紛化解在基層。二要健全農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構。目前許多地方尚未成立土地爭議仲裁機構，已成立的土地爭議仲裁機構也未有效開展工作，導致當事人不得不選擇訴訟解
決爭議問題。三要加強相關職能部門調處糾紛的功能。四是在訴訟程序之外，經(jīng)行政機關、人民調解組織、農(nóng)村土地承包仲裁機構或者其他具有調解職能的組織調解，達成的有關解決土地流轉糾紛的協(xié)議，有民事權利義務內容的，具有民事合同性質。經(jīng)當事人申請，人民法院可以確認其效力。
關于農(nóng)村土地流轉糾紛若干問題的法律適用意見
由于土地制度尚不完善和土地流轉中上述問題的存在，當前審理土地流轉糾紛案件存在諸多法律適用疑難問題。
（一）發(fā)包方調整承包方的土地的合法性問題
要正確處理當前普遍存在的土地調整的矛盾和需求，必須正確理解法律和政策規(guī)定的精神。法律嚴格限制土地調整主要是基于以往發(fā)包方通過行政手段頻繁調整承包地帶來不少問題，并非針對農(nóng)戶自愿的調整。法律限定了行政性調整只能是特定情形下的“個別”調整。對《農(nóng)村土地承包法》第27條規(guī)定的調整土地的條件應作較寬的理解，并不能僅限于發(fā)生自然災害嚴重毀損承包地等極端特殊的情形。對確因家庭人口變化、土地征用等原因造成人地矛盾特別突出而依程序通過民主議定進行土地調整的，是農(nóng)民解決集體內部人地矛盾的一種方法，有利于一方穩(wěn)定，不應一概加以干涉和否定。關鍵是，政府及有關部門應當對這種調整及時予以有效的指導和監(jiān)督，協(xié)調農(nóng)民集體合理處理內部矛盾。對可以通過其他方式解決的人地矛盾，應當引導和鼓勵農(nóng)民盡量不要以進行大范圍土地調整的方式解決，對確需調整、農(nóng)民自愿又經(jīng)過了嚴格的民主議定程序的，應當予以適時指導，并及時變更或換發(fā)承包經(jīng)營權證書，避免出現(xiàn)后遺癥。
（二）土地流轉合同的效力認定問題
發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，如果發(fā)包時經(jīng)過了村民的民主評議程序，則可以認定合同有效；如果發(fā)包時沒有經(jīng)過民主評議的程序，如果承包合同已經(jīng)實施了一年以上，承包方已經(jīng)對承包地做了實質性的投入，則宜維持合同的效力，人民法院不應因發(fā)包方違反民主議定程序越權發(fā)包而認定合同無效，但可根據(jù)實際情況，依照公平原則，對該承包合同的有關內容適當調整。對承包方依法采取轉讓、轉包、出租、互換、股份合作等方式，流轉其農(nóng)村土地承包經(jīng)營權和林權的，只要符合“依法、自愿、有償”原則，一般應確認有效。改變土地農(nóng)業(yè)用途的，違反法律禁止性原則，應當認定無效，不能借改革之名而違反法律禁止性規(guī)定。對以股份合作形式流轉土地承包經(jīng)營權的，要著重審查入股行為是否符合農(nóng)民意愿，防止因股份合作導致農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權。
（三）農(nóng)民專業(yè)合作社的法律地位和性質問題
《農(nóng)民專業(yè)合作社法》明確規(guī)定了農(nóng)民專業(yè)合作社的市場主體地位和民事主體地位。農(nóng)民專業(yè)合作社，既不是有限公司和無限公司，也不是合伙型企業(yè)，而是一種特殊類型的企業(yè)法人。根據(jù)該法第4條和第5條的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社以合作社的財產(chǎn)承擔有限責任，農(nóng)戶以其出資額和公積金份額為限對農(nóng)民專業(yè)合作社承擔有限責任。土地承包經(jīng)營權作價出資專業(yè)合作社，是農(nóng)戶以入股形式組織在一起，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，收益按照股份分配，而不是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股作為賺取經(jīng)營回報的投資。土地承包經(jīng)營權入股農(nóng)民專業(yè)合作社，應作價出資并在營業(yè)執(zhí)照中注明。該出資額和公積金份額即為入股農(nóng)戶承擔責任的范圍。至于入股土地，根據(jù)《浙江省實施土地承包法辦法》第23條“股份合作終止時入股土地應退回原承包農(nóng)戶”的規(guī)定，應及時返還農(nóng)戶，不能作為抵償欠款的財產(chǎn)。
（四）集體經(jīng)濟組織成員資格的認定問題
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，現(xiàn)行法律缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，這也成為大量涉農(nóng)糾紛難以處理的根源。對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，應當以是否已與集體經(jīng)濟組織形成較為穩(wěn)定的生活、生產(chǎn)狀態(tài)，成員的戶籍所在地是否為該集體經(jīng)濟組織所在地以及成員是否已經(jīng)取得其他替代性生活保障，作為界定的標準，并可參照地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行確認。《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》對村經(jīng)濟合作社社員資格的取得和喪失就進行了規(guī)定，可作為審理的依據(jù)。該條例第17條規(guī)定，戶籍在本村，符合六類條件之一，且遵守村經(jīng)濟合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟合作社社員。第18條規(guī)定，因四類原因之一戶籍關系遷出本村或者被注銷的，應當保留社員資格。第19條規(guī)定，除條例第十八條、第十九條規(guī)定以外的人員，經(jīng)本社社員（代表）大會三分之二以上社員同意，且履行村經(jīng)濟合作社章程規(guī)定義務的，可以成為本社社員或者保留本社社員資格。在遵循上述認定標準的前提下，審判實踐中還應當兼顧公平，對由于農(nóng)村人口流動產(chǎn)生的一些特殊事實狀態(tài)作出具體分析，并作相應處理。
（五）農(nóng)村土地流轉后衍生的經(jīng)營權等權利抵押（質押）的效力問題
農(nóng)村土地流轉后衍生的經(jīng)營權質押（抵押），實際上已不是以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權的質押（抵押），而是土地承包經(jīng)營權流轉后由接包方取得的經(jīng)營權的質押（抵押）。不僅僅限于流轉土地經(jīng)營權，往往還涉及土地附著物的抵押，實際上結合了《物權法》第223條規(guī)定的權利質押和《物權法》第181條規(guī)定的動產(chǎn)浮動抵押的結合。實踐中，金融機構是根據(jù)總體的經(jīng)營狀況、信譽進行審查的，實際上是經(jīng)營者以經(jīng)營狀況、信譽作擔保，以實現(xiàn)融資的目的。在當?shù)卣咧С值那闆r下，只要當事人依據(jù)相關規(guī)定辦理了抵押或出質登記的，對抵押權和質權應當予以確認和保護，依法支持創(chuàng)新貸款擔保方式，擴大農(nóng)村有效擔保物范圍，拓寬農(nóng)村融資渠道。但在審判和執(zhí)行中，應當注意保障農(nóng)民享有的承包土地和必要的生活住房，防止農(nóng)民徹底喪失承包土地和基本生活住房。
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