國務院

國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見

國發〔2013〕24號



各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　發展光伏產業對調整能源結構、推進能源生產和消費革命、促進生態文明建設具有重要意義。為規范和促進光伏產業健康發展，現提出以下意見：
　　一、充分認識促進光伏產業健康發展的重要性
　　近年來，我國光伏產業快速發展，光伏電池制造產業規模迅速擴大，市場占有率位居世界前列，光伏電池制造達到世界先進水平，多晶硅冶煉技術日趨成熟，形成了包括硅材料及硅片、光伏電池及組件、逆變器及控制設備的完整制造產業體系。光伏發電國內應用市場逐步擴大，發電成本顯著降低，市場競爭力明顯提高。
　　當前，在全球光伏市場需求增速減緩、產品出口阻力增大、光伏產業發展不協調等多重因素作用下，我國光伏企業普遍經營困難。同時，我國光伏產業存在產能嚴重過剩、市場無序競爭，產品市場過度依賴外需、國內應用市場開發不足，技術創新能力不強、關鍵技術裝備和材料發展緩慢，財政資金支持需要加強、補貼機制有待完善，行業管理比較薄弱、應用市場環境亟待改善等突出問題，光伏產業發展面臨嚴峻形勢。
　　光伏產業是全球能源科技和產業的重要發展方向，是具有巨大發展潛力的朝陽產業，也是我國具有國際競爭優勢的戰略性新興產業。我國光伏產業當前遇到的問題和困難，既是對產業發展的挑戰，也是促進產業調整升級的契機，特別是光伏發電成本大幅下降，為擴大國內市場提供了有利條件。要堅定信心，抓住機遇，開拓創新，毫不動搖地推進光伏產業持續健康發展。
　　二、總體要求
　　（一）指導思想。
　　深入貫徹黨的十八大精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，創新體制機制，完善支持政策，通過市場機制激發國內市場有效需求，努力鞏固國際市場；健全標準體系，規范產業發展秩序，著力推進產業重組和轉型升級；完善市場機制，加快技術進步，著力提高光伏產業發展質量和效益，為提升經濟發展活力和競爭力作出貢獻。
　　（二）基本原則。
　　遠近結合，標本兼治。在擴大光伏發電應用的同時，控制光伏制造總產能，加快淘汰落后產能，著力推進產業結構調整和技術進步。
　　統籌兼顧，綜合施策。統籌考慮國內外市場需求、產業供需平衡、上下游協調等因素，采取綜合措施解決產業發展面臨的突出問題。
　　市場為主，重點扶持。發揮市場機制在推動光伏產業結構調整、優勝劣汰、優化布局以及開發利用方面的基礎性作用。對不同光伏企業實行區別對待，重點支持技術水平高、市場競爭力強的骨干優勢企業發展，淘汰劣質企業。
　　協調配合，形成合力。加強政策的協調配合和行業自律，支持地方創新發展方式，調動地方、企業和消費者的積極性，共同推動光伏產業發展。
　　（三）發展目標。
　　把擴大國內市場、提高技術水平、加快產業轉型升級作為促進光伏產業持續健康發展的根本出路和基本立足點，建立適應國內市場的光伏產品生產、銷售和服務體系，形成有利于產業持續健康發展的法規、政策、標準體系和市場環境。2013—2015年，年均新增光伏發電裝機容量1000萬千瓦左右，到2015年總裝機容量達到3500萬千瓦以上。加快企業兼并重組，淘汰產品質量差、技術落后的生產企業，培育一批具有較強技術研發能力和市場競爭力的龍頭企業。加快技術創新和產業升級，提高多晶硅等原材料自給能力和光伏電池制造技術水平，顯著降低光伏發電成本，提高光伏產業競爭力。保持光伏產品在國際市場的合理份額，對外貿易和投融資合作取得新進展。
　　三、積極開拓光伏應用市場
　　（一）大力開拓分布式光伏發電市場。鼓勵各類電力用戶按照“自發自用，余量上網，電網調節”的方式建設分布式光伏發電系統。優先支持在用電價格較高的工商業企業、工業園區建設規模化的分布式光伏發電系統。支持在學校、醫院、黨政機關、事業單位、居民社區建筑和構筑物等推廣小型分布式光伏發電系統。在城鎮化發展過程中充分利用太陽能，結合建筑節能加強光伏發電應用，推進光伏建筑一體化建設，在新農村建設中支持光伏發電應用。依托新能源示范城市、綠色能源示范縣、可再生能源建筑應用示范市（縣），擴大分布式光伏發電應用，建設100個分布式光伏發電規模化應用示范區、1000個光伏發電應用示范小鎮及示范村。開展適合分布式光伏發電運行特點和規模化應用的新能源智能微電網試點、示范項目建設，探索相應的電力管理體制和運行機制，形成適應分布式光伏發電發展的建設、運行和消費新體系。支持偏遠地區及海島利用光伏發電解決無電和缺電問題。鼓勵在城市路燈照明、城市景觀以及通訊基站、交通信號燈等領域推廣分布式光伏電源。
　　（二）有序推進光伏電站建設。按照“合理布局、就近接入、當地消納、有序推進”的總體思路，根據當地電力市場發展和能源結構調整需要，在落實市場消納條件的前提下，有序推進各種類型的光伏電站建設。鼓勵利用既有電網設施按多能互補方式建設光伏電站。協調光伏電站與配套電網規劃和建設，保證光伏電站發電及時并網和高效利用。
　　（三）鞏固和拓展國際市場。積極妥善應對國際貿易摩擦，推動建立公平合理的國際貿易秩序。加強對話協商，推動全球產業合作，規范光伏產品進出口秩序。鼓勵光伏企業創新國際貿易方式，優化制造產地分布，在境外開展投資生產合作。鼓勵企業實施“引進來”和“走出去”戰略，集聚全球創新資源，促進光伏企業國際化發展。
　　四、加快產業結構調整和技術進步
　　（一）抑制光伏產能盲目擴張。嚴格控制新上單純擴大產能的多晶硅、光伏電池及組件項目。光伏制造企業應擁有先進技術和較強的自主研發能力，新上光伏制造項目應滿足單晶硅光伏電池轉換效率不低于20%、多晶硅光伏電池轉換效率不低于18%、薄膜光伏電池轉換效率不低于12%，多晶硅生產綜合電耗不高于100千瓦時/千克。加快淘汰能耗高、物料循環利用不完善、環保不達標的多晶硅產能，在電力凈輸入地區嚴格控制建設多晶硅項目。
　　（二）加快推進企業兼并重組。利用“市場倒逼”機制，鼓勵企業兼并重組。加強政策引導和推動，建立健全淘汰落后產能長效機制，加快關停淘汰落后光伏產能。重點支持技術水平高、市場競爭力強的多晶硅和光伏電池制造企業發展，培育形成一批綜合能耗低、物料消耗少、具有國際競爭力的多晶硅制造企業和技術研發能力強、具有自主知識產權和品牌優勢的光伏電池制造企業。引導多晶硅產能向中西部能源資源優勢地區聚集，鼓勵多晶硅制造企業與先進化工企業合作或重組，降低綜合電耗、提高副產品綜合利用率。
　　（三）加快提高技術和裝備水平。通過實施新能源集成應用工程，支持高效率晶硅電池及新型薄膜電池、電子級多晶硅、四氯化硅閉環循環裝置、高端切割機、全自動絲網印刷機、平板式鍍膜工藝、高純度關鍵材料等的研發和產業化。提高光伏逆變器、跟蹤系統、功率預測、集中監控以及智能電網等技術和裝備水平，提高光伏發電的系統集成技術能力。支持企業開發硅材料生產新工藝和光伏新產品、新技術，支持骨干企業建設光伏發電工程技術研發和試驗平臺。支持高等院校和企業培養光伏產業相關專業人才。
　　（四）積極開展國際合作。鼓勵企業加強國際研發合作，開展光伏產業前沿、共性技術聯合研發。鼓勵有條件的國內光伏企業和基地與國外研究機構、產業集群建立戰略合作關系。支持有關科研院所和企業建立國際化人才引進和培養機制，重點培養創新能力強的高端專業技術人才和綜合管理人才。積極參與光伏行業國際標準制定，加大自主知識產權標準體系海外推廣，推動檢測認證國際互認。
　　五、規范產業發展秩序
　　（一）加強規劃和產業政策指導。根據光伏產業發展需要，編制實施光伏產業發展規劃。各地區可根據國家光伏產業發展規劃和本地區發展需要，編制實施本地區相關規劃及實施方案。加強全國規劃與地方規劃、制造產業與發電應用、光伏發電與配套電網建設的銜接和協調。加強光伏發電規劃和年度實施指導。完善光伏電站和分布式光伏發電項目建設管理制度，促進光伏發電有序發展。
　　（二）推進標準化體系和檢測認證體系建設。建立健全光伏材料、電池及組件、系統及部件等標準體系，完善光伏發電系統及相關電網技術標準體系。制定完善適合不同氣候區及建筑類型的建筑光伏應用標準體系，在城市規劃、建筑設計和舊建筑改造中統籌考慮光伏發電應用。加強硅材料及硅片、光伏電池及組件、逆變器及控制設備等產品的檢測和認證平臺建設，健全光伏產品檢測和認證體系，及時發布符合標準的光伏產品目錄。開展太陽能資源觀測與評價，建立太陽能信息數據庫。
　　（三）加強市場監管和行業管理。制定完善并嚴格實施光伏制造行業規范條件，規范光伏市場秩序，促進落后產能退出市場，提高產業發展水平。實行光伏電池組件、逆變器、控制設備等關鍵產品檢測認證制度，未通過檢測認證的產品不準進入市場。嚴格執行光伏電站設備采購、設計監理和工程建設招投標制度，反對不正當競爭，禁止地方保護。完善光伏發電工程建設、運行技術崗位資質管理。加強光伏發電電網接入和運行監管。建立光伏產業發展監測體系，及時發布產業發展信息。加強對《中華人民共和國可再生能源法》及配套政策的執法監察。地方各級政府不得以征收資源使用費等名義向太陽能發電企業收取法律法規規定之外的費用。
　　六、完善并網管理和服務
　　（一）加強配套電網建設。電網企業要加強與光伏發電相適應的電網建設和改造，保障配套電網與光伏發電項目同步建成投產。積極發展融合先進儲能技術、信息技術的微電網和智能電網技術，提高電網系統接納光伏發電的能力。接入公共電網的光伏發電項目，其接網工程以及接入引起的公共電網改造部分由電網企業投資建設。接入用戶側的分布式光伏發電，接入引起的公共電網改造部分由電網企業投資建設。
　　（二）完善光伏發電并網運行服務。各電網企業要為光伏發電提供并網服務，優化系統調度運行，優先保障光伏發電運行，確保光伏發電項目及時并網，全額收購所發電量。簡化分布式光伏發電的電網接入方式和管理程序，公布分布式光伏發電并網服務流程，建立簡捷高效的并網服務體系。對分布式光伏發電項目免收系統備用容量費和相關服務費用。加強光伏發電電網接入和并網運行監管。
　　七、完善支持政策
　　（一）大力支持用戶側光伏應用。開放用戶側分布式電源建設，支持和鼓勵企業、機構、社區和家庭安裝、使用光伏發電系統。鼓勵專業化能源服務公司與用戶合作，投資建設和經營管理為用戶供電的光伏發電及相關設施。對分布式光伏發電項目實行備案管理，豁免分布式光伏發電應用發電業務許可。對不需要國家資金補貼的分布式光伏發電項目，如具備接入電網運行條件，可放開規模建設。分布式光伏發電全部電量納入全社會發電量和用電量統計，并作為地方政府和電網企業業績考核指標。自發自用發電量不計入階梯電價適用范圍，計入地方政府和用戶節能量。
　　（二）完善電價和補貼政策。對分布式光伏發電實行按照電量補貼的政策。根據資源條件和建設成本，制定光伏電站分區域上網標桿電價，通過招標等競爭方式發現價格和補貼標準。根據光伏發電成本變化等因素，合理調減光伏電站上網電價和分布式光伏發電補貼標準。上網電價及補貼的執行期限原則上為20年。根據光伏發電發展需要，調整可再生能源電價附加征收標準，擴大可再生能源發展基金規模。光伏發電規模與國家可再生能源發展基金規模相協調。
　　（三）改進補貼資金管理。嚴格可再生能源電價附加征收管理，保障附加資金應收盡收。完善補貼資金支付方式和程序，對光伏電站，由電網企業按照國家規定或招標確定的光伏發電上網電價與發電企業按月全額結算；對分布式光伏發電，建立由電網企業按月轉付補貼資金的制度。中央財政按季度向電網企業預撥補貼資金，確保補貼資金及時足額到位。鼓勵各級地方政府利用財政資金支持光伏發電應用。
　　（四）加大財稅政策支持力度。完善中央財政資金支持光伏產業發展的機制，加大對太陽能資源測量、評價及信息系統建設、關鍵技術裝備材料研發及產業化、標準制定及檢測認證體系建設、新技術應用示范、農村和牧區光伏發電應用以及無電地區光伏發電項目建設的支持。對分布式光伏發電自發自用電量免收可再生能源電價附加等針對電量征收的政府性基金。企業研發費用符合有關條件的，可按照稅法規定在計算應納稅所得額時加計扣除。企業符合條件的兼并重組，可以按照現行稅收政策規定，享受稅收優惠政策。
　　（五）完善金融支持政策。金融機構要繼續實施“有保有壓”的信貸政策，支持具有自主知識產權、技術先進、發展潛力大的企業做優做強，對有市場、有訂單、有效益、有信譽的光伏制造企業提供信貸支持。根據光伏產業特點和企業資金運轉周期，按照風險可控、商業可持續、信貸準入可達標的原則，采取靈活的信貸政策，支持優質企業正常生產經營，支持技術創新、兼并重組和境外投資等具有競爭優勢的項目。創新金融產品和服務，支持中小企業和家庭自建自用分布式光伏發電系統。嚴禁資金流向盲目擴張產能項目和落后產能項目建設，對國家禁止建設的、不符合產業政策的光伏制造項目不予信貸支持。
　　（六）完善土地支持政策和建設管理。對利用戈壁荒灘等未利用土地建設光伏發電項目的，在土地規劃、計劃安排時予以適度傾斜，不涉及轉用的，可不占用土地年度計劃指標。探索采用租賃國有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本。光伏發電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續后，可采取劃撥方式供地。完善光伏發電項目建設管理并簡化程序。
　　八、加強組織領導
　　各有關部門要根據本意見要求，按照職責分工抓緊制定相關配套文件，完善光伏發電價格、稅收、金融信貸和建設用地等配套政策，確保各項任務措施的貫徹實施。各省級人民政府要加強對本地區光伏產業發展的管理，結合實際制定具體實施方案，落實政策，引導本地區光伏產業有序協調發展。健全行業組織機構，充分發揮行業組織在加強行業自律、推廣先進技術和管理經驗、開展統計監測和研究制定標準等方面的作用。加強產業服務，建立光伏產業監測體系，及時發布行業信息，搭建銀企溝通平臺，引導產業健康發展。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年7月4日
　　（此件有刪減）