國土資源部

國土資源部關于推進土地節約集約利用的指導意見

國土資發〔2014〕119號


各省、自治區、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，解放軍土地管理局，中國地質調查局及部其他直屬單位，各派駐地方的國家土地督察局，部機關各司局：
土地節約集約利用是生態文明建設的根本之策，是新型城鎮化的戰略選擇。黨中央、國務院高度重視土地節約集約利用，針對我國經濟發展進入新常態，處于經濟增長換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段特征，對大力推進節約集約用地提出了新要求。近年來，各地采取措施推進土地節約集約利用，取得了積極進展，但是，土地粗放利用狀況沒有根本改變，建設用地低效閑置現象仍較普遍。為了深入貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，切實解決土地粗放利用和浪費問題，以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變，推動生態文明建設和新型城鎮化，提出如下指導意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，認真貫徹生態文明建設和新型城鎮化戰略部署，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，堅持和完善最嚴格的節約用地制度，遵循嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率的總要求，全面做好定標準、建制度、重服務、強監管工作，大力推進節約集約用地，促進土地利用方式和經濟發展方式加快轉變，為全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅實保障。
（二）主要目標。
——建設用地總量得到嚴格控制。實施建設用地總量控制和減量化戰略，城鄉建設用地總量控制在土地利用總體規劃確定的目標之內，努力實現全國新增建設用地規模逐步減少，到2020年，單位建設用地二、三產業增加值比2010年翻一番，單位固定資產投資建設用地面積下降80%，城市新區平均容積率比現城區提高30%以上。
——土地利用結構和布局不斷優化。實施土地空間引導和布局優化戰略，完成全國城市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線劃定，引導城市建設向組團式、串聯式、衛星城式發展，工業用地逐步減少，生活和基礎設施用地逐步增加，中西部地區建設用地占全國建設用地的比例有所提高。
——土地存量挖潛和綜合整治取得明顯進展。實施土地內涵挖潛和整治再開發戰略，“十二五”和“十三五”期間，累計完成城鎮低效用地再開發750萬畝、農村建設用地整治900萬畝、歷史遺留工礦廢棄地復墾利用300萬畝，土地批后供應率、實際利用率明顯提高。
——土地節約集約利用制度更加完善，機制更加健全。“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的國土資源管理新格局基本形成，節約集約用地制度更加完備，市場配置、政策激勵、科技應用、考核評價、共同責任等機制更加完善，建成一批國土資源節約集約利用示范省、模范縣（市）。
二、嚴格用地規模管控
（三）嚴格控制城鄉建設用地規模。實行城鄉建設用地總量控制制度，強化縣市城鄉建設用地規模剛性約束，遏制土地過度開發和建設用地低效利用。加強相關規劃與土地利用總體規劃的協調銜接，相關規劃的建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的建設用地規模。依據二次土地調查成果和土地變更調查成果，按照國家統一部署，調整完善土地利用總體規劃，從嚴控制城鄉建設用地規模。探索編制實施重點城市群土地利用總體規劃和村土地利用規劃，強化對城鎮建設用地總規模的控制，合理引導鄉村建設集中布局、集約用地。嚴格執行圍填海造地政策，控制圍填海造地規模。
（四）逐步減少新增建設用地規模。與國民經濟和社會發展計劃、節約集約用地目標要求相適應，逐步減少新增建設用地計劃和供應，東部地區特別是優化開發的三大城市群地區要以盤活存量為主，率先壓減新增建設用地規模。嚴格核定各類城市新增建設用地規模，適當增加城區人口100萬～300萬的大城市新增建設用地，合理確定城區人口300萬～500萬的大城市新增建設用地，從嚴控制城區人口500萬以上的特大城市新增建設用地。
（五）著力盤活存量建設用地。著力釋放存量建設用地空間，提高存量建設用地在土地供應總量中的比重。制定促進批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實際供地率作為安排新增建設用地計劃和城鎮批次用地規模的重要依據，對近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國家重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增建設用地指標，促進建設用地以盤活存量為主。嚴格執行依法收回閑置土地或征收土地閑置費的規定，加快閑置土地的認定、公示和處置。建立健全低效用地再開發激勵約束機制，推進城鄉存量建設用地挖潛利用和高效配置。完善土地收購儲備制度，制定工業用地等各類存量用地回購和轉讓政策，建立存量建設用地盤活利用激勵機制。
（六）有序增加建設用地流量。按照土地利用總體規劃和土地整治規劃，在安排新增建設用地時同步減少原有存量建設用地，既保持建設用地總量不變又增加建設用地流量，保障經濟社會發展用地，提高土地節約集約利用水平。在確保城鄉建設用地總量穩定、新增建設用地規模逐步減少的前提下，逐步增加城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮低效用地再開發等流量指標，統籌保障建設用地供給。建設用地流量供應，主要用于促進存量建設用地的布局優化，推動建設用地在城鎮和農村內部、城鄉之間合理流動。各地要探索創新“以補充量定新增量、以壓增量倒逼存量挖潛”的建設用地流量管理辦法和機制，合理保障城鄉建設用地，促進土地利用和經濟發展方式轉變。
（七）提高建設用地利用效率。合理確定城市用地規模和開發邊界，強化城市建設用地開發強度、土地投資強度、人均用地指標整體控制，提高區域平均容積率，優化城市內部用地結構，促進城市緊湊發展，提高城市土地綜合承載能力。制定地上地下空間開發利用管理規范，統籌地上地下空間開發，推進建設用地的多功能立體開發和復合利用，提高空間利用效率。完善城市、基礎設施、公共服務設施、交通樞紐等公共空間土地綜合開發利用模式和供地方式，提高土地利用強度。統籌城市新區各功能區用地，鼓勵功能混合和產城融合，促進人口集中、產業集聚、用地集約。加強開發區用地功能改造，合理調整用地結構和布局，推動單一生產功能向城市綜合功能轉型，提高土地利用經濟、社會、生態綜合效益。
三、優化開發利用格局
（八）優化建設用地布局。發揮國土規劃和土地利用總體規劃的引導管控作用，最大限度保護耕地、園地和河流、湖泊、山巒等自然生態用地，促進形成規模適度、布局合理、功能互補的城鎮空間體系，加快構建以城市群為主體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局。加快劃定城市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線，促進生產、生活、生態用地合理布局。結合農村土地綜合整治，因地制宜、量力而行，在具備條件的地方對農村建設用地按規劃進行區位調整、產權置換，促進農民住宅向集鎮、中心村集中。完善與區域發展戰略相適應、與人口城鎮化相匹配、與節約集約用地相掛鉤的土地政策體系，促進區域、城鄉用地布局優化。
（九）嚴控城市新區無序擴張。嚴格城市新區用地管控，除因中心城區功能過度疊加、人口密度過高或規避自然災害等原因外，不得設立城市新區；確需設立城市新區的，必須以人口密度、用地產出強度和資源環境承載能力為基準，以符合土地利用總體規劃為前提。按照《城市新區設立審核辦法》，嚴格審核城市新區規劃建設用地規模和布局。制定新區用地擴張與舊城改造相掛鉤的方案，促進新舊城區聯動發展。
（十）加強產業與用地的空間協同。強化產業發展規劃與土地利用總體規劃的協調銜接，統籌各業各類用地，重點保障與區域資源環境和發展條件相適應的主導產業用地，合理布局戰略性新興產業、先進制造業和基礎產業用地，引導產業集聚、用地集約。完善用地激勵和約束機制，嚴禁為產能嚴重過剩行業新增產能項目提供用地，促進落后產能淘汰退出和企業兼并重組。推動特大城市中心城區部分產業向衛星城疏散，強化大中城市中心城區現代商貿、現代服務等功能，提高城市土地產業支撐能力。
（十一）合理調整建設用地比例結構。與新型城鎮化和新農村建設進程相適應，引導城鎮建設用地結構調整，控制生產用地，保障生活用地，增加生態用地；優化農村建設用地結構，保障農業生產、農民生活必需的建設用地，支持農村基礎設施建設和社會事業發展；促進城鄉用地結構調整，合理增加城鎮建設用地，加大農村空閑、閑置和低效用地整治，力爭到2020年，城鎮工礦用地在城鄉建設用地總量中的比例提高到40%左右。調整產業用地結構，保障水利、交通、能源等重點基礎設施用地，優先安排社會民生、扶貧開發、戰略性新興產業以及國家扶持的健康和養老服務業、文化產業、旅游業、生產性服務業發展用地。
四、健全用地控制標準
（十二）完善區域節約集約用地控制標準。繼續落實“十二五”單位國內生產總值建設用地下降30%的目標要求。探索開展土地開發利用強度和效益考核，依據區域人口密度、二三產業產值、產業結構、稅收等指標和建設用地結構、總量的變化，提出控制標準，加快建立綜合反映土地利用對經濟社會發展承載能力和水平的評價標準。
（十三）引導城鄉提高土地利用強度。加強對城鎮和功能區土地利用強度的管控和引導，依據城鎮建設用地普查，開展人均城鎮建設用地、城市土地平均容積率、各功能區容積率和不同用途容積率、建筑密度、單位土地投資等土地利用效率和效益的控制標準研究。提出“十三五”平均容積率等節約集約用地考核具體指標。逐步確立由國家和省市調控城鎮區域投入產出、平均建筑密度、平均容積率控制標準，各城鎮自主確定具體地塊土地利用強度的管理制度，實現城鎮整體節約集約、功能結構完整、利用疏密有致、建筑形態各具特點的土地利用新格局。
（十四）嚴格執行各行各業建設項目用地標準。在建設項目可行性研究、初步設計、土地審批、土地供應、供后監管、竣工驗收等環節，嚴格執行建設用地標準，建設項目的用地規模和功能分區，不得突破標準控制。各地要在用地批準文件、出讓合同、劃撥決定書等法律文本中，明確用地標準的控制性要求，加強土地使用標準執行的監督檢查。鼓勵各地在嚴格執行國家標準的基礎上，結合實際制定地方土地使用標準，細化和提高相關要求。對國家和地方尚未編制用地標準的建設項目，國家和地方已編制用地標準但因安全生產、地形地貌、工藝技術有特殊要求需要突破標準的建設項目，必須開展建設項目節地評價論證，合理確定用地規模。
五、發揮市場機制作用
（十五）發揮市場機制的激勵約束作用。深化國有建設用地有償使用制度改革，擴大國有土地有償使用范圍，逐步對經營性基礎設施和社會事業用地實行有償使用，縮小劃撥供地范圍。加快形成充分反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本的土地市場價格機制，通過價格杠桿約束粗放利用，激勵節約集約用地。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。健全完善主體平等、規則一致、競爭有序的市場規制，營造有利于土地市場規范運行、有效落實節約集約用地的制度環境。
（十六）鼓勵劃撥土地盤活利用。按照促進流轉、鼓勵利用的原則，進一步細化原劃撥土地利用政策，加快推進原劃撥土地入市交易和開發利用，提高土地要素市場周轉率和利用效率。符合規劃并經市、縣人民政府批準，原劃撥土地可依法辦理出讓、轉讓、租賃等有償使用手續。符合規劃并經依法批準后，原劃撥土地既可與其他存量土地一并整體開發，也可由原土地使用權人自行開發。經依法批準后，鼓勵閑置劃撥土地上的工業廠房、倉庫等用于養老、流通、服務、旅游、文化創意等行業發展，在一定時間內可繼續以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質。
（十七）完善土地價租均衡的調節機制。完善工業用地出讓最低價標準相關實施政策，建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格，優化居住用地和工業用地結構比例。實行新增工業用地彈性出讓年期制，重點推行工業用地長期租賃。加快制訂有利于節約集約用地的租金標準，根據產業類型和生產經營周期確定各類用地單位的租期和用地量，引導企業減少占地規模，縮短占地年期，防止工業企業長期大量圈占土地。進一步完善土地價租稅體系，提高土地保有成本，強化對土地取得、占有和使用的經濟約束，提高土地利用效率和效益。
六、實施綜合整治利用
（十八）推動城鄉土地綜合利用。在符合建設要求、不影響質量安全和生態環境的基礎上，因地制宜推動城市交通、商業、娛樂、人防、綠化等多功能、一體化、綜合型公共空間立體開發建設，引導城鎮建設提高開發強度和社會經濟活動承載力。引導工業企業通過技改、壓縮綠地和輔助設施用地，擴大生產用地，提高工業用地投資強度和利用效率。推動農村各類用地科學布局，鼓勵農用地按循環經濟模式引導、組合各類生產功能，實現土地復合利用、立體利用。結合永久基本農田和生態保護紅線的劃定，保留連片優質農田和菜地，作為城市綠心、綠帶，發揮耕地的生產、生態和景觀等多重功能。
（十九）大力推進城鎮低效用地再開發。堅持規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享、嚴格監管的原則，在嚴格保護歷史文化遺產、傳統建筑和保持特色風貌的前提下，規范有序推進城鎮更新和用地再開發，提升城鎮用地人口、產業承載能力。結合城市棚戶區改造，建立合理利益分配機制，采取協商收回、收購儲備等方式，推進“舊城鎮”改造；依法辦理相關手續，鼓勵“舊工廠”改造和產業升級；充分尊重權利人意愿，鼓勵采取自主開發、聯合開發、收購開發等模式，分類推動“城中村”改造。
（二十）強化開發區用地內涵挖潛。推動開發區存量建設用地盤活利用，鼓勵對現有工業用地追加投資、轉型改造，提高土地利用強度。提高開發區工業用地準入門檻，制訂各開發區畝均投資強度標準和最低單獨供地標準，并定期更新。推動開發區建設一定規模的多層標準廠房，支持各類投資開發主體參與建設和運營管理。加強標準廠房建設的土地供應，國家級和省級開發區建設標準廠房容積率超過1.2的，所需新增建設用地年度計劃指標由省級國土資源主管部門單列。各地可結合實際，制訂扶持標準廠房建設和鼓勵中小項目向標準廠房集中的政策，促進中小企業節約集約用地。
（二十一）因地制宜盤活農村建設用地。統籌運用土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤等政策手段，整合涉地資金和項目，推進田、水、路、林、村綜合整治，促進農村低效和空閑土地盤活利用，改善農村生產生活條件和農村人居環境。土地整治和增減掛鉤要按照新農村建設、現代農業發展和農村人居環境改造的要求，尊重農民意愿，堅持因地制宜、分類指導、規劃先行、循序漸進，保持鄉村特色，防止大拆大建；要堅持政府統一組織和農民主體地位，增加工作的公開性和透明度，維護農民土地合法權益，確保農民自愿、農民參與、農民受益。在同一鄉鎮范圍內調整村莊建設用地布局的，由省級國土資源部門統籌安排，納入城鄉建設用地增減掛鉤管理。
（二十二）積極推進礦區土地復墾利用。按照生態文明建設和礦區可持續發展的要求，堅持強化主體責任與完善激勵機制相結合，綜合運用礦山地質環境治理恢復、土地復墾等政策手段，全面推進礦區土地復墾，改善礦區生態環境，提高礦區土地利用效率。依法落實礦山土地復墾主體責任，確保新建在建礦山損毀土地及時全面復墾。創新土地管理方式，在集中成片、條件具備的地區，推動歷史遺留工礦廢棄地復墾和掛鉤利用，確保建設用地規模不增加、耕地綜合生產能力有提高、生態環境有改善，廢棄地得到盤活利用。
七、推動科技示范引領
（二十三）推廣應用節地技術和模式。及時總結提煉各類有利于節約集約用地的建造技術和利用模式，完善激勵機制和政策，加大推廣應用力度。要重點推廣城市公交場站、大型批發市場、會展和文體中心、城市新區建設中的地上地下空間立體開發、綜合利用、無縫銜接等節地技術和節地模式，鼓勵城市內涵發展；加快推廣標準廠房等節地技術和模式，降低工業項目占地規模；引導鐵路、公路、水利等基礎設施建設采取措施，減少工程用地和取棄土用地；推進鹽堿地、污染地、工礦廢棄地的治理與生態修復技術創新，加強暗管改堿節地技術研發和應用，實現土地循環利用。
（二十四）研究制定激勵配套政策。加大節地技術和節地模式的配套政策支持力度，在用地取得、供地方式、土地價格等方面，制定鼓勵政策，形成節約集約用地的激勵機制。對現有工業項目不改變用途前提下提高利用率和新建工業項目建筑容積率超過國家、省、市規定容積率部分的，不再增收土地價款。在土地供應中，可將節地技術和節地模式作為供地要求，落實到供地文件和土地使用合同中。協助相關部門，探索土地使用稅差別化征收措施，按照節約集約利用水平完善土地稅收調節政策，鼓勵提高土地利用效率和效益。
（二十五）組織開展土地整治技術集成與應用。加強土地整治技術集成方法研究，組織實施一批土地整治重大科技專項，選取典型區域開展應用示范攻關。在土地整理、土地復墾、土地開發和土地修復中，綜合運用先進科學技術，推進農村土地整治和城市更新，修復損毀土地，保障土地可持續利用，提高節約集約用地水平。
（二十六）深入開展節約集約用地模范縣市創建。完善創建活動指標標準體系和評選考核辦法，深化創建活動工作機制建設，定期評選模范縣市，引導開展節約集約示范省建設。以創建活動引導各地樹立正確的政績觀和科學發展理念；廣泛動員社會各方力量，推進土地節約集約利用進社區、進企業、進家庭、進課堂。
八、加強評價監管宣傳
（二十七）全面清查城鄉建設用地情況。以第二次全國土地調查和城鎮地籍調查為基礎，通過年度土地變更調查和年度城鎮地籍調查數據更新匯總，全面掌握城鄉建設用地的結構、布局、強度、密度等現狀及其變化情況。在此基礎上，各地可根據需要開展補充調查，為充分利用各類閑置、低效和未利用土地及開展節約集約用地評價考核提供詳實的建設用地基礎數據。
（二十八）全面推進節約集約用地評價。持續開展單位國內生產總值建設用地消耗下降目標的年度評價。進一步完善開發區建設用地節約集約利用評價，適時更新評價制度。部署開展城市節約集約用地初始評價，在初始評價基礎上開展區域和中心城區更新評價。加快建立工程建設項目節地評價制度，明確節地評價的范圍、原則和實施程序，通過制度規范促進節約集約用地。
（二十九）加強建設用地全程監管及執法督察。全面落實土地利用動態巡查制度，超過土地使用合同規定的開工時間一年以上未開工、且未開工建設用地總面積已超過近五年年均供地量的市、縣，要暫停新增建設用地供應。建立健全土地市場監測監管實地核查辦法，加大違法違規信息的網上排查和實地核查。充分運用執法、督察手段，加強與審計、紀檢監察、檢察等監督或司法機關的聯動，有效制止和嚴肅查處違法違規用地行為。
（三十）強化輿論宣傳和引導。充分利用多種媒體渠道和“6.25”土地日等活動平臺，廣泛宣傳我國土地資源國情和形勢，增強社會各界的資源憂患意識，促進形成節約集約用地全民共識。深入宣傳全面落實節約優先戰略，提高土地利用效率和效益的做法和典型經驗。加強科普宣傳和人才培訓，普及推廣節約集約用地知識。
推進土地節約集約利用，是各級國土資源部門的中心工作和主要職責。各省（區、市）國土資源部門積極爭取黨委、政府的支持，結合實際制定細化方案和配套措施，認真貫徹落實本指導意見。部機關各司局、各派駐地方的國家土地督察局及相關單位要結合職責，明確目標任務、具體措施、責任分工和推進時限，確保指導意見的落實。
本文件有效期為8年。
2014年9月12日