財(cái)政部

關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知

財(cái)金[2014]76號(hào)


各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局：

　　為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”精神，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財(cái)政投入及管理方式，盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）發(fā)展的制度體系，現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題通知如下：

　　一、充分認(rèn)識(shí)推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的重要意義

　　政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。當(dāng)前，我國(guó)正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。立足國(guó)內(nèi)實(shí)踐，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是國(guó)家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。

　　（一）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過(guò)政府和社會(huì)資本合作模式向社會(huì)資本開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤(pán)活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　（二）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國(guó)家治理能力的一次體制機(jī)制變革。規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式能夠?qū)⒄�府的發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會(huì)資本合作模式要求平等參與、公開(kāi)透明，政府和社會(huì)資本按照合同辦事，有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚(yáng)契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理理念。

　　（三）推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是深化財(cái)稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。根據(jù)財(cái)稅體制改革要求，現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等。政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，這與深化財(cái)稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。

　　二、積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作

　　當(dāng)前推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，首先要做好制度設(shè)計(jì)和政策安排，明確適用于政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目類(lèi)型、采購(gòu)程序、融資管理、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等事宜。

　　（一）開(kāi)展項(xiàng)目示范。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要向本級(jí)政府和相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)大力宣傳政府和社會(huì)資本合作模式的理念和方法，按照政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏的原則，科學(xué)評(píng)估公共服務(wù)需求，探索運(yùn)用規(guī)范的政府和社會(huì)資本合作模式新建或改造一批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。財(cái)政部將統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目成熟度、可示范程度等因素，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇一批以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的項(xiàng)目進(jìn)行示范，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)、提煉、完善制度體系。

　　（二）確定示范項(xiàng)目范圍。適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定等特點(diǎn)。各級(jí)財(cái)政部門(mén)要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。

　　（三）加強(qiáng)示范項(xiàng)目指導(dǎo)。財(cái)政部將通過(guò)建立政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目庫(kù)為地方提供參考案例。對(duì)政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，財(cái)政部將在項(xiàng)目論證、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、采購(gòu)和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作環(huán)節(jié)，為地方財(cái)政部門(mén)提供全方位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支撐。

　　（四）完善項(xiàng)目支持政策。財(cái)政部將積極研究利用現(xiàn)有專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金渠道，對(duì)示范項(xiàng)目提供資本投入支持。同時(shí)，積極引入信譽(yù)好、有實(shí)力的運(yùn)營(yíng)商參與示范項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)為示范項(xiàng)目提供融資、保險(xiǎn)等金融服務(wù)。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)可以結(jié)合自身財(cái)力狀況，因地制宜地給予示范項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等多種形式的資金支持。在與社會(huì)資本協(xié)商確定項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任時(shí)，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要對(duì)各種形式的資金支持給予統(tǒng)籌，綜合考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等因素合理確定資金支持方式和力度，切實(shí)考慮社會(huì)資本合理收益。

　　三、切實(shí)有效履行財(cái)政管理職能

　　政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目從明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼到提供公共服務(wù)，涉及預(yù)算管理、政府采購(gòu)、政府性債務(wù)管理，以及財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)等財(cái)政職能。推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式對(duì)財(cái)政管理提出了更高要求。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要提高認(rèn)識(shí)，勇于擔(dān)當(dāng)，認(rèn)真做好相關(guān)財(cái)政管理工作。

　　（一）著力提高財(cái)政管理能力。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高，不同行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求差異大，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要根據(jù)財(cái)稅體制改革總體方案要求，按照公開(kāi)、公平、公正的原則，探索項(xiàng)目采購(gòu)、預(yù)算管理、收費(fèi)定價(jià)調(diào)整機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)等有效管理方式，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，提升資金使用效益和公共服務(wù)水平。同時(shí)，注重體制機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)”的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。

　　（二）認(rèn)真做好項(xiàng)目評(píng)估論證。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)要求，扎實(shí)做好項(xiàng)目前期論證工作。除傳統(tǒng)的項(xiàng)目評(píng)估論證外，還要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評(píng)價(jià)理念和方法，對(duì)擬采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目進(jìn)行篩選，必要時(shí)可委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估論證。評(píng)估論證時(shí)，要與傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式進(jìn)行比較分析，確保從項(xiàng)目全生命周期看，采用政府和社會(huì)資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，或者降低項(xiàng)目成本。項(xiàng)目評(píng)估時(shí)，要綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、支付方式、融資方案和所需要的財(cái)政補(bǔ)貼等要素，平衡好項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益和社會(huì)效益，確保實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容。

　　（三）規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要依托政府采購(gòu)信息平臺(tái)，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)環(huán)節(jié)的規(guī)范與監(jiān)督管理。財(cái)政部將圍繞實(shí)現(xiàn)“物有所值”價(jià)值目標(biāo)，探索創(chuàng)新適合政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目采購(gòu)的政府采購(gòu)方式。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)，按照《政府采購(gòu)法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴。要綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素，擇優(yōu)選擇誠(chéng)實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等協(xié)商原則明確政府和項(xiàng)目公司間的權(quán)利與義務(wù)。可邀請(qǐng)有意愿的金融機(jī)構(gòu)及早進(jìn)入項(xiàng)目磋商進(jìn)程。

　　（四）細(xì)化完善項(xiàng)目合同文本。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)協(xié)商訂立合同，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的功能和績(jī)效要求、付款和調(diào)整機(jī)制、爭(zhēng)議解決程序、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極探索明確合同條款內(nèi)容。財(cái)政部將在結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、國(guó)內(nèi)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，制定政府和社會(huì)資本合作模式操作指南和標(biāo)準(zhǔn)化的政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目合同文本。在訂立具體合同時(shí)，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

　　（五）完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理。對(duì)項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益，但社會(huì)效益較好的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)可給予適當(dāng)補(bǔ)貼。財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素合理確定。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”逐步轉(zhuǎn)變，探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，將財(cái)政補(bǔ)貼等支出分類(lèi)納入同級(jí)政府預(yù)算，并在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。

　　（六）健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要根據(jù)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出，對(duì)政府付費(fèi)或提供財(cái)政補(bǔ)貼等支持的項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力論證。在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制時(shí)，要綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)。省級(jí)財(cái)政部門(mén)要建立統(tǒng)一的項(xiàng)目名錄管理制度和財(cái)政補(bǔ)貼支出統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度，按照政府性債務(wù)管理要求，指導(dǎo)下級(jí)財(cái)政部門(mén)合理確定補(bǔ)貼金額，依法嚴(yán)格控制政府或有債務(wù)，重點(diǎn)做好融資平臺(tái)公司項(xiàng)目向政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)控制工作，切實(shí)防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

　　（七）穩(wěn)步開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。省級(jí)財(cái)政部門(mén)要督促行業(yè)主管部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營(yíng)管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)依法對(duì)外公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，要根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，依據(jù)合同約定對(duì)價(jià)格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整，激勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。

　　四、加強(qiáng)組織和能力建設(shè)

　　（一）推動(dòng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。省級(jí)財(cái)政部門(mén)要結(jié)合部門(mén)內(nèi)部職能調(diào)整，積極研究設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，履行政府和社會(huì)資本合作政策制訂、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項(xiàng)目評(píng)估、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé)，強(qiáng)化組織保障。

　　（二）持續(xù)開(kāi)展能力建設(shè)。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要著力加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作模式實(shí)施能力建設(shè)，注重培育專(zhuān)業(yè)人才。同時(shí)，大力宣傳培訓(xùn)政府和社會(huì)資本合作的工作理念和方法，增進(jìn)政府、社會(huì)和市場(chǎng)主體共識(shí)，形成良好的社會(huì)氛圍。

　　（三）強(qiáng)化工作組織領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要進(jìn)一步明確職責(zé)分工和工作目標(biāo)要求。同時(shí)，要與有關(guān)部門(mén)建立高效、順暢的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，形成工作合力，確保順利實(shí)施。對(duì)工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)報(bào)告財(cái)政部。

　　財(cái)政部

　　2014年9月23日