國務(wù)院

國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見
國發(fā)〔2015〕3號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
　　深化財稅體制改革是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策，為加快建立現(xiàn)代財政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制，現(xiàn)就實行中期財政規(guī)劃管理提出以下意見：
　　一、總體要求
　　當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的國內(nèi)外環(huán)境錯綜復(fù)雜，財政可持續(xù)發(fā)展面臨較多挑戰(zhàn)，財政收入增速下降，與支出剛性增長矛盾進(jìn)一步加劇；現(xiàn)行支出政策考慮當(dāng)前問題較多，支出結(jié)構(gòu)固化僵化；地方政府性債務(wù)存在一定風(fēng)險隱患；專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃與財政規(guī)劃銜接不夠，不利于預(yù)算統(tǒng)籌安排。實行中期財政規(guī)劃管理，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標(biāo)、運行機(jī)制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強(qiáng)化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性，有利于通過深化改革解決上述問題，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展，也有利于充分發(fā)揮財政職能作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
　　（一）指導(dǎo)思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，認(rèn)真總結(jié)現(xiàn)行財政收支政策運行情況，以問題為導(dǎo)向，研究調(diào)整相關(guān)財政收支政策，通過科學(xué)合理測算，對未來幾年財政收支進(jìn)行統(tǒng)籌安排，提高財政政策的前瞻性、有效性和可持續(xù)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展。
　　（二）基本原則。
　　1.統(tǒng)籌當(dāng)前長遠(yuǎn)。既要著力應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、財政收入增幅回落等問題，也要考慮長遠(yuǎn)發(fā)展，處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與民生改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，優(yōu)化財政資金分配，切實防范財政風(fēng)險，促進(jìn)實現(xiàn)國家長治久安。
　　2.堅持問題導(dǎo)向。針對部分現(xiàn)行財政支出政策“碎片化”、不可持續(xù)等問題，從政策內(nèi)容和運行機(jī)制上查找原因，立足基本國情，借鑒國際經(jīng)驗，提出解決問題的改革措施。
　　3.實施滾動調(diào)整。中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時進(jìn)行調(diào)整，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財政規(guī)劃。
　　4.強(qiáng)化約束機(jī)制。凡是涉及財政政策和資金支持的部門、行業(yè)規(guī)劃，都要與中期財政規(guī)劃相銜接。強(qiáng)化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算編制的約束，年度預(yù)算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進(jìn)行。
　　二、中期財政規(guī)劃主要內(nèi)容
　　中期財政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，是在對總體財政收支情況進(jìn)行科學(xué)預(yù)判的基礎(chǔ)上，重點研究確定財政收支政策，做到主要財政政策相對穩(wěn)定，同時根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況適時研究調(diào)整，使中期財政規(guī)劃漸進(jìn)過渡到真正的中期預(yù)算。中期財政規(guī)劃涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，主要包括四部分內(nèi)容：
　　（一）預(yù)測現(xiàn)行政策下財政收支。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及年度計劃，考慮國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境重大變化，結(jié)合基期年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，預(yù)測未來三年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r及主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。在做好經(jīng)濟(jì)預(yù)測的基礎(chǔ)上，按照現(xiàn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策，預(yù)測未來財政收支情況。
　　（二）分析現(xiàn)行財政收支政策問題。根據(jù)對現(xiàn)行政策下財政收支的預(yù)測和對現(xiàn)行財政收支政策實施效果的分析，深入查找問題：一是財政收入制度存在的問題。現(xiàn)行稅制對促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)、化解過剩產(chǎn)能、調(diào)節(jié)收入分配以及籌集財政收入等方面的作用，部分稅制改革政策對財政收入的影響，非稅收入管理的規(guī)范等。二是財政支出政策存在的問題。一些重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤對財政支出結(jié)構(gòu)的影響，社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出因人口結(jié)構(gòu)變化的增長情況，一些亟需解決的問題在支出預(yù)算中的保障情況，已安排的財政資金由于各種原因形成沉淀的情況等。三是債務(wù)風(fēng)險問題。部分地區(qū)地方政府性債務(wù)規(guī)模較大，存在的風(fēng)險隱患等。
　　（三）制定財政收支政策改革方案。一是在財政收入政策方面，財政部門要與稅務(wù)、海關(guān)、發(fā)展改革等相關(guān)部門協(xié)商提出稅制改革、重大稅收政策調(diào)整、清理規(guī)范收費和政府性基金項目的路線圖和時間表，明確政策目標(biāo)和政策實施時間，評估政策對經(jīng)濟(jì)運行和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響以及企業(yè)、個人稅費負(fù)擔(dān)的變化。二是在財政支出政策方面，財政部門要與相關(guān)部門梳理規(guī)劃期內(nèi)重大改革、支出政策和支出項目，明確政策目標(biāo)，列出分年度工作任務(wù)和時間節(jié)點，說明資金使用對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、運行流程，建立預(yù)算績效評價機(jī)制，并加大結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金清理力度，減少新增沉淀資金。三是在政府債務(wù)管理方面，財政部門要根據(jù)財政收支和政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)測情況，合理確定財政赤字規(guī)模、政府債務(wù)限額等風(fēng)險控制目標(biāo)，將債務(wù)分類納入預(yù)算管理，并建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。
　　（四）測算改革后財政收支情況。根據(jù)財政收支政策改革方案，測算未來三年財政收支情況，并進(jìn)行綜合平衡。
　　三、編制主體和程序
　　財政部牽頭編制全國中期財政規(guī)劃。全國中期財政規(guī)劃對中央年度預(yù)算編制起約束作用，對地方中期財政規(guī)劃和年度預(yù)算編制起指導(dǎo)作用。財政部要在下一年度預(yù)算編制啟動之前，提前編制中期財政規(guī)劃草案。草案應(yīng)征求相關(guān)部門和社會有關(guān)方面的意見，報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。
　　各部門應(yīng)結(jié)合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要及相關(guān)專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的實施，按照部門職責(zé)分工，研究未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項，并測算收支數(shù)額，及時提交財政部匯總平衡。同時，各部門還要編制部門三年滾動財政規(guī)劃，按照部門預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
　　各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市財政部門要比照中央做法，編制地方中期財政規(guī)劃，經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后，報財政部備案。省級各部門、省級以下地方財政部門也可分別編制省級部門三年滾動財政規(guī)劃和當(dāng)?shù)刂衅谪斦��?guī)劃。
　　四、組織實施
　　（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。各部門要抓緊研究相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重大改革和政策措施，積極配合財政部門做好工作。地方各級政府要從推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的高度，切實加強(qiáng)對實行中期財政規(guī)劃管理的組織領(lǐng)導(dǎo)。地方各級財政部門要因地制宜，細(xì)化工作措施，制定編制中期財政規(guī)劃的具體辦法。
　　（二）增強(qiáng)協(xié)調(diào)意識。財政部門要主動加強(qiáng)與其他部門的溝通協(xié)調(diào)，做好中期財政規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的銜接工作。各部門要樹立中期財政觀念，擬出臺的增支事項必須與中期財政規(guī)劃相銜接，制定延續(xù)性政策要統(tǒng)籌考慮多個年度，可持續(xù)發(fā)展，不得一年一定。對于農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、就業(yè)等方面涉及財政支持的重大政策，有關(guān)部門應(yīng)會同財政部門建立中長期重大事項科學(xué)論證機(jī)制。
　　（三）做好基礎(chǔ)工作。各部門要編制好本部門本行業(yè)的相關(guān)規(guī)劃，合理確定年度工作任務(wù)，及時提供部門基礎(chǔ)信息和相關(guān)行業(yè)數(shù)據(jù)，為中期財政規(guī)劃編制提供良好支撐。地方各級政府要盡快落實管理責(zé)任，督促財政和其他相關(guān)部門做好編制中期財政規(guī)劃的基礎(chǔ)工作。地方各級財政部門要加強(qiáng)財政數(shù)據(jù)信息管理、支出項目化管理和定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，為規(guī)劃編制提供必要的人員保障和技術(shù)支持。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務(wù)院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2015年1月3日
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