Law-lib.com 2021-3-10 7:34:40 法治日報——法制網
□ 法治日報全媒體記者 蔣安杰
3月8日，最高人民檢察院檢察長張軍在作《最高人民檢察院工作報告》中，指出“萬峰湖地處黔桂滇接合部，因無序養殖、水質惡化，2016年、2017年連續兩次被中央環保督察點名。治防分屬管轄，效果不如人意。最高人民檢察院直接立案，三地黨委和政府大力支持，協同治理、聯手防控，再現一湖碧水”。
記者采訪時了解到，萬峰湖案件是最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件。2017年，中央第七環保督察組指出，珠江流域萬峰湖庫區網箱面積7072畝，超過規劃養殖面積3.93倍。為此，貴州黔西南州部署開展“清源、清網、清岸、清違”專項活動，轄區內水域環境得到改善。但由于三省（區）水域分割管理，治理主體分散、步調不一，云南羅平縣和廣西西林縣、隆林縣仍有大量違法網箱養殖，加上水面浮房、生活污水直排等因素影響，萬峰湖流域生態環境污染問題一直未能全面根治。
考慮到此案涉及問題多、范圍廣、違法主體和行政機關分散，最高檢統籌指揮，針對大規模公益受損問題通過系列交辦案件的專案模式，向各相關行政機關發出訴前檢察建議36份督促履職，協同三省（區）五縣（市）同步發力，協同生態環境、水利、漁業等各部門同向發力，推動問題整改。
作為最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件，萬峰湖水污染問題取得矚目整改成效，充分彰顯公益訴訟檢察建議助力系統治理的獨特效用。公益訴訟檢察建議如何助力促進國家治理體系和治理能力的現代化？日前，《法治日報》記者特別采訪最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛列。
記者：萬峰湖流域生態環境受損公益訴訟案是最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件，您能否談談辦案中遇到了哪些困難和挑戰？檢察機關如何擔當履職，讓“平湖明珠”重現光彩？
胡衛列：萬峰湖專案辦理中檢察機關面臨了多重挑戰：一是跨省級行政區劃。萬峰湖是我國五大淡水湖之一，地處桂、黔、滇三省（區）接合部，是“珠三角”地區的重要水源供給地。萬峰湖水域分割管理，治理過程中“上下游不同行，左右岸不同步”，涉及的違法主體和行政機關眾多，三地對打擊非法網箱養殖等污染環境問題執法力度不同、執法節奏不一。二是案涉公益損害嚴重。由于非法網箱養殖無序發展，超過環境承載能力，水體富營養化程度日趨嚴重，水質惡化，部分湖區為劣V類水質。萬峰湖地理位置特殊，其水質狀況直接關系沿岸幾十萬人民的生產生活和珠江流域經濟社會高質量發展。三是問題已成沉疴痼疾。萬峰湖非法網箱養殖問題由來已久，經過2016年、2017年兩次中央生態環境保護督察，始終未能得到全面根治。
考慮到三地任何一省區檢察機關辦理該案都難以統籌協同各地各部門，最高檢與三地檢察機關共同履行公益訴訟檢察職責，有效推動萬峰湖流域綜合治理，充分發揮重大案件辦理的引領示范作用。一是最高檢直接立案、院領導親自辦案，強化辦案力度。二是堅持雙贏多贏共贏理念，爭取黨委政府支持，凝聚公益保護共識，推動跨區域協同綜合治理。三是探索以事立案，解決公益受損責任主體眾多、情況復雜等導致的立案難問題。四是運用一體化辦案機制，破解辦案力量、能力不足等現實問題。五是運用公開聽證等辦案方式，對案件辦理質效進行客觀評價，提升辦案說服力，提升訴前程序司法化水平。六是借助“外腦”外力，邀請專家對辦案中遇到的專業問題進行咨詢評價，運用無人機、快速檢測設備等提升調查取證效能。七是踐行“培訓+辦案+研究”新型培訓模式，提升辦案人員業務素養，形成以案代訓、以訓促研、反促辦案的良性循環。八是兼顧生態保護與民生福祉，避免機械司法，最大限度減少養殖企業經濟損失，關注沿湖群眾轉產上岸生活問題，落實“六穩”“六保”要求。
記者：在專案辦理中是否考慮過如何確保萬峰湖流域長治久清，防止出現污染反彈問題？
胡衛列：在辦案過程中，專案組不就案辦案，在整改湖面可視類污染問題，推動湖岸線及干支流污染問題解決的同時，積極思考實現萬峰湖流域生態環境長久根本治理的對策方案，推動形成長效機制，促進系統治理、綜合治理和源頭治理。目前，三省（區）生態環境、水利部門聯合會簽《跨省流域突發水污染事件聯防聯控合作協議》，沿湖縣（市）制定《萬峰湖庫水產養殖聯合執法方案》，深化跨區域多部門聯合執法協作。探索“河湖長+檢察長”協作機制，加強沿湖五縣（市）檢察院與生態環境、水利等部門的協作配合，在線索共享、調查核實、違法問題處置等方面形成合力。注重標本兼治，推動三省（區）沿湖各地聯合開展地方立法保護。廣西百色市、貴州黔西南州、云南曲靖市人大常委會共同簽訂《跨區域協同立法合作協議》。檢察機關還將繼續推動實現湖區一體化生態保護和修復，配合做好統一開發萬峰湖生態漁業養殖等后半篇文章，在“治標”基礎上實現“長治”，把綠水青山轉變為金山銀山。我們還將通過不定期開展“回頭看”等活動，推動相關主體依法履行職責，堅決防止污染反彈，助力萬峰湖流域人民群眾脫貧攻堅和生態環境持續向好。
記者：公益訴訟檢察在解決萬峰湖流域污染這一年多啃不下來的“硬骨頭”過程中發揮了巨大作用，您覺得公益訴訟制度的獨特優勢在哪里？其發揮治理效能的制度邏輯又是什么，換句話說，檢察機關為什么能夠推動解決三地政府長期以來解決不了的問題？
胡衛列：公益訴訟檢察是以法治思維和法治方式推進國家治理現代化的重要制度設計，其發揮治理效能的制度邏輯就是黨領導下統籌協同、綜合發力的政治優勢和社會主義制度優勢。萬峰湖專案的辦理充分彰顯公益訴訟助力系統治理，統籌公益保護、長效機制建設與服務經濟社會發展的獨特效用。一是堅持黨的領導。黨的領導是公益訴訟制度發展的根本保障，也是檢察機關解決辦案中具體問題的工作方法。在專案辦理中，廣西、貴州、云南三省（區）檢察機關主動向當地黨委政府匯報專案工作進展情況，得到了高度重視和大力支持。二是堅持以人民為中心。維護人民利益是我國檢察公益訴訟制度的目標追求和方向指針，人民群眾的支持和參與是制度發展的基本途徑和強勁動力。專案辦理正是想群眾之所想、急群眾之所急，切實推動關系當地人民群眾切身利益的污染問題解決。在能否結案問題上，通過公開聽證引入公眾參與，整改成效滿不滿意讓人民群眾說了算。三是堅持依法規范履職。檢察公益訴訟是一項具有中國特色的司法制度，既有嚴格規范、公開透明的程序要求，增強了司法辦案的公信力，也有司法強制力、權威性的剛性保障。檢察機關在辦案中嚴格依法開展調查取證、提出檢察建議，督促行政機關自我糾錯，以提起訴訟作為后盾。四是堅持協同共治。檢察機關是法律監督機關，并不是污染治理的直接主體，是通過督促行政機關依法履職促進協同治理、系統治理。正是在全面依法治國、全面從嚴治黨和全面推進國家治理現代化的大背景下，檢察公益訴訟才能真正發揮出自身的制度優勢，推動解決治理難題。
記者：據了解，全國檢察機關2020年辦理公益訴訟案件首次超過15萬件。萬峰湖專案僅僅是公益訴訟辦案的一個縮影，您覺得公益訴訟案件辦理應當在哪些治理環節著力才能更好發揮制度效能？
胡衛列：當前，公益訴訟檢察工作已經轉向更加注重辦案質效、更好發揮制度效能的發展階段。我們要求全國檢察機關要更加注重辦理公益受損嚴重、社會反映強烈、長期得不到解決、相關部門存在職能交叉等的重大案件。一是要在制度僵化領域發揮激活作用。不是所有侵害公益問題都應當由公益訴訟來管，檢察機關應重點監督那些沒有適格主體，沒有有效救濟渠道或現有救濟渠道失靈的公益受損情況。從檢察監督角度協助行政機關共同破解治理難題，起到激活或者補足制度機制的作用。二是在相關制度機制之間功能難以聯通時發揮銜接潤滑作用。實踐中，很多公益受損問題往往涉及多個部門且職能存在交叉，易出現“九龍治水”疏漏或者必須齊抓共管的“老大難”問題，需要多方協調才能解決。公益訴訟具有統籌協調、督促多部門綜合治理的獨特優勢，凝聚雙贏多贏共贏的共治力量，提升多元主體共治的整體效能。三是在制度存在漏洞時推動制度完善。檢察公益訴訟本質是助力政府依法行政，共同維護國家和社會公共利益。檢察機關不僅要把公益訴訟的個案辦好辦實，還要將辦案職能向社會治理領域延伸，從更高層面、更廣范圍、更深層次查找社會管理的漏洞和短板，注重源頭治理，推動健全完善相關行業、領域治理體系，促進標本兼治。
記者：作為在習近平法治思想指引下孕育和發展起來的一項嶄新而富有蓬勃活力的檢察制度，站在“十四五”規劃開局之年這一新的發展基點上，您對制度發展有何展望？
胡衛列：2021年，全國公益訴訟檢察部門將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本指引，積極踐行習近平法治思想，準確把握時代發展新形勢、國家治理新要求和人民群眾新期待，注重系統觀念、法治思維、強基導向，以扎實實踐成效不斷拓展公益訴訟發展空間，進一步深化制度機制探索，推動新時代公益訴訟檢察工作高質量發展。一是圍繞中心大局和人民美好生活，不斷提升融入服務國家治理的制度效能。持續服務保障長江經濟帶高質量發展，配合抓實長江保護法實施，積極融入長江流域十年禁捕工作。加強長江、黃河等大江大河和重要湖泊濕地生態環境保護公益訴訟。持續做好海洋公益訴訟工作，主動融入服務鄉村振興戰略。深入開展為期三年的“公益訴訟守護美好生活”專項監督活動，做深、做細、做透生態環境和食品安全領域的案件。注重辦案方式，服務保障“六穩”“六保”工作。二是堅持以規范化建設為抓手，著力提升公益訴訟檢察工作品質，更好地發揮社會治理效能。堅持以穩數量、調結構、提質效、拓領域為目標，持續加大最高檢、省級院自辦案件辦理力度。出臺公益訴訟辦案規則，健全辦案一體化機制，推進省級、地市級公益訴訟檢察指揮中心建設，研究制定辦案指導性意見，推動公益訴訟案件聽證工作全覆蓋，全面推開“河長（湖長、林長）+檢察長”工作機制，落實區域性司法協作機制。三是規范拓展公益訴訟范圍，在深化制度探索和完善立法上下功夫，推動公益訴訟檢察制度創新發展。新領域辦案探索應堅持解決突出問題、推動完善國家治理為導向。辦好地方立法規定、人民群眾反映強烈的重點新領域公益損害案件。部署開展無障礙環境建設專項監督。推動和配合立法機關做好檢察公益訴訟專門立法研究。推動民事公益訴訟懲罰性賠償制度進一步落地落實。四是抓實履職能力建設，更大范圍凝聚公益保護合力。推廣“培訓+辦案+研究”培訓模式，落實公益訴訟實戰調訓計劃，加大指導性案例、典型案例制發力度，建立基層聯系點制度。推動建設公益訴訟專家咨詢網、全國檢察公益訴訟志愿者平臺。推進與社會公益組織的交流和辦案協作。舉辦公益訴訟案件示范庭觀摩活動，將提起訴訟做成生動法治課堂。不斷深化公益訴訟檢察宣傳，擴大社會認知度。
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