Law-lib.com 2022-11-21 12:40:32 新華網
黨的二十大報告指出，要扎實推進依法行政，提高行政效率和公信力。為深入貫徹落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革、優化營商環境的決策部署，國務院辦公廳在湖北、浙江、河北省開展一年的行政備案規范管理改革試點基礎上，于近日印發了《關于推廣行政備案規范管理改革試點經驗的通知》，要求各地區各部門高度重視行政備案規范管理工作，加強行政備案規范化、法治化建設。這一部署切口雖小，但對扎實推進依法行政意義重大。
行政備案的增量控制和存量優化
行政備案是指行政機關根據公民、法人或者其他組織依法報送或者申請的相關材料，予以存檔備查的行為，是政府依法對社會、經濟、文化等各方面事務實行監督管理的一種重要手段。從上個世紀80年代開始，我國有關行政備案的規定呈現出不斷增長的趨勢。特別是自《行政許可法》2004年實施以來，在國務院審改辦和立法機關的嚴格把關下，新設行政許可受到嚴格控制，行政備案則成為“避風港”或者“灰色地帶”，越來越多地出現在各類規定中。此外，隨著行政審批制度改革的深入，行政許可事項被大量壓減，行政備案被作為一種替代性管理措施，被運用于政府管理的各個方面。這就導致了行政備案事項過多過濫的問題，不少行政規范性文件，甚至國務院部門司局文件就可以設定行政備案，有的行政備案甚至規定不經過行政機關審查同意，申請人就不能從事特定活動，這與行政許可并無本質區別。針對這一問題，行政備案規范管理需要明確設定權限，對行政備案予以增量控制和存量優化。在增量控制上，必須嚴格設定標準，不得隨意增設行政備案。對此，《通知》規定要加強行政備案規范化、法治化建設，嚴格設定要求，對行政備案事項不得規定經行政機關審查同意，企業和群眾方可從事相關特定活動。筆者認為，除此之外，下一步還需要通過立法對什么層級的法規文件可以設定行政備案作出規定。尤其要是對行政規范性文件、或者什么層級的行政規范性文件能夠設定行政備案，作進一步研究論證，并在立法中予以明確。在存量優化上，筆者建議對現行法律、法規、規章和行政規范性文件進行全面清理，對發現有不符合上位法規定、不適應經濟社會發展需要、通過行政備案變相實施行政許可等情形的規定，要及時按照立法權限和程序予以修改或廢止，進一步減輕企業和群眾的辦事負擔。
將行政備案的實施作為規范管理的重點
根據筆者開展的調研情況看，行政備案的實施是規范管理的重點和難點。普遍反映的問題包括：什么是行政備案、行政備案與行政許可的區別、如何認定變相實施行政許可、行政備案的形式審查是否流于形式或者無法防范管理風險等。對此，目前存在兩種不同的觀點。一種觀點認為行政備案只需形式審查，收件即備案。另外一種觀點則認為形式審查可能流于形式，存在管理漏洞和風險。究其根本，實施行政備案的邊界和尺度才是相關部門的關切所在：審查強度過高，容易成為變相實施行政許可；審查強度過低，無法防范管理風險而有可能被追責。由此，形成“以備代管”和“備而不管”兩極分化的情形。破解實施行政備案的難題，可從以下兩個方面展開：一是清理事前備案的事項，使之回歸行政許可。事前備案往往意味著未經備案不得從事特定活動，容易與行政許可相混淆，趨向變相實施行政許可。二是根據行政備案的類型和特點，施加不同的審查強度。對于信息收集型行政備案，如計劃、合同、考核結果的備案，備案機關對報送材料進行完備性審查即可，屬于“信息歸檔”性質的管理活動。對于條件或標準審查型行政備案，則審查強度要更高一些。以中醫診所備案為例，有關規定設置了一定的條件和標準，包括具有職業資格的人員、執業年限、符合相關標準以及環保、消防的相關規定等。對此，僅作形式審查，無法防止備案人虛報材料、申報材料和實地情況不相符等問題的發生。不難看出，上述各部門反映的問題，實質上是對條件或標準審查型行政備案進行規范管理的問題。在審查強度的把握上，備案機關需要注意以下三個要點：一是應當允許申請人在備案前從事特定活動，以此與行政許可相區別。二是引入告知承諾制和信用管理，促使備案人依法備案，提交真實的備案材料。三是不能將備案和監管割裂開來，而要將條件或標準的審核作后置處理，納入監管環節，通過整改等措施使之符合相應的條件或者標準。
通過備管聯動提高政府監管效能
行政備案規范管理改革應當堅持系統觀念，將行政備案和后續監管相結合，實行備管聯動的全過程管理。與行政審批的事前監管不同，行政備案更多具有事中和事后監管的特點。作為簡政放權和優化服務的管理方式，行政備案規范管理應當著力解決好放權之后“誰來管”“管什么”“怎么管”的問題，實現“放之有序、管之有效”，為市場創造公平競爭的營商環境，以高效能監管保障經濟社會高質量發展。一是明晰職責邊界，構建備管聯動機制。針對問題多發領域和關鍵環節制定，將行政備案納入監管清單，明確監管主體、聯動機制、監管范圍、監管標準、數據共享等內容，劃清權責界限，確保事有人管、責有人負。二是建立綜合監管體系，加強備案與監管協同聯動。根據行政備案的特點，加快建立全方位、多層次、立體化監管體系，探索推進聯合監管、重點監管、分級分類監管、“雙隨機一公開”監管，防止備管脫節和監管漏洞。三是創新監管方式，提升精準監管水平。綜合運用行政、經濟、法律、技術等多種手段開展有效監管，以信用監管方式為基礎強化事中事后監管，以包容審慎方式加強新經濟新業態監管，實現行政備案監管方式的法治化和多元化。此外，將行政備案納入一體化監管平臺，加強備案信息歸集運用并強化監測分析，不斷提高監管的規范化、精準化、智能化水平。（武漢大學法學院副教授 徐 晨）
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