國家旅游局

國家旅游局關于貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法興旅、依法治旅的意見
旅發〔2014〕241 號


各省、自治區、直轄市，新疆生產建設兵團旅游委（局）：
　　為貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神，準確把握依法治國對旅游法治建設的要求和內涵，全面推進依法興旅、依法治旅，現提出如下意見。
　　一、充分認識全面推進依法興旅、依法治旅的重要意義
　　（一）依法興旅、依法治旅是依法治國總目標對旅游業發展的根本要求。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國作出了整體部署，提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標，為推進法治國家、法治政府、法治社會建設指明了方向。旅游法治建設是國家法治體系建設的有機組成部分，要實現把旅游業培育成為“國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”的戰略目標，就必須全面推進依法興旅、依法治旅，把依法治國、依法執政、依法行政的各項要求貫徹落實到旅游業改革發展和規范管理的各個環節，以旅游法治建設的不斷完善促進旅游業持續健康發展。
　　（二）依法興旅、依法治旅是新時期旅游業發展的重要標志。《旅游法》的頒布實施，是我國旅游業法治建設的里程碑，為維護旅游者和旅游經營者合法權益、保護和合理利用旅游資源奠定了法律基礎；為規范經營行為、維護市場秩序、調整民事法律關系、發揮市場配置資源的決定性作用提供了法律依據；為健全旅游管理體制、完善旅游產業發展機制營造了法治環境。我國正處于全面建設小康社會和深化改革發展的決定性階段，轉型升級、提質增效是當前旅游業發展面臨的首要任務。貫徹落實《旅游法》，全面推進依法興旅、依法治旅，適應了旅游業消費升級、結構調整、體制改革、產業發展的新要求，標志著我國旅游業發展進入新階段。
　　（三）依法興旅、依法治旅是新形勢下旅游業法治建設的迫切要求。近年來，我國旅游業法治建設取得了較大進展，但也面臨著不少問題：第一，對社會主義法治體系認識不全面，對依法興旅、依法治旅理解不深入，在一定程度上存在希望用一部《旅游法》解決現實中所有問題的現象；第二，《旅游法》是綜合法，涉及各相關部門的職責，但是在施行過程中，各方協調不力、爭權諉責現象仍然存在，綜合法在綜合實施上還有很多困難；第三，有法不依現象仍然存在，《旅游法》實施之初，規范效應已初顯成效，但在執法不能全部到位、違法不能一究到底的環境下，旅游市場違法行為出現“回潮”；第四，執法機制不健全，市場執法盲點多，權責脫節、多頭執法和選擇性執法現象仍然存在。這些問題在一定程度上反映了社會法律信仰沒有形成、依法經營、依法維權的社會氛圍還沒有普遍建立，同時，一些旅游主管部門法治觀念不強、能力不足，有法不能用、不會用、不敢用，旅游經營者和旅游消費者不信、不愿以法律方式，特別是司法途徑解決糾紛等也是重要原因。解決這些問題，就必須認真貫徹四中全會精神，堅持改革方向、問題導向，引領旅游行業全面步入依法興旅、依法治旅的發展軌道，努力形成政府依法監管、企業守法經營、游客文明旅游的良性格局。

　　二、扎實推進旅游行業的依法行政
　　（四）全面落實依法興旅職能。各級旅游主管部門要在當地政府領導下，針對旅游業涉及部門多、帶動效益大、融合程度高等特點，按照《旅游法》要求，進一步推動健全綜合協調機制，完善綜合協調職能，提升綜合協調實效；按照《旅游法》要求，推動將旅游業發展納入當地國民經濟和社會發展規劃，科學、統籌編制旅游發展規劃和專項規劃，確保規劃的有效銜接和實施；按照《旅游法》要求，積極推進旅游與相關產業的融合發展，扶持老少邊窮地區旅游業發展，發揮旅游在促發展、調結構、保就業、惠民生等方面的積極作用；要按照《旅游法》要求，進一步加強旅游對外交流與合作，實施好旅游形象推廣戰略，健全并擴大旅游形象推廣機構和網絡；要按《旅游法》要求，加大對旅游業的資金投入，推進旅游公共服務、旅游安全、旅游信息化建設，便利游客出行和入境旅游接待。保證旅游業在法治軌道上規范快速發展。
　　（五）嚴格履行依法治旅職責。各級旅游主管部門要牢固樹立“法定責任必須為”的理念，按照《旅游法》及相關法律法規的要求，在當地政府的統一領導下，聯合相關部門，完善綜合監管機制，加大對旅游市場的綜合整治，加大對無證經營、超范圍經營、虛假廣告、以不合理低價組織旅游活動、欺騙或變相強迫消費、商業賄賂、違法“一日游”、欺行霸市、壟斷市場、違法調整門票價格以及通過邊境旅游渠道從事走私、販毒、賭博和涉黃等違法行為的打擊力度；運用信息化手段提高旅游市場監管、旅游執法水平和投訴處理能力，全面優化旅游市場環境；要創新工作方法和手段，探索行之有效的事中事后監管途徑和辦法；要完善執法機制，將運動式執法轉變為常態化監管，提升執法效益和治理效果。
　　（六）繼續深化行政審批制度改革。國家旅游局要抓緊將“旅行社經營出國和赴港澳業務審批”下放到省級旅游部門，將“外國政府旅游部門在中國設立常駐代表機構審批”調整為政府內部審批；地方各級旅游主管部門要牢固樹立“法無授權不可為”的理念，按照相關要求積極推進行政審批制度改革，做到不拖泥帶水，不猶豫觀望，不明放暗收，不擅自增加審批條件或延長審批期限。要按照行政審批制度改革的要求，把確定由旅游行業組織承接的職能盡快移交。
　　（七）進一步優化行政決策機制。各級旅游主管部門要密切關注旅游業發展中出現的新情況、新問題，深入開展調查研究，牢牢把握旅游業發展規律，全面提高科學決策能力。對政策出臺、規劃審核、項目建設等重大決策事項，要綜合考慮經濟效益、社會效益和環境效益，完善公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定、跟蹤評估等程序，全面提高行政決策的民主化、科學化水平。
　　（八）扎實推進政務公開。各級旅游主管部門要堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開，結果公開，按要求制定并公布旅游部門權力清單。要拓展信息公開渠道，加強電子政務建設，提供網上咨詢、受理行政審批等便捷服務，努力降低行政成本，提高行政效率。

　　三、繼續完善旅游法規制度體系
　　（九）大力推進法治與改革決策的銜接。各級旅游主管部門要運用法治思維和法治方式推進改革，做到重大改革于法有據，需要先行先試的，要按照法定程序獲得授權；對于不適合要求的法律、法規、規章和規范性文件，要按照立法權限予以修訂、廢止或者提出修訂、廢止的建議。要以導游薪酬體制改革為突破口，探索通過機制創新更好地保障旅游從業人員的合法權益。要加大旅游業綜合改革的力度，整合旅游領域各項改革試點，為旅游業的改革發展提供可復制、可推廣、多方面的經驗。在參與旅游國際規則的研討和制定中，吸收借鑒符合我國旅游業法治要求的國際經驗和做法。要主動適應旅游業發展的新形勢和新需要，徹底改變對傳統工作方式的依賴，積極探索符合法治要求的工作手段，探索建立政府法律顧問、第三方評價等制度，在法律框架內積極改革創新。
　　（十）努力完善以《旅游法》為核心的旅游法律規范體系。針對《旅游法》相關配套制度薄弱的問題，克服“等待”思想，積極推動各級政府抓緊健全旅游綜合協調機制、旅游聯合執法監管機制、旅游投訴統一受理機制和旅游安全綜合管理機制；要完善旅游公共服務體系、旅游規劃編制和評價體系、旅游產業發展促進體系、旅游緊急救援體系、旅游形象宣傳推廣體系；要探索建立旅游目的地安全風險提示制度、高風險旅游項目管理制度、旅游景區價格和流量管理制度。特別要抓住賦予設區的市地方立法權的契機，加快制定城鄉居民利用自有住宅或其他條件經營旅游業務管理制度、“一日游”管理制度。要研究在線旅游、郵輪旅游、露營地旅游等新情況新問題，推動有關部門聯合出臺具有針對性的管理規范，增強制度的及時性。

　　四、全面提高旅游執法水平
　　（十一）探索完善旅游執法體制。各級旅游主管部門要按照《旅游法》的要求，在當地政府組織下，積極聯合工商、交通、公安、質監等執法部門對相關旅游經營行為實施監督檢查，重點跟蹤、總結市縣兩級執法經驗；要針對旅游活動流動性強的特點，完善跨區域旅游執法協作機制，盡快實現執法聯動和信息共享；要切實加強旅游執法機構和隊伍的保障，適應旅游執法工作的新趨勢、新要求。
　　（十二）規范旅游執法行為。凡有執法權的旅游主管部門，都要全面落實旅游執法責任制，建立執法機構責任追究機制。要按照《旅游法》等法律法規的要求，加強執法工作程序制度建設；對重大處罰決定要進行合法性審核；對旅游執法裁量權要有基準制度，要細化、量化行政裁量標準，合理規范裁量種類、幅度。省級旅游主管部門要加強對市縣旅游執法工作的指導和監督，切實提高基層執法能力。
五、強化旅游法治建設保障
　　（十三）強化旅游部門法治學習和培訓。各級旅游主管部門要建立學習制度，重點學習與旅游產業發展、行政執法、公共服務、社會管理等緊密相關的法律、法規。各級旅游主管部門的領導干部要帶頭學法、守法、用法，養成自覺依法辦事的習慣，提高依法辦事的能力；要加大對旅游執法人員，特別是基層執法人員的培訓，全面提高其執法能力和水平，切實解決不會執法、不敢執法、不愿執法等問題。
　　（十四）持續做好以《旅游法》為核心的普法工作。各級旅游主管部門要主動向各級政府和相關部門宣傳《旅游法》，提高共同執行《旅游法》的自覺性；旅游企業和從業人員要認真學習《旅游法》，提升依法經營的水平；要持續廣泛組織對旅游者的法治教育和文明旅游教育，“以案明法”，用鮮活的司法案例引導旅游者依法維權、文明旅游。行業協會要加強對會員的法律培訓，強化其自我約束、自我管理的能力。
　　（十五）加強對權力運行的監督和制約。各級旅游主管部門要建立健全內部權力運行制約機制，對管人、管錢、管物等關鍵崗位，行政審批、行政處罰、產業基金使用、政府采購等重點領域，以及行政不作為等突出問題，加強內部監督，不斷完善分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度。要自覺接受人大、司法、紀檢監察、審計、社會、輿論等監督，主動回應社會關切和人民群眾的反應，及時處理行政復議和行政訴訟。



國家旅游局
2014年12月7日