國務院

國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見

國發〔2014〕40號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　農民工已成為我國產業工人的主體，是推動國家現代化建設的重要力量，為經濟社會發展作出了巨大貢獻。黨中央、國務院高度重視農民工工作，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發〔2006〕5號）印發以來，出臺了一系列政策措施，推動農民工轉移就業規模持續擴大，職業技能不斷提高，工資收入大幅增加，參加社會保險人數較快增長，勞動保障權益維護明顯加強，享受基本公共服務范圍逐步擴大，關心關愛農民工的社會氛圍正在形成。但目前農民工就業穩定性不強，勞動保障權益受侵害的現象還時有發生，享受基本公共服務的范圍仍然較小，大量長期在城鎮就業的農民工還未落戶。為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議精神和國務院的決策部署，進一步做好新形勢下為農民工服務工作，切實解決農民工面臨的突出問題，有序推進農民工市民化，現提出如下意見：
　　一、進一步做好為農民工服務工作的總體要求
　　（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會、中央城鎮化工作會議精神和國務院的決策部署，按照工業化、信息化、新型城鎮化、農業現代化同步發展的要求，積極探索中國特色農業勞動力轉移道路，著力穩定和擴大農民工就業創業，著力維護農民工的勞動保障權益，著力推動農民工逐步實現平等享受城鎮基本公共服務和在城鎮落戶，著力促進農民工社會融合，有序推進、逐步實現有條件有意愿的農民工市民化。
　　（二）基本原則。
　　——堅持以人為本、公平對待。推進以人為核心的城鎮化，公平保障農民工作為用人單位職工、作為城鎮常住人口的權益，幫助農民工解決最關心最直接最現實的利益問題，實現改革發展成果共享。
　　——堅持統籌兼顧、優化布局。按照區域發展總體戰略和國家新型城鎮化規劃，逐步完善生產力布局和城鎮化布局，引導農民工在東中西不同區域、大中小不同城市和小城鎮以及城鄉之間合理分布。
　　——堅持城鄉一體、改革創新。適應推動城鄉發展一體化的需要，著力改革城鄉二元體制機制，逐步建立完善有利于農民工市民化的基本公共服務、戶籍、住房、土地管理、成本分擔等制度。
　　——堅持分類推進、逐步實施。按照自愿、分類、有序的要求，因地制宜、存量優先，盡力而為、量力而行，重點促進長期在城鎮居住、有相對穩定工作的農民工有序融入城鎮，循序漸進地推進農民工市民化。
　　（三）總體目標。到2020年，轉移農業勞動力總量繼續增加，每年開展農民工職業技能培訓2000萬人次，農民工綜合素質顯著提高、勞動條件明顯改善、工資基本無拖欠并穩定增長、參加社會保險全覆蓋，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，未落戶的也能享受城鎮基本公共服務，農民工群體逐步融入城鎮，為實現農民工市民化目標打下堅實基礎。
　　二、著力穩定和擴大農民工就業創業
　　（四）實施農民工職業技能提升計劃。加大農民工職業培訓工作力度，對農村轉移就業勞動者開展就業技能培訓，對農村未升學初高中畢業生開展勞動預備制培訓，對在崗農民工開展崗位技能提升培訓，對具備中級以上職業技能的農民工開展高技能人才培訓，將農民工納入終身職業培訓體系。加強農民工職業培訓工作的統籌管理，制定農民工培訓綜合計劃，相關部門按分工組織實施。加大培訓資金投入，合理確定培訓補貼標準，落實職業技能鑒定補貼政策。改進培訓補貼方式，重點開展訂單式培訓、定向培訓、企業定崗培訓，面向市場確定培訓職業（工種），形成培訓機構平等競爭、農民工自主參加培訓、政府購買服務的機制。鼓勵企業組織農民工進行培訓，符合相關規定的，對企業給予培訓補貼。鼓勵大中型企業聯合技工院校、職業院校，建設一批農民工實訓基地。將國家通用語言納入對少數民族農民工培訓的內容。（人力資源社會保障部、國務院農民工工作領導小組辦公室〔以下簡稱農民工辦〕會同發展改革委、教育部、科技部、財政部、住房城鄉建設部、農業部、安全監管總局、統計局、扶貧辦、全國總工會、共青團中央、全國婦聯負責）
　　（五）加快發展農村新成長勞動力職業教育。努力實現未升入普通高中、普通高等院校的農村應屆初高中畢業生都能接受職業教育。全面落實中等職業教育農村學生免學費政策和家庭經濟困難學生資助政策。鼓勵各地根據需要改擴建符合標準的主要面向農村招生的職業院校、技工院校，支持沒有職業院校或技工院校的邊遠地區各市（地、州、盟）因地制宜建立主要面向農村招生的職業院校或技工院校。加強職業教育教師隊伍建設，創新辦學模式，提高教育質量。積極推進學歷證書、職業資格證書雙證書制度。（教育部、人力資源社會保障部會同發展改革委、財政部、扶貧辦負責）
　　（六）完善和落實促進農民工就業創業的政策。引導農民工有序外出就業、鼓勵農民工就地就近轉移就業、扶持農民工返鄉創業。進一步清理針對農民工就業的戶籍限制等歧視性規定，保障城鄉勞動者平等就業權利。實現就業信息全國聯網，為農民工提供免費的就業信息服務。完善城鄉均等的公共就業服務體系，有針對性地為農民工提供政策咨詢、職業指導、職業介紹等公共就業服務。加強農民工輸出輸入地勞務對接，輸出地可在本地農民工相對集中的輸入地設立服務工作站點，輸入地應給予支持。組織開展農民工就業服務“春風行動”，加強農村勞動力轉移就業工作示范縣建設。大力發展服務業特別是家庭服務業和中小微企業，開發適合農民工的就業崗位，建設減免收費的農貿市場和餐飲攤位，滿足市民生活需求和促進農民工就業。積極支持農產品產地初加工、休閑農業發展，引導有市場、有效益的勞動密集型產業優先向中西部轉移，吸納從東部返鄉和就近轉移的農民工就業。將農民工納入創業政策扶持范圍，運用財政支持、創業投資引導和創業培訓、政策性金融服務、小額擔保貸款和貼息、生產經營場地和創業孵化基地等扶持政策，促進農民工創業。做好老少邊窮地區、牧區、庫區、漁區農牧漁民轉移就業工作和農民工境外就業服務工作。（人力資源社會保障部會同發展改革委、教育部、民政部、財政部、住房城鄉建設部、農業部、商務部、人民銀行、稅務總局、工商總局、扶貧辦、全國總工會、共青團中央、全國婦聯負責）
　　三、著力維護農民工的勞動保障權益
　　（七）規范使用農民工的勞動用工管理。指導和督促用人單位與農民工依法普遍簽訂并履行勞動合同，在務工流動性大、季節性強、時間短的農民工中推廣簡易勞動合同示范文本。對小微企業經營者開展勞動合同法培訓。依法規范勞務派遣用工行為，清理建設領域違法發包分包行為。完善適應家政服務特點的勞動用工政策和勞動標準。整合勞動用工備案及就業失業登記、社會保險登記，實現對企業使用農民工的動態管理服務。（人力資源社會保障部會同住房城鄉建設部、工商總局、全國總工會負責）
　　（八）保障農民工工資報酬權益。在建設領域和其他容易發生欠薪的行業推行工資保證金制度，在有條件的市縣探索建立健全欠薪應急周轉金制度，完善并落實工程總承包企業對所承包工程的農民工工資支付全面負責制度、勞動保障監察執法與刑事司法聯動治理惡意欠薪制度、解決欠薪問題地方政府負總責制度，推廣實名制工資支付銀行卡。落實農民工與城鎮職工同工同酬原則。在經濟發展基礎上合理調整最低工資標準，推動農民工參與工資集體協商，促進農民工工資水平合理增長。（人力資源社會保障部會同公安部、住房城鄉建設部、人民銀行、高法院、全國總工會負責）
　　（九）擴大農民工參加城鎮社會保險覆蓋面。依法將與用人單位建立穩定勞動關系的農民工納入城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險，研究完善靈活就業農民工參加基本養老保險政策，靈活就業農民工可以參加當地城鎮居民基本醫療保險。完善社會保險關系轉移接續政策。努力實現用人單位的農民工全部參加工傷保險，著力解決未參保用人單位的農民工工傷保險待遇保障問題。推動農民工與城鎮職工平等參加失業保險、生育保險并平等享受待遇。對勞務派遣單位或用工單位侵害被派遣農民工社會保險權益的，依法追究連帶責任。實施“全民參保登記計劃”，推進農民工等群體依法全面持續參加社會保險。整合各項社會保險經辦管理資源，優化經辦業務流程，增強對農民工的社會保險服務能力。（人力資源社會保障部會同發展改革委、財政部、衛生計生委、工商總局、法制辦、全國總工會負責）
　　（十）加強農民工安全生產和職業健康保護。強化高危行業和中小企業一線操作農民工安全生產和職業健康教育培訓，將安全生產和職業健康相關知識納入職業技能教育培訓內容。嚴格執行特殊工種持證上崗制度、安全生產培訓與企業安全生產許可證審核相結合制度。督促企業對接觸職業病危害的農民工開展職業健康檢查、建立監護檔案。建立重點職業病監測哨點，完善職業病診斷、鑒定、治療的法規、標準和機構。重點整治礦山、工程建設等領域農民工工傷多發問題。實施農民工職業病防治和幫扶行動，深入開展粉塵與高毒物品危害治理，保障符合條件的無法追溯用人單位及用人單位無法承擔相應責任的農民工職業病患者享受相應的生活和醫療待遇。（安全監管總局、衛生計生委分別會同發展改革委、教育部、公安部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、住房城鄉建設部、交通運輸部、國資委、法制辦、全國總工會負責）
　　（十一）暢通農民工維權渠道。全面推進勞動保障監察網格化、網絡化管理，加強用人單位用工守法誠信管理，完善勞動保障違法行為排查預警、快速處置機制，健全舉報投訴制度，依法查處用人單位侵害農民工權益的違法行為。按照“鼓勵和解、強化調解、依法仲裁、銜接訴訟”的要求，及時公正處理涉及農民工的勞動爭議。暢通農民工勞動爭議仲裁“綠色通道”，簡化受理立案程序，提高仲裁效率。建立健全涉及農民工的集體勞動爭議調處機制。大力加強勞動保障監察機構、勞動人事爭議仲裁院和基層勞動爭議調解組織建設，完善服務設施，增強維護農民工權益的能力。（人力資源社會保障部會同發展改革委、公安部、司法部、國資委、高法院、全國總工會負責）
　　（十二）加強對農民工的法律援助和法律服務工作。健全基層法律援助和法律服務工作網絡，加大法律援助工作力度，使符合條件的農民工及時便捷地獲得法律援助。簡化法律援助申請受理審查程序，完善異地協作機制，方便農民工異地申請獲得法律援助。暢通法律服務熱線，加大普法力度，不斷提高農民工及用人單位的法治意識和法律素質，引導農民工合法理性維權。（司法部會同財政部、高法院、全國總工會負責）
　　四、著力推動農民工逐步實現平等享受城鎮基本公共服務和在城鎮落戶
　　（十三）逐步推動農民工平等享受城鎮基本公共服務。深化基本公共服務供給制度改革，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，努力實現城鎮基本公共服務覆蓋在城鎮常住的農民工及其隨遷家屬，使其逐步平等享受市民權利。各地區、各有關部門要逐步按照常住人口配置基本公共服務資源，明確農民工及其隨遷家屬可以享受的基本公共服務項目，并不斷提高綜合承載能力、擴大項目范圍。農民工及其隨遷家屬在輸入地城鎮未落戶的，依法申領居住證，持居住證享受規定的基本公共服務。在農民工輸入相對集中的城市，主要依托社區綜合服務設施、勞動就業社會保障服務平臺等現有資源，建立農民工綜合服務平臺，整合各部門公共服務資源，為農民工提供便捷、高效、優質的“一站式”綜合服務。（農民工辦會同發展改革委、教育部、公安部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、住房城鄉建設部、文化部、衛生計生委、法制辦負責）
　　（十四）保障農民工隨遷子女平等接受教育的權利。輸入地政府要將符合規定條件的農民工隨遷子女教育納入教育發展規劃，合理規劃學校布局，科學核定公辦學校教師編制，加大公辦學校教育經費投入，保障農民工隨遷子女平等接受義務教育權利。公辦義務教育學校要普遍對農民工隨遷子女開放，與城鎮戶籍學生混合編班，統一管理。積極創造條件著力滿足農民工隨遷子女接受普惠性學前教育的需求。對在公益性民辦學校、普惠性民辦幼兒園接受義務教育、學前教育的，采取政府購買服務等方式落實支持經費，指導和幫助學校、幼兒園提高教育質量。各地要進一步完善和落實好符合條件的農民工隨遷子女接受義務教育后在輸入地參加中考、高考的政策。開展關愛流動兒童活動。（教育部會同發展改革委、公安部、財政部、人力資源社會保障部、住房城鄉建設部、共青團中央、全國婦聯負責）
　　（十五）加強農民工醫療衛生和計劃生育服務工作。繼續實施國家免疫規劃，保障農民工適齡隨遷子女平等享受預防接種服務。加強農民工聚居地的疾病監測、疫情處置和突發公共衛生事件應對，強化農民工健康教育、婦幼健康和精神衛生工作。加強農民工艾滋病、結核病、血吸蟲病等重大疾病防治工作，落實“四免一關懷”等相關政策。完善社區衛生計生服務網絡，將農民工納入服務范圍。鼓勵有條件的地方將符合條件的農民工及其隨遷家屬納入當地醫療救助范圍。鞏固完善流動人口計劃生育服務管理全國“一盤棋”工作機制，加強考核評估，落實輸入地和輸出地責任。開展流動人口衛生計生動態監測和“關懷關愛”活動。（衛生計生委會同發展改革委、民政部、財政部負責）
　　（十六）逐步改善農民工居住條件。統籌規劃城鎮常住人口規模和建設用地面積，將解決農民工住房問題納入住房發展規劃。支持增加中小戶型普通商品住房供給，規范房屋租賃市場，積極支持符合條件的農民工購買或租賃商品住房，并按規定享受購房契稅和印花稅等優惠政策。完善住房保障制度，將符合條件的農民工納入住房保障實施范圍。加強城中村、棚戶區環境整治和綜合管理服務，使居住其中的農民工住宿條件得到改善。農民工集中的開發區、產業園區可以按照集約用地的原則，集中建設宿舍型或單元型小戶型公共租賃住房，面向用人單位或農民工出租。允許農民工數量較多的企業在符合規劃和規定標準的用地規模范圍內，利用企業辦公及生活服務設施用地建設農民工集體宿舍，督促和指導建設施工企業改善農民工住宿條件。逐步將在城鎮穩定就業的農民工納入住房公積金制度實施范圍。（住房城鄉建設部會同發展改革委、財政部、國土資源部、稅務總局負責）
　　（十七）有序推進農民工在城鎮落戶。進一步推進戶籍制度改革，實施差別化落戶政策，促進有條件有意愿、在城鎮有穩定就業和住所（含租賃）的農民工及其隨遷家屬在城鎮有序落戶并依法平等享受城鎮公共服務。各類城鎮要根據國家戶籍制度改革的部署，統籌考慮本地區綜合承載能力和發展潛力，以就業年限、居住年限、城鎮社會保險參保年限等為基準條件，制定具體落戶標準，向社會公布。（公安部、發展改革委、人力資源社會保障部會同教育部、民政部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、農業部、衛生計生委、統計局、法制辦、中央農辦負責）
　　（十八）保障農民工土地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟收益分配權。做好農村土地承包經營權和宅基地使用權確權登記頒證工作，切實保護農民工土地權益。建立健全土地承包經營權流轉市場，加強流轉管理和服務。完善土地承包經營糾紛的調解仲裁體系和調處機制。深化農村集體產權制度改革，探索農村集體經濟多種有效實現形式，保障農民工的集體經濟組織成員權利。完善相關法律和政策，妥善處理好農民工及其隨遷家屬進城落戶后的土地承包經營權、宅基地使用權、集體經濟收益分配權問題。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體經濟收益分配權作為農民進城落戶的條件。（農業部、國土資源部分別會同法制辦、中央農辦、高法院負責）
　　五、著力促進農民工社會融合
　　（十九）保障農民工依法享有民主政治權利。重視從農民工中發展黨員，加強農民工中的黨組織建設，健全城鄉一體、輸入地黨組織為主、輸出地黨組織配合的農民工黨員教育管理服務工作制度。積極推薦優秀農民工作為各級黨代會、人大、政協的代表、委員，在評選勞動模范、先進工作者和報考公務員等方面與城鎮職工同等對待。創造新辦法、開辟新渠道，支持農民工在職工代表大會和社區居民委員會、村民委員會等組織中依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利。（農民工辦會同民政部、人力資源社會保障部、國資委、全國總工會負責）
　　（二十）豐富農民工精神文化生活。把農民工納入城市公共文化服務體系，繼續推動圖書館、文化館、博物館等公共文化服務設施向農民工同等免費開放。推進“兩看一上”（看報紙、看電視、有條件的能上網）活動，引導農民工積極參與全民閱讀活動。在農民工集中居住地規劃建設簡易實用的文化體育設施。利用社區文化活動室、公園、城市廣場等場地，經常性地開展群眾文體活動，促進農民工與市民之間交往、交流。舉辦示范性農民工文化活動。鼓勵企業開展面向農民工的公益性文化活動，鼓勵文化單位、文藝工作者和其他社會力量為農民工提供免費或優惠的文化產品和服務。（文化部、農民工辦會同發展改革委、民政部、財政部、中央宣傳部、全國總工會、共青團中央、全國婦聯負責）
　　（二十一）加強對農民工的人文關懷。關心農民工工作、生活和思想狀況，加強思想政治工作和科普宣傳教育，引導農民工樹立社會主義核心價值觀。開展“人文關懷進企業、進一線”活動。通過依托各類學校開設農民工夜校等方式，開展新市民培訓，培養誠實勞動、愛崗敬業的作風和文明、健康的生活方式。對有需要的農民工開展心理疏導。努力推進農民工本人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入城鎮。（農民工辦會同教育部、衛生計生委、全國總工會、共青團中央、全國婦聯負責）
　　（二十二）建立健全農村留守兒童、留守婦女和留守老人關愛服務體系。實施“共享藍天”關愛農村留守兒童行動，完善工作機制、整合資源、增加投入，依托中小學、村民委員會普遍建立關愛服務陣地，做到有場所、有圖書、有文體器材、有志愿者服務。繼續實施學前教育行動計劃，加快發展農村學前教育，著力解決留守兒童入園需求。全面改善貧困地區薄弱學校基本辦學條件，加快農村寄宿制學校建設，優先滿足留守兒童寄宿需求，落實農村義務教育階段家庭經濟困難寄宿生生活補助政策。實施農村義務教育學生營養改善計劃，開展心理關懷等活動，促進學校、家庭、社區有效銜接。加強農村“婦女之家”建設，培育和扶持婦女互助合作組織，幫助留守婦女解決生產、生活困難。全面實施城鄉居民基本養老保險制度，建立健全農村老年社會福利和社會救助制度，發展適合農村特點的養老服務體系，努力保障留守老人生活。加強社會治安管理，保障留守兒童、留守婦女和留守老人的安全，發揮農村社區綜合服務設施關愛留守人員功能。（民政部、全國婦聯會同發展改革委、教育部、公安部、財政部、人力資源社會保障部、共青團中央負責）
　　六、進一步加強對農民工工作的領導
　　（二十三）完善農民工工作協調機制。各級人民政府要把農民工工作列入經濟社會發展總體規劃和政府目標考核內容，建立健全考核評估機制，落實相關責任。國務院已成立農民工工作領導小組，辦公室設在人力資源社會保障部。縣級以上地方人民政府也要成立農民工工作領導小組，加強統籌協調和工作指導。（農民工辦會同國務院農民工工作領導小組各成員單位負責）
　　（二十四）加大農民工公共服務等經費投入。深化公共財政制度改革，建立政府、企業、個人共同參與的農民工市民化成本分擔機制和財政轉移支付同農民工市民化掛鉤機制。中央和地方財政部門要按照推進基本公共服務均等化的要求，統籌考慮農民工培訓就業、社會保障、公共衛生、隨遷子女教育、住房保障、公共文化等基本公共服務的資金需求，加大投入力度，為農民工平等享受基本公共服務提供經費保障。各級財政部門要將農民工工作經費納入公共財政預算支出范圍。（財政部、農民工辦會同發展改革委、教育部、民政部、人力資源社會保障部、住房城鄉建設部、文化部、衛生計生委負責）
　　（二十五）創新和加強工青婦組織對農民工的服務。積極創新工會組織形式和農民工入會方式，將農民工組織到工會中來。以輸入地團組織為主、輸出地團組織配合，逐步建立農民工團員服務和管理工作制度，積極從新生代農民工中發展團員。各級工會、共青團、婦聯組織要切實履行維護農民工權益的職責，通過開展志愿者活動等方式關心關愛農民工及其子女，努力為農民工提供服務。（全國總工會、共青團中央、全國婦聯分別負責）
　　（二十六）發揮社會組織服務農民工的積極作用。按照培育發展和管理監督并重的原則，對為農民工服務的社會組織正確引導、給予支持，充分發揮他們為農民工提供服務、反映訴求、協同社會管理、促進社會融合的積極作用。改進對服務農民工的社會組織的管理，完善扶持政策，通過開展業務培訓、組織經驗交流、政府購買服務等方式，引導和支持其依法開展服務活動。（民政部會同發展改革委、教育部、公安部、司法部、財政部、人力資源社會保障部、文化部、衛生計生委、工商總局、全國總工會負責）
　　（二十七）夯實做好農民工工作的基礎性工作。加大投入，建立輸入地與輸出地相結合、綜合統計與部門統計相結合、標準統一、信息共享的農民工統計調查監測體系，做好農民工市民化進程動態監測工作。深入開展農民工工作的理論和政策研究，為黨和政府相關決策提供依據。（統計局、農民工辦會同國務院農民工工作領導小組其他成員單位負責）
　　（二十八）進一步營造關心關愛農民工的社會氛圍。堅持正確導向，組織引導新聞媒體運用多種方式，加強政策闡釋解讀，積極宣傳農民工工作的好經驗、好做法和農民工中的先進典型，對相關熱點問題開展及時有效的輿論引導。對優秀農民工和農民工工作先進集體及個人按規定進行表彰獎勵，努力使尊重農民工、公平對待農民工、讓農民工共享經濟社會發展成果成為全社會的自覺行動。（中央宣傳部、農民工辦會同國務院農民工工作領導小組其他成員單位負責）
　　各地區、各有關部門要按照本意見要求，結合實際抓緊制定和完善配套政策措施，積極研究解決工作中遇到的新問題。國務院農民工工作領導小組每年要針對重點工作和突出問題進行督察，及時向國務院報告農民工工作情況。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2014年9月12日