國家發展和改革委員會 國土資源部 環境保護部等

關于促進國家級新區健康發展的指導意見



發改地區[2015]778號



各省、自治區、直轄市發展改革委、國土資源廳（局）、環境保護廳（局）、住房和城鄉建設廳（委）：

　　國家級新區（以下簡稱“新區”）是由國務院批準設立，承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。近年來，新區對促進經濟發展、擴大對外開放、推動改革創新發揮了重要作用，但部分新區仍不同程度存在著規劃執行不嚴、土地等資源節約集約利用程度不高、產業競爭力不強、體制機制創新不足等問題。為進一步促進新區健康發展，現提出以下意見：

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神，圍繞區域發展總體戰略和“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等重大國家戰略的總體布局，嚴格落實新區總體方案和發展規劃的有關要求，突出體現落實國家重大改革發展任務和創新體制機制的試驗示范作用，加快集聚特色優勢產業，推動產城融合和新型城鎮化建設，提高資源利用效率，改善生態環境質量，大力促進新區健康發展，為保持國民經濟持續健康發展做出新貢獻。

　　（二）基本原則。

　　規劃引領、科學開發。嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃和新區總體方案要求，制定新區發展總體規劃和相關專項規劃，明確新區發展的戰略目標、空間布局和重點任務，提出科學合理的開發方向、推進時序和管控措施，輻射帶動周邊區域加快發展、協同發展。

　　產城融合、宜居宜業。統籌考慮產業發展、人口集聚與城市建設布局，促進產業與城市融合發展、人口與產業協同集聚。適度控制開發強度，加強公共服務設施建設，不斷改善區域環境質量，保持生態功能穩定，推動新區成為企業創新發展、百姓安居樂業的良好區域。

　　節約集約、集聚發展。節約集約利用土地、水、海域等資源，切實提高資源利用效能。充分考慮區域資源環境承載能力，科學確定主導產業，促進優勢產業集聚發展，增強規模效益。加快轉變新區發展方式，重點發展知識技術密集、資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的新興產業。

　　改革創新、先行先試。建立高效運轉的行政管理機制，構建現代社會治理體系，營造良好營商環境。建立鼓勵改革創新的機制，在符合中央全面深化改革部署要求的前提下，鼓勵先行先試，創造可復制、可推廣的經驗，賦予新區更大自主發展權、自主改革權、自主創新權。

　　（三）發展目標。保持經濟增長速度在比較長的時期內快于所在省（區、市）的總體水平，著力提升經濟發展質量和規模，將新區打造成為全方位擴大對外開放的重要窗口、創新體制機制的重要平臺、輻射帶動區域發展的重要增長極、產城融合發展的重要示范區，進一步提升新區在全國改革開放和現代化建設大局中的戰略地位。

　　二、優化發展環境

　　（四）完善基礎設施和公共服務設施。加大支持力度，促進新區內各類基礎設施互聯互通，加快推進新區對外聯系的跨區域重大基礎設施建設。新區要優化財政支出結構，增加基礎設施投資資金，積極引導社會資本參與建設。改善新區物流基礎設施，完善交通運輸網絡，降低物流成本。推進地下綜合管廊試點工作。合理布局教育、醫療、文化、旅游、體育等公共服務設施，適當提高建設標準。

　　（五）創新招商方式。注重新區品牌營造，樹立對外招商的良好形象。通過搭建各類招商引資平臺，積極開展富有實效的招商活動。統籌整合招商資源，實行招商引資信息共享。通過園區招商、以商招商，創新招商選資、引智模式，積極吸引社會投資，實現合作共贏。支持新區按照國家區域和產業發展戰略開展合作，引導產業有序轉移。

　　（六）強化金融支持。支持新區充分利用市場機制引進各類金融機構及其分支機構，加快完善金融服務體系。鼓勵銀行業金融機構加大信貸投放力度，創新金融產品。支持新區符合條件的企業通過發行企業債券、中期票據、保險信托計劃等多種融資方式籌集建設資金。鼓勵開發性金融機構通過提供投融資綜合服務等方式支持新區發展。完善投融資體系，鼓勵央企、省屬國企業和民營企業等各類投資主體參與新區建設發展。

　　（七）推進投資與服務貿易便利化。鼓勵新區借鑒中國（上海）自由貿易示范區的成功經驗，按照國際通行標準推動體制機制改革創新和對外開放，實現投資和優質要素進出便利化，推動新區建立貿易自由、投資便利、金融服務完善、產業高度集聚、法制運行規范、監管透明高效、輻射帶動效應明顯的綜合改革創新區。

　　（八）規范競爭秩序。為維護公平的市場競爭環境，促進形成全國統一的市場體系，發揮市場在資源配置中的決定性作用，各新區在制定稅收、財政支出、產業等方面政策時，要嚴格執行國家政策，避免造成非良性競爭。

　　三、推動產業優化升級

　　（九）促進產業集群發展。加強對產業布局的統籌規劃和科學管控，支持國家級和省級重大產業項目優先向新區集中。鼓勵新區依托現有的國家級和省級經濟技術開發區、高新技術產業園區、海關特殊監管區域等，建設產業集聚區，打造一批特色鮮明的專業園區，不斷壯大產業集群，發揮產業集聚優勢，提高新區產業綜合競爭力和企業經濟效益。

　　（十）強化科技創新驅動。集聚創新資源，壯大創新創業人才隊伍。支持人才引進培育政策向新區傾斜，探索實行國際通用的人才引進、培養、使用、評價、激勵機制，集聚一批領軍人才。搭建人才創新發展平臺，加快創新創業服務體系建設，鼓勵優秀人才在新區創業。支持新區申報國家重點（工程）實驗室、工程（技術）研究中心等各類科技創新平臺，鼓勵新區設立產業化示范基地和科技成果轉化服務示范基地。

　　（十一）構建現代產業體系。結合功能定位和區域優勢，支持新區編制產業發展規劃和行動方案，以新產業、新業態為導向，大力發展新一代信息技術、生物、高端裝備制造、高端服務、現代物流等戰略性新興產業和高新技術產業，完善產業鏈條和協作配套體系，優化產業結構，培育新的經濟增長點。

　　四、輻射帶動區域發展

　　（十二）推動產城融合發展。堅持產城一體，實現產業發展與城市建設互相促進、融合發展。支持新區加快城市基礎設施和公共服務設施建設，推動城市部分功能轉移搬遷到新區。支持新區加快保障性安居工程建設，構建穩定的職工生活社區，吸引、留住產業技術工人，不斷提高高素質人口集聚能力。

　　（十三）加強區域互利合作。進一步優化新區內各類功能區布局，增強新區的整體實力及對周邊區域的輻射帶動能力，促進區域一體化發展。積極創新合作模式，建立新區和周邊區域招商引資合作及利益分享機制，支持新區與省內外有條件的地區建立“飛地經濟”、“戰略聯盟”等合作機制。

　　（十四）推進新型城鎮化。按照生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的原則，合理做好新區空間布局和用地安排。按照新區發展總體規劃，充分考慮區域資源環境條件，構建科學合理的城鎮化布局。優先劃定永久基本農田紅線，確保生態安全。劃定城市開發邊界，防治城市建設無序擴張。重視新區城市設計工作，指導新區開發建設傳承歷史文化，突出特色風貌。

　　（十五）統籌城鄉發展。堅持城鄉統籌，支持新區建立城鄉統一的戶籍管理制度，加快推動農業轉移人口市民化。鼓勵新區探索農村土地管理制度改革，有序推動農村土地流轉，建立城鄉統一建設用地市場。建立健全城鄉一體的社會保障體系，逐步提高城鄉基本公共服務均等化水平。

　　五、高效節約利用資源

　　（十六）提高土地利用效率。實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率，嚴格土地用途管制，強化新區建設用地開發強度、土地投資強度、人均用地指標的整體控制。各項建設必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，從嚴控制建設用地規模。新區建設盡量少占或不占優質耕地，不得擅自改變或調整占用基本農田，確需調整基本農田布局的，報國務院批準。創新土地管理方式，加大土地管理改革力度。制定土地利用、耕地保護和節約集約考核辦法，定期公布考核結果。各省（區、市）要合理安排新區土地利用計劃指標，立足所在市域內解決耕地占補平衡，確實無法完成的，應在省域范圍內統籌解決。加強對新區土地利用狀況調整和遙感監測工作。

　　（十七）加強生態保護。營造人與自然和諧共處的生態環境，劃定生態保護紅線。實施最嚴格的水資源管理制度，新區要明確制定水資源管理“三條紅線”，嚴格控制發展耗水型產業。加強新區內河流、湖泊、濕地、地下水的保護和生態修復，構建完整的水生態系統。大力推進建設自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”，節約水資源，保護和改善城市生態環境。將生態環境質量逐年改善作為新區發展的約束性要求，加強新區生態管治，嚴格生態空間用途管制，統籌處理好經濟發展和生態建設的關系。

　　（十八）嚴格環境治理。科學編制新區環保規劃，嚴把環境準入條件，保障環境質量不下降。規范環境公共基礎設施建設、運營，加強新區環境監測、監控能力建設，完善環境風險防控體系。推行第三方環境服務，推進排污權有償使用和交易試點。推動新區綠色循環低碳發展，大力發展節能環保產業和綠色循環經濟，推進新區清潔化、循環化、生態化改造，加快構建覆蓋全社會的資源循環利用體系，鼓勵創建低碳園區、低碳社區、低碳企業和低碳小城鎮，積極開展國家級生態文明試點示范。

　　六、推進體制機制創新

　　（十九）加大簡政放權力度。深化行政審批制度改革，根據新區建設發展需要，鼓勵各省（區、市）最大限度地賦予新區行政管理機構相關管理權限，重點擴大新區在投資項目建設、外商投資項目立項、礦產資源開發利用、城市建設等方面的審批、核準、備案和管理權。

　　（二十）提高行政服務效能。鼓勵新區按照大部制、綜合性、簡政效能的原則，創新整合行政管理職能，加快建立統一高效的綜合管理體制機制。建立在線審批監管平臺，提高辦事效率，對符合國務院批準的新區總體方案和發展規劃所涉及的項目，建立健全審批“綠色通道”，實行全程跟蹤服務，對重大投資項目優先辦理。制定有針對性的統計和考核指標體系，建立量化績效考核標準，開展分類考核和定期考核。

　　（二十一）深化重大改革創新。以全面深化改革為動力，積極探索有利于新區健康發展的體制機制，新區要結合自身優勢，每年圍繞1—2個重大問題開展試驗探索，力爭取得進展和突破，為其他地區發展提供示范、借鑒，創造可復制、可推廣的制度和機制。優先安排新區開展國家和省（區、市）重大改革試點，支持新區在改革創新中先行先試。建立健全權力清單制度，推動新區成為深化改革、簡政放權的先行區。按照中央關于全面深化財稅體制改革的統一部署，加快推進新區財稅體制改革。

　　（二十二）優化行政資源配置。不斷探索與新區發展階段相適應的行政管理體制，根據新區發展的實際需要，適時推進行政區劃調整，不斷增強新區行政統籌能力，整合行政管理資源，創新行政管理體制，提高行政效率，進一步拓展新區的輻射帶動功能。

　　七、強化組織保障

　　（二十三）加強宏觀指導。發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部按照新區設立審核相關要求，嚴格規范新區設立審核程序。在整合現有機制基礎上建立促進新區健康發展的統一協調推進機制，加強對新區建設發展的指導，及時總結可推廣、可復制的先進經驗，切實解決新區建設發展中面臨的問題和困難。各部門適時研究出臺支持新區發展的政策措施。發展改革委定期向國務院報告新區規劃建設和發展情況，對新區建設發展情況進行跟蹤指導和督促檢查。各省（區、市）建立新區省級議事協調機制，定期或不定期召開會議，專題聽取新區建設情況匯報，協同解決新區發展中的重大問題。

　　（二十四）落實主體責任。新區應主動作為，積極承擔國家賦予的重大改革發展任務，切實增強使命感、責任感、緊迫感，大膽探索，不斷創新體制機制和發展模式，定期向發展改革委報送新區發展建設情況和推進改革示范經驗。建立年度目標責任考核機制，突出創新驅動，形成上下聯動、協同推進的工作格局，不斷開創新區發展新局面。



國家發展改革委

國 土 資 源 部

環 境 保 護 部

住房和城鄉建設部

2015年4月15日