國家林業局

國家林業局關于進一步加快發展沙產業的意見

林沙發〔2010〕278號


各省、自治區、直轄市林業廳（局）,新疆生產建設兵團林業局,國家林業局各司局、各直屬單位：
為認真貫徹黨的十七大、十七屆五中全會精神，科學指導并合理規范沙產業健康發展，充分發揮沙產業在拉動生態建設、增加社會就業、促進農民增收、保障市場供應、推動沙區經濟發展等方面的重要作用，現就加快發展沙產業提出如下意見。
一、正確把握當前沙產業發展的形勢
長期以來，尤其是近年來，隨著各項防沙治沙重點工程的實施，廣大沙區治理區林草資源不斷增加，既顯著改善了當地的生態狀況，又為沙產業的發展奠定了良好基礎，各地已初步形成了以木材、灌草飼料、中藥材、經濟林果、沙漠旅游等為重點的沙區特色產業，開發出人造板、紙漿、飼料、藥品、保健品、食品、飲料、果品等一大批沙產業產品，并帶動了加工、貯藏、包裝、運輸等相關產業的發展，沙產業產業鏈不斷延長，產值不斷增長。據不完全統計，近幾年我國沙產業年產值逾千億元。沙產業發展為促進當地農牧民增收，加快區域經濟發展發揮了積極作用。
但是應當看到，沙產業發展基礎薄弱、規模不足、效益不高、市場發育不全、發展不平衡等問題還相當突出。沙產業發展處于起步階段，增長方式粗放，技術相對落后，尚未形成規模效益，抗擊風險和參與市場競爭能力仍然較弱；沙產業產品的科技含量還比較低，拳頭產品和知名品牌不多；扶持政策落實不到位，社會各界力量參與沙產業開發的積極性尚未得到充分調動，龍頭企業的帶動作用遠未得到發揮；個別地方沙產業發展不規范，甚至無序，有的是資源利用不充分，發展緩慢，有的是利用過度，超過其承載能力，造成生態環境退化，等等。對此，需要予以高度重視并切實采取有效措施認真加以解決，努力使我國沙產業得到大力發展，生態得到更好保護。
二、充分認識加快沙產業發展的重要性
我國沙化土地面積大，分布廣，沙產業發展的物質基礎豐富多樣，合理開發利用沙區資源，既是推動沙區經濟發展，增加沙區農牧民收入的需要，又是持續拉動沙區生態建設的重要途徑，意義重大。
（一）加快沙產業發展是貫徹落實黨的十七大精神的必然要求。黨的十七大提出了建設生態文明、實現生態良好的奮斗目標和“基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式，循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升”的要求，發展沙產業，是促進沙區生態建設，帶動區域經濟發展的重要途徑，同時，林草資源的可再生性和沙產業產品的無公害性，使沙產業成為發展循環經濟的重要組成部分。加快沙產業發展，對于建設資源節約型和環境友好型社會，實現全面建設小康社會的奮斗目標，具有重要作用。
（二）加快沙產業發展是鞏固治理成果、保護和改善沙區生態的必然要求。沙區不但生態脆弱，而且經濟落后，群眾大多依賴土地和地上資源維持生計，對生態造成很大壓力，只有合理利用沙區資源，創造良好經濟效益，增強當地群眾的自我發展能力，減少對沙區資源的過度依賴，才能走出治理、破壞、再治理的惡性循環，步入防沙治沙、適度發展沙產業、逆向拉動防沙治沙的可持續發展路子。同時，從國內外長期的實踐經驗看，利用沙區獨特的自然條件，發展沙產業可以增加大量的可利用土地資源，為促進區域經濟發展提供更加廣闊的空間。
（三）加快沙產業發展是沙區轉變經濟發展方式的必然要求。沙區具有豐富的灌木資源，發展生物質發電、生物柴油等新型能源產業具有廣闊前景。沙區的野生經濟動植物種類繁多，許多具有獨特的經濟價值和利用前景。沙區還蘊藏著豐富的栽培作物品種和優良家畜品種，是我國重要的特色農牧業產品生產基地。充分利用沙區獨特的資源條件，因地制宜發展獨具特色的沙產業，培育沙產業帶和沙產業群，有利于實現沙區資源多層次、多途徑的開發利用，為沙區轉變經濟發展方式、調整優化經濟結構提供有利條件。
（四）加快沙產業發展是促進農牧民就業增收的必然要求。我國的沙區大都屬于貧困地區，加快發展沙產業，把基地建設和加工利用結合起來，帶動儲藏、運輸、銷售等相關產業的發展，把資源優勢轉化為經濟優勢，形成區域性的支柱產業，可以為農民提供最適應、最直接、最方便的就業機會，充分釋放沙地資源和沙區勞動力資源的巨大潛力，為沙區開辟新的經濟增長點，對于增加農民收入、破解“三農”難題、推動農村改革與發展具有十分重要的促進作用。
隨著我國經濟快速發展，綜合國力不斷增強，在調整產業結構、轉變經濟增長方式和大力發展循環經濟、低碳經濟的新形勢下，沙產業的發展面臨著前所未有的歷史機遇。特別是由于可利用土地日益減少，沙地作為一種潛在的土地資源已越來越得到社會的認同，沙區獨特的自然條件和豐富的自然資源為沙產業的發展提供了廣闊的發展空間。
三、準確把握加快沙產業發展的指導思想、原則和目標
（一）指導思想
深入貫徹落實科學發展觀，在全面保護沙區生態建設成果的基礎上，尊重自然規律和經濟規律，因地制宜，科學規劃，合理布局，以市場為導向，適度開發利用，以資源培育為基礎，以精深加工為途徑，發揮區域優勢，依托科技進步，推進資源培育基地化，生產經營規模化，種養加銷一體化，形成區域優勢突出，資源配置合理，品牌特色明顯，綜合效益顯著的沙產業發展新格局，為實現沙區經濟社會可持續發展作出貢獻。
（二）基本原則
——堅持以保護生態為前提。在保護生態的前提下，合理開發利用沙區資源。發展沙產業要與資源存量、原料基地規模和市場需求相適應，必須將發展規模控制在環境容量或自然生產力恢復所允許的限度內，不斷提升沙區的生態承載力。
——堅持以市場為導向。要充分運用市場調節機制，發展適銷對路的特色產品和優質產品，逐步建成資源培育—加工利用—產品銷售的沙產業發展體系。鞏固沙區小城鎮市場，發展城市消費市場，逐步走向國際市場，不斷適應和滿足市場需求。
——堅持政府扶持與引導。積極引導資金、技術、人才等要素向沙產業聚集。建立健全與沙區經濟社會發展水平相適應的沙產業投入和激勵機制。
——堅持統籌規劃。綜合考慮沙區資源條件、市場需求、投資能力，發揮區域資源優勢，科學制定沙產業發展規劃，建立相對集中的區域化、專業化的原料生產和加工基地，確定重點發展領域和優先開發區域。
——堅持依靠科技進步。保護和發展具有區域民族特色的傳統工藝，依托先進科學技術，節約沙區水資源，在合理確定生活、生產和生態用水的基礎上，積極開展抗旱性林草資源培育和產業開發，發展低碳循環經濟。鼓勵企業自主創新，積極引進和研發新設備、新工藝、新產品，強化品牌建設，提高沙產業的科技含量和整體素質。
——堅持服務“三農”。發揮沙產業優勢和農牧民積極性，支持沙區建立合作社、協會，努力擴大農牧民就業，增加農牧民收入，促進沙區經濟發展和生態改善。
（三）發展目標
在切實鞏固沙區生態建設成果、不斷改善沙區生態狀況的前提下，力爭用10-15年左右的時間，大力培育林草資源基地，引導建立一批加工企業，每個沙化類型區和重點領域內至少爭創3-5個國家級名優品牌，有效促進農牧民增收致富，實現生態環境良性循環，探索沙產業發展的新途徑和新機制，典型引路，示范帶動，不斷提升沙產業科技含量和競爭力，努力建立比較完備的沙產業科技創新體系和技術服務保障體系，為發展區域經濟、實現全面建設小康社會目標作出貢獻。
四、科學確定沙產業發展的總體布局和重點領域
（一）總體布局
根據我國沙化土地的自然分區，在準確把握市場發展趨勢的前提下，在不同類型區確定沙產業發展的主攻方向，形成分工合理、優勢互補、特色鮮明的沙產業布局。
在干旱沙漠、戈壁及綠洲類型區，要以沙漠邊緣和綠洲為依托，大力發展高效節水灌溉林業，培育具有本地特色的經濟林、干鮮果品、花卉苗木、飼用植物、藥用植物等資源，延長產業發展鏈條，發展沙漠森林景觀旅游。
在半干旱沙地類型區，要運用高效節水灌溉技術等現代科學技術，積極開展工業原料林基地建設，適度發展人造板、造紙等加工業;合理開展人工飼料林草基地建設，發展飼料加工業；促進畜牧業及畜產品加工業的發展；大力開展種植特色中草藥材，發展中藥材及加工業。
在青藏高原高寒荒漠類型區，要積極發展高原特有中藥材的培育和加工利用，支持研究和推廣灌木飼料新品種，建設人工飼草料基地，開展飼草料深加工，發展高原畜牧業。
在黃淮海平原及南方濕潤沙地類型區，堅持治理和開發并重，合理利用沙化土地，實行林草、林果、林藥間作，開展復合經營，大力發展木材、木本糧油、果品、飼料、藥材、種苗、花卉等生產和加工，不斷延伸加工產業鏈，提高經濟效益。
（二）重點領域
各地區要依據當地自然、社會、經濟特點和沙產業發展現狀，合理確定沙產業發展重點領域。要按照加快轉變經濟發展方式的要求，努力發展循環經濟和低碳綠色環保產業。突出抓好應用高新技術開展的現代種植業、養殖業和加工業；積極推進名特優新干鮮果、特有藥材和食用植物基地建設；采取有效措施大力開發果品、藥品、生物藥品、保健品及藻類等系列產品，實現產業化、規模化經營；努力推廣、引進節水新技術和新設備，提高沙區水資源利用率和太陽能利用；積極開展灌木資源的綜合利用，大力推進以灌木為主的生物質能源、生物柴油和飼料林等產業的發展。
五、加大促進沙產業發展的政策支持力度
（一）多渠道增加投入
依托林業重點工程和現有扶持政策，加大對沙區林草植被資源建設的支持。對能促進沙產業發展的資源基地培育項目，凡列入工程規劃并滿足工程建設要求的，按政策享受國家補助。
中央財政對符合條件的林業龍頭企業開展的種植業、養殖業以及林產品加工業貸款項目，各類經濟實體營造的工業原料林、木本油料經濟林以及有利于改善沙區生態環境的種植業貸款項目，國有林場（苗圃）、集體林場（苗圃）、國有森工企業開展的多種經營貸款項目以及自然保護區和森林公園開展的森林生態旅游項目，農戶和林業職工個人從事的營造林、林業資源開發和林產品加工貸款項目予以貼息，年貼息率為3%，貼息期限最長為3年。農戶和林業職工個人營造林小額貸款，貼息期限最長為5年。
支持沙產業企業通過發行短期融資債券、中期票據和發行股票上市等形式多渠道融資，采用聯營、合資、股份合作等方式，廣泛吸收社會資金投資沙產業。
積極協調財政支農、農業綜合開發、小城鎮建設、科學研究和技術推廣、教育培訓等方面資金對沙產業發展領域加大支持力度。積極協調落實國家擴大農牧民經營林業補貼范圍，提高補貼標準，為沙產業發展提供資金保障。
要積極爭取政府設立沙產業技術創新發展基金，促進沙產業企業技術創新。積極爭取地方財政根據實際情況，加大對發展沙產業的資金扶持力度。
（二）加大信貸支持力度
按照《人民銀行 財政部 銀監會 保監會 林業局關于做好集體林權制度改革與林業發展金融服務工作的指導意見》要求，積極爭取銀行業金融機構開辦林權抵押貸款、林農及中小企業小額信用貸款和林農聯保貸款，貫徹落實沙區林地、林木資源抵押政策，為發展沙產業服務。
鼓勵地方政府、林業專業合作組織、林業企業和林農等出資組建或扶持壯大互助性沙產業擔保體系，為沙產業貸款融資服務。
（三）認真落實稅收、保險等相關優惠政策
對以沙區三剩物、次小薪材為原料自產的綜合利用產品，按照財政部、國家稅務總局的有關規定，享受相關的增值稅即征即退政策。為發展沙產業需要進口設備的，凡屬于國家產業結構調整指導目錄鼓勵類投資項目的進口自用設備，除國內投資項目不予免稅的進口商品外，按照國家有關規定，免征進口關稅和進口環節增值稅。根據國家有關稅收法律法規的規定，沙產業企業從事農、林、牧、漁業項目的所得，可以免征、減征企業所得稅，符合條件的小型微利企業，減按20%的稅率繳納企業所得稅。沙產業企業被認定為國家需要重點扶持的高新技術企業的，減按15％的稅率征收企業所得稅。
各地可通過保費補貼等必要的政策手段引導保險公司、林業企業、林業專業合作組織和林農積極參與森林保險，擴大森林投保面積，有條件的地方可設立森林保險補償基金，建立統一的基本森林保險制度，創新投保方式，降低沙產業經營風險。
按照《國家林業局關于改革和完善集體林采伐管理的意見》的精神，沙區非林業用地上的林木，不納入采伐限額管理，商品林撫育采伐和其他采伐可占用主伐指標，各項指標可結轉使用。
根據財政部、國家林業局關于育林基金征收使用管理辦法的規定，育林基金按照最高不超過林木產品銷售收入的10％計征。
各地可根據國家有關規定，結合當地實際，制定促進沙產業發展的相關優惠政策。
（四）切實保障投資者合法權益
進一步深化沙區集體林權制度改革，凡是適宜家庭承包的集體林地，都要承包到戶并確權發證、放活經營權，落實處置權。治理后的沙化土地可依法進行流轉、繼承，維護治理者的合法權益。征占用治理后的沙化土地，由征占者給予治理者合理的經濟補償。
充分發揮農民林業專業合作社和行業協會在促進沙產業發展中的作用，使其為沙產業發展提供社會化服務，開展行業自律，防止無序競爭，協調解決爭端，維護農民和其他投資者的合法權益。
六、強化加快沙產業發展的保障措施
（一）加強組織領導。要深入學習和研究沙產業理論，深刻認識發展沙產業的重大意義，充分挖掘沙產業發展的巨大潛力，將沙產業納入區域產業發展規劃，加強宏觀指導。各級林業主管部門要主動當好政府的參謀，積極爭取相關部門的支持，共同推進沙產業發展。要扶持和培育一批市場競爭力強、技術含量高、符合國家環保標準、具有輻射帶動作用的龍頭企業，創建具有原產地特色的產品和品牌，提高沙產業的整體素質。要大力宣傳防沙治沙和沙產業發展的先進典型，營造良好的社會輿論氛圍。
（二）強化科技支撐。科學編制區域沙產業發展總體規劃和沙產業企業建設規劃，做到加工項目、生產規模與資源培育相協調。充分發揮科技對沙產業發展的支撐作用，鼓勵科研機構開展沙地動植物資源選育和開發利用技術研究。篩選并推廣一批技術成熟、效益顯著的科技成果。抓緊制定和完善沙區灌木林等經營技術標準，提高經營水平。依托相關科研院所和高等院校，加強沙產業實用技術培訓，提高沙產業管理人員和農牧民的技能。鼓勵科技人員開展技術咨詢、技術轉讓和信息服務。建立一批沙產業發展的典型示范區，探索模式，總結經驗，輻射帶動沙產業發展。
（三）依法規范沙產業發展。要嚴格執行《防沙治沙法》、《森林法》、《土地管理法》、《草原法》、《營利性治沙管理辦法》等法律法規，依法規范沙產業開發行為。沙區要嚴格執行環境影響評價制度，開發建設項目必須進行環境影響評價。在沙產業開發中，嚴格禁止濫開墾、濫放牧、濫樵采，防止因發展不當對生態環境造成新的破壞。加強監督管理，對于有沙化趨勢或者沙化程度加重的地區，要依法制止導致土地沙化的開發行為，并積極開展防治。
（四）充分發揮市場調節作用。扶持重點龍頭企業和產業集群建設，建立并完善生產、加工、營銷體系。創造公平競爭環境，為各種社會主體參與防沙治沙、發展沙產業提供平臺。積極創新沙產業發展體制和機制，努力實現市場要素的優化組合。
（五）搞好信息服務。各級林業主管部門要積極協調相關部門，為發展沙產業在資源培育、生產加工、產品銷售、運輸貯藏等方面做好全方位的技術咨詢服務。健全沙產業信息服務系統，做好信息的收集整理、分析預測、反饋發布工作，為各類投資者提供政策、技術、市場信息共享平臺，不斷提高公共服務能力。

二〇一〇年十二月三日