國務院辦公廳

國務院辦公廳關于推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導意見

國辦發(fā)〔2014〕9號



各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：
　　為深入實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，積極有序推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造工作，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)提出以下指導意見。
　　一、充分認識推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的重要性
　　城區(qū)老工業(yè)區(qū)是指依托“一五”、“二五”和“三線”建設時期國家重點工業(yè)項目形成的、工業(yè)企業(yè)較為集中的城市特定區(qū)域，為我國建立獨立完整的工業(yè)體系、為老工業(yè)城市的形成發(fā)展作出了突出貢獻，目前仍是當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐。但是在長期發(fā)展過程中，城區(qū)老工業(yè)區(qū)也出現(xiàn)了落后產(chǎn)能集中、基礎設施老化、環(huán)境污染較為嚴重、安全隱患突出、棚戶區(qū)改造任務重、困難群體較多等問題。近年來，許多城市采取多種方式組織開展城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造，發(fā)展改革委也組織開展了相關試點工作，取得了一定成效。但是部分城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造發(fā)展定位不合理、搬遷企業(yè)承接地選擇不科學、污染土地治理不徹底、土地利用方式粗放、大拆大建、融資渠道單一等問題比較突出，亟待加強規(guī)范引導。科學實施城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造，對于老工業(yè)城市推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、再造產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢，完善城市綜合服務功能、提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，保障和改善民生、維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。
　　二、總體要求
　　（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，按照黨中央、國務院的決策部署，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，以新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化為引領，以改革創(chuàng)新為動力，以城區(qū)老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境修復和民生改善為著力點，與加快棚戶區(qū)改造和加強城市基礎設施建設相結(jié)合，統(tǒng)籌推進企業(yè)搬遷改造和新產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展，破解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，力爭到2022年基本完成城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造任務，把城區(qū)老工業(yè)區(qū)建設成為經(jīng)濟繁榮、功能完善、生態(tài)宜居的現(xiàn)代化城區(qū)。
　　（二）基本原則。
　　政府推動、市場運作。城區(qū)老工業(yè)區(qū)所在城市人民政府要正確引導，精心組織，國務院有關部門和各省級人民政府給予必要的指導和支持。要進一步簡政放權，支持社會力量參與搬遷改造，凡利用市場機制能夠解決的交由市場解決。
　　因地制宜、科學規(guī)劃。各地要充分考慮區(qū)位條件、資源稟賦、發(fā)展基礎和環(huán)境承載能力，結(jié)合城市總體發(fā)展布局，合理確定搬遷改造的方向和目標，統(tǒng)籌安排規(guī)模和時序，努力探索各具特色的搬遷改造方式。
　　創(chuàng)新模式、增強動力。創(chuàng)新城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的組織模式、資金籌措模式、公共服務設施建設與運營模式、土地治理與開發(fā)利用模式，調(diào)動各方面積極性，增強搬遷改造的動力。
　　注重實效、穩(wěn)妥推進。企業(yè)搬遷要注重與技術改造、改制重組相結(jié)合，注重擴大就業(yè)和增加居民收入，提高基本公共服務水平，保障和改善民生。要做好溝通協(xié)調(diào)、宣傳引導和善后補償工作，營造良好工作氛圍，把好事辦好。
　　三、主要任務
　　（一）科學編制搬遷改造實施方案。城區(qū)老工業(yè)區(qū)所在城市人民政府負責組織編制搬遷改造實施方案（以下簡稱實施方案），明確城區(qū)老工業(yè)區(qū)的搬遷改造范圍及目標、功能布局、主要任務、重點項目、組織模式、實施進度、保障措施等。實施方案編制過程中要廣泛征求意見，特別是相關企業(yè)意見，凝聚各方共識，認真開展社會穩(wěn)定風險評估，做好與地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等相關規(guī)劃的銜接。城區(qū)老工業(yè)區(qū)的功能、土地利用類型等因?qū)嵤┌徇w改造而發(fā)生重大變化的，所在城市人民政府要依法組織修訂相關規(guī)劃，有關部門要及時按程序辦理。相關中央和省屬國有企業(yè)要加強對城區(qū)老工業(yè)區(qū)內(nèi)所屬企業(yè)的指導，積極配合制定實施方案。
　　（二）推進企業(yè)搬遷改造。對城區(qū)老工業(yè)區(qū)企業(yè)視情況分別實施就地改造、異地遷建和依法關停等。符合城市功能定位的企業(yè)要就地加強技術改造，提高清潔生產(chǎn)、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護水平，所在城市人民政府按照相關法律法規(guī)要求，搬遷安置安全、衛(wèi)生及環(huán)境防護距離范圍內(nèi)的居民。對環(huán)境污染嚴重，環(huán)境風險及安全隱患突出，難以通過就地改造達到安全、衛(wèi)生及環(huán)境保護等法律法規(guī)要求和相關國家標準的企業(yè)，要異地遷建或依法關停。對異地遷建企業(yè)，要注重發(fā)揮行業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的引導作用，支持企業(yè)同步進行技術改造和改制重組，促進產(chǎn)品技術提檔升級。加快淘汰落后產(chǎn)能和落后工藝設備，嚴格實施落后產(chǎn)能等量或減量置換，防止異地簡單復制和落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)移。對符合產(chǎn)業(yè)升級方向，尤其是同步實施兼并重組、壓減過剩產(chǎn)能的項目，有關部門要依法依規(guī)加快辦理相關手續(xù)。符合條件的搬遷改造企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的，根據(jù)中央財政淘汰落后產(chǎn)能獎勵資金管理辦法予以支持。對已關停企業(yè)，要注重盤活企業(yè)用地和生產(chǎn)設施，妥善做好善后工作。所在城市人民政府和相關企業(yè)要妥善解決歷史遺留問題，做好分離企業(yè)辦社會職能工作；對企業(yè)富余人員采取免費培訓、優(yōu)先提供公益性崗位等措施，積極幫助實現(xiàn)再就業(yè)。
　　（三）合理選擇搬遷企業(yè)承接地。根據(jù)搬遷企業(yè)的產(chǎn)業(yè)類型、發(fā)展方向等條件，引導企業(yè)向具備條件的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等園區(qū)搬遷，推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。冶金、化工、造紙、危險品生產(chǎn)和儲運等環(huán)境風險較大的搬遷企業(yè)，必須遷入依法設立、環(huán)境保護基礎設施齊全并經(jīng)規(guī)劃環(huán)境影響評價的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。支持有條件的園區(qū)開展循環(huán)化改造。對位于遠郊區(qū)縣的搬遷企業(yè)承接地，所在城市人民政府要完善市政基礎設施和公共服務設施，加強生活配套設施建設，方便職工生活。支持打破行政區(qū)劃選擇搬遷企業(yè)承接地，原則上不再為承接搬遷企業(yè)新設產(chǎn)業(yè)園區(qū)。鼓勵建立兼顧企業(yè)原址所在地和搬遷企業(yè)承接地利益的稅收分成及績效考核機制。
　　（四）培育發(fā)展新產(chǎn)業(yè)。以提升城市服務功能為導向，充分利用騰退土地，重點發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。依托城區(qū)老工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎，積極發(fā)展設計咨詢、科技、金融、電子商務、現(xiàn)代物流、節(jié)能環(huán)保等生產(chǎn)性服務業(yè)。鼓勵改造利用老廠區(qū)老廠房老設施，積極發(fā)展文化創(chuàng)意、工業(yè)旅游、演藝、會展等產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展商貿(mào)、健康、家庭、養(yǎng)老服務等生活性服務業(yè)，滿足居民日益提高的生活需求。培育專業(yè)化服務機構(gòu)，提供社會化服務。發(fā)揮城區(qū)老工業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)配套、科技人才及技術研發(fā)等優(yōu)勢，積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)。根據(jù)城區(qū)老工業(yè)區(qū)發(fā)展定位和功能分區(qū)，適度進行商品房開發(fā)。
　　（五）完善城市基礎設施和公共服務設施。堅持先地下、后地上的原則，加強供水、燃氣、供熱管網(wǎng)建設和老舊管網(wǎng)改造，建設雨污分流排水系統(tǒng)，完善污水和垃圾收集處理設施，有條件的地區(qū)要建設地下綜合管廊。優(yōu)化城市道路交通系統(tǒng)，加強路網(wǎng)銜接連通。加大消防、防洪、排水防澇等基礎設施建設和改造力度，提高防災減災和應對突發(fā)事件能力。完善信息基礎設施，應用先進信息技術提高城市管理水平，積極穩(wěn)妥推進智慧城市建設。根據(jù)常住人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)變化，優(yōu)化中小學、幼兒園、圖書館、博物館、體育場館、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等公共服務設施布局。大力發(fā)展綠色建筑，對既有建筑加強節(jié)能改造，對新建建筑嚴格按照節(jié)能建筑要求進行設計、施工和驗收。保障政府投入，加強非經(jīng)營性基礎設施建設。允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營。
　　（六）治理修復生態(tài)環(huán)境。大力推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)環(huán)境整治和生態(tài)系統(tǒng)修復，因地制宜加強綠地、公園建設，結(jié)合城市河湖水系和傳統(tǒng)街區(qū)改造構(gòu)筑特色生態(tài)景觀。高度重視環(huán)境污染治理，落實場地污染者或使用者治理修復責任。對于土壤、水體污染嚴重的區(qū)域，采取工程技術、生物修復等措施進行專項治理，防止污染擴散。在企業(yè)異地遷建或依法關停前，企業(yè)應制定搬遷過程中產(chǎn)生的廢物和企業(yè)生產(chǎn)、存儲設施處理處置方案并認真實施，落實企業(yè)污染防治責任，防止發(fā)生二次污染和次生突發(fā)環(huán)境事件。地方環(huán)境保護部門要會同有關部門組織相關責任方開展場地環(huán)境調(diào)查和風險評估，確定污染源、污染范圍和污染程度。對于保留的工業(yè)建筑物，應調(diào)查其污染狀況并評估其再利用的環(huán)境和健康風險，對確認已污染的建筑物應編制清潔方案，治理后方能利用。鼓勵采用先進適用技術，引入社會資本，積極探索污染治理市場化新模式。中央重金屬污染防治專項資金積極支持列入《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》的城區(qū)老工業(yè)區(qū)污染土地治理。加大對騰退土地有機物污染治理的資金投入力度。
　　（七）推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)棚戶區(qū)改造。把城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造與加快棚戶區(qū)改造緊密結(jié)合起來，大力推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)棚戶區(qū)改造。地方各級人民政府上報年度棚戶區(qū)改造計劃時，優(yōu)先安排城區(qū)老工業(yè)區(qū)的棚戶區(qū)改造項目。要積極引入市場機制，吸引社會力量參與棚戶區(qū)改造。鼓勵國家開發(fā)銀行及有關大型商業(yè)銀行為城區(qū)老工業(yè)區(qū)棚戶區(qū)改造提供資金支持。支持對搬遷改造企業(yè)老家屬區(qū)進行房屋修繕和環(huán)境綜合整治，完善配套設施，著力改善老職工、困難家庭的居住條件。
　　（八）加強工業(yè)遺產(chǎn)保護再利用。高度重視城區(qū)老工業(yè)區(qū)工業(yè)遺產(chǎn)的歷史價值，把工業(yè)遺產(chǎn)保護再利用作為搬遷改造重要內(nèi)容。在實施企業(yè)搬遷改造前，全面核查認定城區(qū)老工業(yè)區(qū)內(nèi)的工業(yè)遺產(chǎn)，出臺嚴格的保護政策。支持將具有重要價值的工業(yè)遺產(chǎn)及時公布為相應級別的文物保護單位和歷史建筑。合理開發(fā)利用工業(yè)遺產(chǎn)資源，建設科普基地、愛國主義教育基地等。
　　四、保障措施
　　（一）加強組織領導。城區(qū)老工業(yè)區(qū)所在城市人民政府對搬遷改造負總責，要加強組織領導，完善工作機制，落實工作責任，制定切實可行的實施方案，做好社會穩(wěn)定風險評估和環(huán)境影響評價，強化風險防控，扎實推進各項工作。各省級人民政府要加強對城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造工作的指導和支持，組織評估實施方案；搬遷改造任務較重的省（區(qū)、市），要出臺專門政策措施，加大支持力度。發(fā)展改革委要加強綜合協(xié)調(diào)，繼續(xù)組織做好2013年啟動的城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造試點工作，不斷總結(jié)經(jīng)驗，完善政策措施。國務院有關部門要結(jié)合各自職能，盡快落實政策。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門要協(xié)調(diào)相關國有企業(yè)積極配合城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造工作。
　　（二）拓寬資金籌措渠道。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)根據(jù)搬遷改造項目特點，完善金融服務。支持將城區(qū)老工業(yè)區(qū)符合要求的搬遷企業(yè)經(jīng)營服務收入、應收賬款以及搬遷改造項目貸款等作為基礎資產(chǎn)，開展資產(chǎn)證券化工作。支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)和短期融資券等募集資金，用于城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造。鼓勵社會資本參與搬遷企業(yè)改制重組和城區(qū)老工業(yè)區(qū)市政基礎設施建設。合理引導金融租賃公司和融資租賃公司按照商業(yè)可持續(xù)原則依法依規(guī)參與企業(yè)搬遷改造。國務院有關部門安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政基礎設施和公共服務設施建設、污染治理等專項資金時，要加強協(xié)調(diào)，合力支持城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造。繼續(xù)安排城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造專項資金，重點支持改造再利用老廠區(qū)老廠房發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和企業(yè)搬遷改造等。適當安排中央和地方國有資本經(jīng)營預算資金，支持城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造中的國有企業(yè)棚戶區(qū)改造。發(fā)展滯緩或主導產(chǎn)業(yè)衰退比較明顯的老工業(yè)城市可將中央財政安排的相關轉(zhuǎn)移支付資金重點用于城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造。對列入實施方案的搬遷企業(yè)，按企業(yè)政策性搬遷所得稅管理辦法執(zhí)行。
　　（三）加大土地政策支持力度。對因搬遷改造被收回原國有土地使用權的企業(yè)，經(jīng)批準可采取協(xié)議出讓方式，按土地使用標準為其安排同類用途用地。改造利用老廠區(qū)老廠房發(fā)展符合規(guī)劃的服務業(yè)，涉及原劃撥土地使用權轉(zhuǎn)讓或改變用途的，經(jīng)批準可采取協(xié)議出讓方式供地。各級國土資源管理部門下達年度新增建設用地計劃指標時，要根據(jù)實施方案確定的規(guī)模和時序，向搬遷企業(yè)承接地傾斜。中央企業(yè)所屬企業(yè)搬遷，一次性用地數(shù)量較大、地方政府確實難以平衡解決的，可報請有關部門在安排下一年度用地計劃指標時研究解決。對在搬遷企業(yè)原址發(fā)現(xiàn)地下文物或工業(yè)遺產(chǎn)被認定為文物的老工業(yè)區(qū)，所在市轄區(qū)因保護文物需要新增建設用地的，所在省級、市級人民政府優(yōu)先安排用地計劃指標。將已確定的城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造試點所在市轄區(qū)納入城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點范圍。
　　推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造任務艱巨，責任重大。各有關地區(qū)和部門要按照本意見要求，結(jié)合實際，扎實做好各項工作，確保各項政策措施落到實處，見到實效。

　　附件：重點任務部門分工表

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附件

重點任務部門分工表

序號
工作任務
負責部門

1
城區(qū)老工業(yè)區(qū)的功能、土地利用類型等因?qū)嵤┌徇w改造而發(fā)生重大變化的，所在城市人民政府要依法組織修訂相關規(guī)劃，有關部門要及時按程序辦理 住房城鄉(xiāng)建設部、國土資源部
2
對符合產(chǎn)業(yè)升級方向，尤其是同步實施兼并重組、壓減過剩產(chǎn)能的項目，有關部門要依法依規(guī)加快辦理相關手續(xù) 發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部
3
符合條件的搬遷改造企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的，根據(jù)中央財政淘汰落后產(chǎn)能獎勵資金管理辦法予以支持 財政部、工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委、能源局
4
支持有條件的園區(qū)開展循環(huán)化改造 發(fā)展改革委

5
中央重金屬污染防治專項資金積極支持列入《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》的城區(qū)老工業(yè)區(qū)污染土地治理。加大對騰退土地有機物污染治理的資金投入力度 財政部、環(huán)境保護部

6
把城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造與加快棚戶區(qū)改造緊密結(jié)合起來，大力推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)棚戶區(qū)改造 住房城鄉(xiāng)建設部、發(fā)展改革委、財政部、國資委
7
支持將具有重要價值的工業(yè)遺產(chǎn)及時公布為相應級別的文物保護單位 文物局

8
繼續(xù)組織做好2013年啟動的城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造試點工作。繼續(xù)安排城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造專項資金 發(fā)展改革委

9
國有資產(chǎn)監(jiān)管部門要協(xié)調(diào)相關國有企業(yè)積極配合城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造工作 國資委

10
支持將城區(qū)老工業(yè)區(qū)內(nèi)符合要求的搬遷企業(yè)經(jīng)營服務收入、應收賬款等作為基礎資產(chǎn)，開展資產(chǎn)證券化工作 證監(jiān)會

11
支持將城區(qū)老工業(yè)區(qū)內(nèi)符合要求的搬遷改造項目貸款作為基礎資產(chǎn)，開展信貸資產(chǎn)證券化工作 人民銀行、銀監(jiān)會

12
支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)和短期融資券等募集資金，用于城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造 發(fā)展改革委、人民銀行

13
國務院有關部門安排產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政基礎設施和公共服務設施建設、污染治理等專項資金時，要加強協(xié)調(diào)，合力支持城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造 發(fā)展改革委、財政部、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護部、住房城鄉(xiāng)建設部等
14
適當安排中央和地方國有資本經(jīng)營預算資金，支持城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造中的國有企業(yè)棚戶區(qū)改造 財政部、國資委

15
各級國土資源管理部門下達年度新增建設用地計劃指標時，要根據(jù)實施方案確定的規(guī)模和時序，向搬遷企業(yè)承接地傾斜。中央企業(yè)所屬企業(yè)搬遷，一次性用地數(shù)量較大、地方政府確實難以平衡解決的，可報請有關部門在安排下一年度用地計劃指標時研究解決 國土資源部

16
將已確定的城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造試點所在市轄區(qū)納入城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點范圍 國土資源部