國務院

國務院關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知
國發〔2015〕35號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　現將《推進財政資金統籌使用方案》印發給你們，請認真貫徹落實。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　2015年6月16日
　　（此件公開發布）



推進財政資金統籌使用方案

　　為全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，落實國務院決策部署，進一步優化財政資源配置，提高財政資金使用效益，完善預算管理制度，促進經濟社會持續健康發展，按照預算法和國務院有關規定，制定本方案。
　　一、總體目標和主要原則
　　推進財政資金統籌使用，避免資金使用“碎片化”，盤活各領域“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”，統籌用于發展急需的重點領域和優先保障民生支出，增加資金有效供給，是創新宏觀調控方式的重要內容，也是用足用活積極財政政策的關鍵舉措。
　　（一）總體目標。
　　推進財政資金統籌使用要與深化財稅體制改革結合起來，統籌考慮預算管理制度、中期財政規劃、事權與支出責任劃分等改革。以問題為導向，堅持改革創新，大力推進財政資金統籌使用，不斷提高財政資金使用效益，促進經濟社會持續健康發展。近期目標是：盤活各領域財政沉淀資金取得明顯進展，初步建立財政資金統籌使用機制，促進穩增長、調結構。長遠目標是：財政資金統籌使用機制更加成熟，將所有預算資金納入財政部門統一分配，做到預算一個“盤子”、收入一個“籠子”、支出一個“口子”，促進財政資金優化配置，推動建立現代財政制度。
　　（二）主要原則。
　　全面統籌。通過統籌使用各類資金、盤活用好結轉結余資金、加快預算資金下達執行等，構建起推進財政資金統籌使用的總體框架。
　　分層推進。以項目、科目、部門、政府預算體系、跨年度預算、各類收入、增量與存量、編制與執行等為切入點，有序推進財政資金統籌使用。
　　遠近結合。既要立足當前，解決目前預算執行偏慢、財政存量資金規模居高不下的突出問題，把盤活的資金統籌安排使用；又要著眼長遠，進一步加大各類資金整合力度，完善政府預算體系。
　　改革創新。既要善于總結和推廣已有的成功經驗和做法，用改革創新方法推進財政資金統籌使用；又要通過推進財政資金統籌使用，促使各級政府和部門主動作為，推進簡政放權、放管結合、轉變政府職能。
　　依法依規。既要嚴格按照預算法及有關法規規定，推進財政資金統籌使用；又要對地方先行先試予以必要授權，推動修改相關的預算資金管理辦法。
　　二、具體措施
　　（一）推進項目資金的統籌使用。
　　做好項目前期準備。提前做好項目可行性研究、評審、招投標、政府采購等前期準備工作，確保預算一旦批復或下達，資金就能實際使用。
　　加快項目預算批復和下達。預算經同級人大批準后，要按照規定時間及時批復、下達并撥付資金。加快據實結算項目下達進度，一般采取當年列入部門預算或上半年預撥、下年清算的方式。強化年度預算理念，項目跨年度實施的，要根據資金需求情況分年下達預算。
　　建立項目動態調整機制。實時跟蹤了解項目執行情況，項目預算執行進度較慢的，同級財政可按一定比例收回資金，統籌用于經濟社會發展急需資金支持的領域。
　　加強項目庫管理。發揮項目庫的基礎支撐作用，對沒有進入項目庫的項目一般不得安排預算；規范項目設置，做細做實項目庫，全面反映項目的執行單位、歷年預算安排、結轉結余資金、績效評價結果等情況；實施項目全周期滾動管理，逐步完善項目退出機制。
　　（二）推進重點科目資金的統籌使用。
　　重點推進科技、教育、農業、節能環保、醫療衛生等重點科目資金的統籌，既要統籌安排當年預算資金，也要加快消化歷年結轉結余資金。
　　加快推進科技資金優化整合。建立公開統一的國家科技管理平臺，加快推進將目前分散在各部門實行公開競爭方式的科技計劃（專項、基金等），優化整合為國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）、基地和人才專項等五類。
　　推進教育資金優化整合。按照事權與支出責任相匹配的原則，優化各級政府教育資金支出方向。新增教育經費主要向邊遠、貧困、民族地區傾斜，逐步縮小區域、城鄉、校際差距，促進教育公平。
　　推進節能環保資金優化整合。按照加快推進生態文明建設總體要求，將現有節能環保領域資金按照節能減排、環境監測監察、大氣污染防治、水污染防治、土壤環境修復治理、生態恢復保護等六類進行統籌整合。
　　推進涉農資金優化整合。進一步深入推進各個層面的涉農資金整合統籌，逐步將涉農資金整合為農業綜合發展、農業生產發展、水利發展、林業改革發展、農村社會發展、扶貧開發等六類，突出創新涉農資金管理使用機制。
　　推進醫療衛生資金優化整合。逐步將醫療衛生領域資金整合為醫療保障、公共衛生、醫療服務等三類。將新型農村合作醫療和城鎮居民醫療保險補助資金整合為城鄉居民醫療保險補助資金，并實行統一管理。盡快推進計劃生育服務和公共衛生服務項目資金整合，進一步優化支出結構，重點支持基本公共衛生、重大疾病預防控制、婦幼健康、計劃生育、食品藥品安全等領域。
　　推動修訂重點支出掛鉤相關法律。推動盡快修訂重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項的相關規定，對相關領域支出根據推進改革的需要和確需保障的內容統籌安排，優先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。
　　（三）推進部門資金的統籌使用。
　　推進統一預算分配權。對中央基建投資、中央科技資金等切塊管理的資金，應加強與其他財政資金的統籌協調，按照統一的預算管理流程進行編制。對中央基建投資、中央科技資金安排支出的項目，其他財政資金可不再安排或減少安排，避免重復安排支出和固化投向。對少量的中央基建投資、中央科技資金和其他財政資金都安排支出的項目，應制定統一的資金管理辦法，實行統一的資金分配方式。
　　推進部門內部資金的統籌使用。厘清基本支出和項目支出的內涵界限，除經費自理事業單位外，逐步取消項目支出中用于本部門編制內人員經費的支出。嚴格控制每個部門管理的專項資金項目個數，在調整優化政府支出功能分類科目的基礎上，項級科目下一般不再拆分成不同的專項資金。
　　推進跨部門資金的統籌使用。加強跨部門資金的清理整合，對同一工作事項，原則上應按照部門職責分工，明確由一個部門負責，資金相應列入其部門預算；確需分解為由多個部門負責的，應按照項目和資金性質明確牽頭部門，制定統一的資金管理辦法，并按照部門預算管理規定分別列入各自部門預算，減少部門間橫向分配資金。
　　推進部門職責調整和整合。深化機構改革，理順部門間的職責劃分，優化政府機構職能配置和工作流程，加強政府監管，更好發揮政府作用，創造公平競爭的市場環境。
　　（四）推進政府預算體系的統籌協調。
　　加大政府性基金預算轉列一般公共預算的力度。完善政府預算體系，對政府性基金預算中未列入政府性基金目錄清單的收入項目，除國務院批準的個別事項外，三年內逐步調整轉列一般公共預算，并統籌使用。從2016年1月1日起，將水土保持補償費、政府住房基金、無線電頻率占用費、鐵路資產變現收入、電力改革預留資產變現收入等五項基金轉列一般公共預算。上述基金轉列后，支出仍主要用于或專項用于安排相關支出，且收入規模增加的，支出規模原則上相應增加。
　　加大政府性基金預算調入一般公共預算的力度。暫時保留在政府性基金預算管理的資金，與一般公共預算投向類似的，應調入一般公共預算統籌使用，或制定統一的資金管理辦法，實行統一的資金分配方式。對政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分，應補充預算穩定調節基金統籌使用。
　　推進國有資本經營預算與一般公共預算的統籌協調。加大國有資本經營預算調入一般公共預算的力度，2016年調入比例達到19%，并逐年提高調入比例。除調入一般公共預算外，國有資本經營預算支出范圍限定用于解決國有企業歷史遺留問題及相關改革成本支出、對國有企業的資本金注入及國有企業政策性補貼等方面。一般公共預算安排用于這方面的資金逐步退出。
　　推進專項收入統籌使用。三年內逐步取消一般公共預算中以收定支的規定，2016年先行取消城市維護建設稅以及礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款、草原植被恢復費、海域使用金等專項收入專款專用，相應推動修改法律法規，對相關領域支出統籌安排保障。新出臺的稅收收入或非稅收入政策，一般不得規定以收定支、專款專用。
　　（五）推進跨年度預算的統籌協調。
　　建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算的結余資金，應當補充預算穩定調節基金。一般公共預算執行中如出現超收，超收收入用于沖減赤字、化解政府債務或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出等方式彌補，如仍難以平衡，省級以上政府可以在報同級人大或其常委會批準后增列赤字實現平衡，市、縣級政府可以向上級政府申請臨時救助，并在下一年度預算中予以彌補。
　　編制三年滾動財政規劃。對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。三年滾動財政規劃要與國民經濟和社會發展五年規劃綱要及相關專項規劃、區域規劃相銜接，強化三年滾動財政規劃對年度預算的約束。
　　加快推進重點領域三年滾動財政規劃。在水利投資運營、義務教育、衛生、社保就業、環保等重點領域開展三年滾動財政規劃試點。對列入三年滾動財政規劃的項目資金，因特殊原因無法使用的，各部門要及時調劑用于規劃內的其他項目，并報同級財政部門備案。
　　編制部門三年滾動財政規劃。加強部門預算總量約束，在編制2016年部門預算時，同步編制中央部門2016-2018年滾動財政規劃。
　　國民經濟和社會發展五年規劃綱要及相關專項規劃、區域規劃等，一般不得規定重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項。部門、行業規劃涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規劃相銜接。
　　（六）推進規范各類收入及其統籌使用。
　　加大各類收入統籌使用的力度，進一步理順稅費關系，清理、整合和規范政府性基金和專項收入，逐步建立稅收收入為主導、非稅收入適當補充的收入體系。
　　清理壓縮政府性基金和專項收入。結合投融資體制改革和政府職能轉變，取消政策效應不明顯、不適應市場經濟發展的政府性基金和專項收入項目。歸并征收對象相同、計征方式和資金用途相似、重復設置的政府性基金和專項收入項目。結合稅制改革，依法將具有稅收性質的政府性基金和專項收入改為稅收。對決定取消、歸并、調整的政府性基金，及時推動修訂相關法律法規。
　　實行目錄清單管理。對政府性基金和專項收入實行目錄清單管理，定期向社會公開項目名稱、設立依據、征收方式和標準、收入規模等，提高政策透明度，接受社會監督。
　　從嚴控制設立收入項目。一般不新設政府性基金和專項收入項目，如有必要籌集收入或調節經濟行為，主要依法通過稅收方式解決。個別需要新設立政府性基金或專項收入項目的，應有明確的法律、行政法規依據或經國務院批準，并明確征收期限。
　　（七）推進財政存量資金的統籌使用。
　　貫徹落實國務院關于盤活財政存量資金的各項要求，全面盤活結轉結余資金、預算穩定調節基金、預算周轉金等各類存量資金。
　　推進結轉結余資金的統籌使用。對結余資金和連續兩年未用完的結轉資金，一律收回統籌使用。對不足兩年的結轉資金，要加快預算執行，也可按規定用于其他急需領域，不需按原用途使用的，應按規定統籌用于經濟社會發展急需資金支持的領域。從嚴控制一般公共預算結轉項目，可不結轉的項目不再結轉。地方各級財政除國庫集中支付結余外，一律不得按權責發生制列支，已按權責發生制核算的存量資金，要結合當前財政經濟形勢在兩年內使用完畢。
　　推進預算穩定調節基金的統籌使用。根據實際需要將閑置不用的預算周轉金調入預算穩定調節基金。合理控制預算穩定調節基金規模，預算穩定調節基金在編制年度預算調入使用后的規模一般不超過當年本級一般公共預算支出總額（含對下級轉移支付）的5%。
　　建立健全財政存量資金與預算安排統籌結合的機制。從2016年起，對上年末財政存量資金規模較大的地區或部門，適當壓縮下年財政預算安排規模。其中，對上年末財政存量資金規模較大的地區，按一定比例相應核減對其下年轉移支付規模；對上年末財政存量資金規模較大的部門，按一定比例相應核減其下年公用經費或項目支出規模。
　　（八）推進預算編制和預算執行的統籌協調。
　　統籌協調預算編制和預算執行工作，既要加強預算編制管理，提高預算編制的科學性和準確性，為預算執行打好基礎，又要加強預算執行管理，加快預算執行進度，為預算編制提供重要參考。
　　嚴格控制代編事項，按照預算法和國務院的規定，細化預算編制，提高年初預算到位率。各級財政應嚴格控制代編預算，對確需代編預算的事項，應及時報同級政府批準，并在當年6月30日前下達；逾期未下達的，收回同級財政總預算統籌使用。提高地方預算完整性，中央將對地方的轉移支付預計數提前下達地方，地方應足額編入本級預算，并及時組織實施。嚴格預算調整，硬化預算約束，年度預算執行中除救災等應急支出通過動支預備費等解決外，一般不出臺增加當年支出的政策，必須出臺的政策，應通過以后年度預算安排資金。加快已定政策的預算執行，對機關事業單位養老保險制度改革和完善工資制度等已定政策要抓緊出臺實施方案，及時下達預算。
　　（九）推進債務資金的統籌使用。
　　加大存量債務資金和新增債務資金的統籌使用力度。結合地方政府存量債務清理甄別工作，對尚未使用的地方政府存量債務資金，一律納入預算管理，與新增債務資金統籌安排使用。其中，一般債務資金納入一般公共預算，由地方各級財政部門統籌用于沒有收益的公益性項目建設；專項債務資金納入對應的政府性基金，與該項政府性基金統籌用于對應有一定收益的公益性項目建設。探索提前下達地方政府債務新增限額，提高預算編制的完整性，同時加快發行進度。
　　加強庫款管理與債務發行的統籌協調。加快地方政府置換債券發行進度。庫款較高的地區，可以根據庫款余額適當控制債務發行的規模和節奏，促進庫款管理與債務發行有機結合。
　　（十）推進轉移支付資金的統籌使用。
　　優化轉移支付結構。屬于中央事權的，盡可能由中央本級支出安排，中央直接實施，并加強對項目遴選和執行的控制；屬于地方事權的，由地方承擔支出責任，中央主要通過一般性轉移支付給予支持，對少量的引導類、救濟類、應急類事務通過專項轉移支付予以支持，并將具體資金分配權、項目確定權交給地方，中央側重加強監管。
　　清理整合專項轉移支付。對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉移支付予以整合。對整合后的專項轉移支付，應逐項制定統一的資金管理辦法，做到政策目標明確、分配主體統一、分配辦法一致、審批程序唯一、資金投向協調。加強轉移支付項目和部門預算項目的統籌，減少執行中的預算級次調整。
　　探索專項轉移支付分配新方式。對保留的具有一定外部性的競爭性領域專項資金，逐步改變行政性分配方式，主要采取基金管理等市場化運作模式，鼓勵與金融資本相結合，發揮撬動社會資本的杠桿作用。
　　推動地方先行先試。通過對地方予以必要授權或修改相關預算資金管理辦法，允許地方政府在推進財政資金統籌使用方面先行先試。對上級政府下達的專項轉移支付，下級政府可在不改變資金類級科目用途的基礎上，發揮貼近基層的優勢，結合本級安排的相關專項情況，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領域相關的專項轉移支付整合使用。
　　三、組織保障
　　（一）建立統籌協調機制。各地區、各部門要高度重視，加強組織領導，切實抓好工作落實。國務院有關部門要發揮帶頭作用，積極作為、主動配合。財政部要密切關注相關工作進展情況，加強督促指導。各級審計機關要加強審計監督，切實推進各項措施落實到位。
　　（二）建立信息定期統計機制。各地區、各部門要建立信息定期統計制度，認真分析資金整合、預算執行、財政存量資金等有關情況，并及時報送財政部。
　　（三）建立健全責任追究機制。建立健全考核指標，對未按規定完成的，要嚴肅追究相關部門和人員的責任。建立從項目申報到財政資金撥付全過程的權力和責任清單制度，切實明確權責。對虛報冒領、騙取套取、擠占挪用財政資金的問題實行一案雙查，不僅嚴肅查處直接當事人，還要追溯追查申報、審批等環節相關部門和人員的責任。
　　（四）建立信息公開機制。除法定涉密信息外，中央和地方所有部門預決算都要公開，全面接受社會監督。