國務院辦公廳

國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見

國辦發〔2015〕59號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　近年來，我國糧食生產“十一連增”，農民收入持續較快增長，農業農村經濟發展取得巨大成績，為經濟社會持續健康發展提供了有力支撐。當前，我國經濟發展進入新常態，農業發展面臨農產品價格“天花板”封頂、生產成本“地板”抬升、資源環境“硬約束”加劇等新挑戰，迫切需要加快轉變農業發展方式。經國務院同意，現提出以下意見。
　　一、總體要求
　　（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，把轉變農業發展方式作為當前和今后一個時期加快推進農業現代化的根本途徑，以發展多種形式農業適度規模經營為核心，以構建現代農業經營體系、生產體系和產業體系為重點，著力轉變農業經營方式、生產方式、資源利用方式和管理方式，推動農業發展由數量增長為主轉到數量質量效益并重上來，由主要依靠物質要素投入轉到依靠科技創新和提高勞動者素質上來，由依賴資源消耗的粗放經營轉到可持續發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。
　　（二）基本原則。
　　堅持把增強糧食生產能力作為首要前提。堅守耕地紅線，做到面積不減少、質量不下降、用途不改變，穩定提升糧食產能，確保飯碗任何時候都牢牢端在自己手中，夯實轉變農業發展方式的基礎。
　　堅持把提高質量效益作為主攻方向。以市場需求為導向，適應居民消費結構變化，調整優化農業結構，向規模經營要效率、向一二三產業融合要效益、向品牌經營要利潤，全面推進節本降耗、提質增效。
　　堅持把促進可持續發展作為重要內容。以資源環境承載能力為依據，優化農業生產力布局，加強農業環境突出問題治理，促進資源永續利用。
　　堅持把推進改革創新作為根本動力。打破傳統農業發展路徑依賴，全面深化農村改革，加快農業科技創新和制度創新，完善糧食等重要農產品價格形成機制，激活各類農業生產要素。
　　堅持把尊重農民主體地位作為基本遵循。尊重農民意愿，維護農民權益，在充分發揮市場機制作用的基礎上，更好發揮政府作用，保護和調動農民積極性。
　　（三）主要目標。
　　到2020年，轉變農業發展方式取得積極進展。多種形式的農業適度規模經營加快發展，農業綜合生產能力穩步提升，產業結構逐步優化，農業資源利用和生態環境保護水平不斷提高，物質技術裝備條件顯著改善，農民收入持續增加，為全面建成小康社會提供重要支撐。
　　到2030年，轉變農業發展方式取得顯著成效。產品優質安全，農業資源利用高效，產地生態環境良好，產業發展有機融合，農業質量和效益明顯提升，競爭力顯著增強。
　　二、增強糧食生產能力，提高糧食安全保障水平
　　（四）加快建設高標準農田。以高標準農田建設為平臺，整合新增建設用地土地有償使用費、農業綜合開發資金、現代農業生產發展資金、農田水利設施建設補助資金、測土配方施肥資金、大型灌區續建配套與節水改造投資、新增千億斤糧食生產能力規劃投資等，統籌使用資金，集中力量開展土地平整、農田水利、土壤改良、機耕道路、配套電網林網等建設，統一上圖入庫，到2020年建成8億畝高標準農田。有計劃分片推進中低產田改造，改善農業生產條件，增強抵御自然災害能力。探索建立有效機制，鼓勵金融機構支持高標準農田建設和中低產田改造，引導各類新型農業經營主體積極參與。按照“誰受益、誰管護”的原則，明確責任主體，建立獎懲機制，落實管護措施。
　　（五）切實加強耕地保護。落實最嚴格耕地保護制度，加快劃定永久基本農田，確保基本農田落地到戶、上圖入庫、信息共享。完善耕地質量保護法律制度，研究制定耕地質量等級國家標準。完善耕地保護補償機制。充分發揮國家土地督察作用，堅持數量與質量并重，加強土地督察隊伍建設，落實監督責任，重點加強東北等區域耕地質量保護。實施耕地質量保護與提升行動，分區域開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復、土壤肥力保護提升、耕地質量監測等建設，開展東北黑土地保護利用試點，逐步擴大重金屬污染耕地治理與種植結構調整試點，全面推進建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用。
　　（六）積極推進糧食生產基地建設。結合永久基本農田劃定，探索建立糧食生產功能區，優先在東北、黃淮海和長江中下游等水稻、小麥主產區，建成一批優質高效的糧食生產基地，將口糧生產能力落實到田塊地頭。加大財政均衡性轉移支付力度，涉農項目資金要向糧食主產區傾斜。大力開展糧食高產創建活動，推廣綠色增產模式，提高單產水平。引導企業積極參與糧食生產基地建設，發展產前、產中、產后等環節的生產和流通服務。加強糧食烘干、倉儲設施建設。
　　三、創新農業經營方式，延伸農業產業鏈
　　（七）培育壯大新型農業經營主體。逐步擴大新型農業經營主體承擔農業綜合開發、中央基建投資等涉農項目規模。支持農民合作社建設農產品加工倉儲冷鏈物流設施，允許財政補助形成的資產轉交農民合作社持有和管護。鼓勵引導糧食等大宗農產品收儲加工企業為新型農業經營主體提供訂單收購、代烘代儲等服務。落實好新型農業經營主體生產用地政策。研究改革農業補貼制度，使補貼資金向種糧農民以及家庭農場等新型農業經營主體傾斜。支持糧食生產規模經營主體開展營銷貸款試點。創新金融服務，把新型農業經營主體納入銀行業金融機構客戶信用評定范圍，對信用等級較高的在同等條件下實行貸款優先等激勵措施，對符合條件的進行綜合授信；探索開展農村承包土地經營權抵押貸款、大型農機具融資租賃試點，積極推動廠房、漁船抵押和生產訂單、農業保單質押等業務，拓寬抵質押物范圍；支持新型農業經營主體利用期貨、期權等衍生工具進行風險管理；在全國范圍內引導建立健全由財政支持的農業信貸擔保體系，為糧食生產規模經營主體貸款提供信用擔保和風險補償；鼓勵商業保險機構開發適應新型農業經營主體需求的多檔次、高保障保險產品，探索開展產值保險、目標價格保險等試點。
　　（八）推進多種形式的農業適度規模經營。穩步開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。各地要采取財政獎補等措施，扶持多種形式的農業適度規模經營發展，引導農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉承包地。有條件的地方在堅持農地農用和堅決防止“非農化”的前提下，可以根據農民意愿統一連片整理耕地，盡量減少田埂，擴大耕地面積，提高機械化作業水平。采取財政扶持、信貸支持等措施，加快培育農業經營性服務組織，開展政府購買農業公益性服務試點，積極推廣合作式、托管式、訂單式等服務形式。支持供銷合作社開展農業社會化服務，加快形成綜合性、規模化、可持續的為農服務體系。總結推廣多種形式農業適度規模經營的典型案例，充分發揮其示范帶動作用。在堅持農村土地集體所有和充分尊重農民意愿的基礎上，在農村改革試驗區穩妥開展農戶承包地有償退出試點，引導有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶自愿退出土地承包經營權。
　　（九）大力開展農業產業化經營。把發展多種形式農業適度規模經營與延伸農業產業鏈有機結合起來，立足資源優勢，鼓勵農民通過合作與聯合的方式發展規模種養業、農產品加工業和農村服務業，開展農民以土地經營權入股農民合作社、農業產業化龍頭企業試點，讓農民分享產業鏈增值收益。充實和完善龍頭企業聯農帶農的財政激勵機制，鼓勵龍頭企業為農戶提供技術培訓、貸款擔保、農業保險資助等服務，大力發展一村一品、村企互動的產銷對接模式；創建農業產業化示范基地，推進原料生產、加工物流、市場營銷等一二三產業融合發展，促進產業鏈增值收益更多留在產地、留給農民。支持農業產業化示范基地開展技術研發、質量檢測、物流信息等公共服務平臺建設。從國家技改資金項目中劃定一定比例支持龍頭企業轉型升級。
　　（十）加快發展農產品加工業。擴大農產品初加工補助資金規模、實施區域和品種范圍。深入實施主食加工提升行動，推動馬鈴薯等主食產品開發。支持精深加工裝備改造升級，建設一批農產品加工技術集成基地，提升農產品精深加工水平。支持糧油加工企業節糧技術改造，開展副產品綜合利用試點。加大標準化生豬屠宰體系建設力度，支持屠宰加工企業一體化經營。
　　（十一）創新農業營銷服務。加強全國性和區域性農產品產地市場建設，加大農產品促銷扶持力度，提升農戶營銷能力。培育新型流通業態，大力發展農業電子商務，制定實施農業電子商務應用技術培訓計劃，引導各類農業經營主體與電商企業對接，促進物流配送、冷鏈設施設備等發展。加快發展供銷合作社電子商務。積極推廣農產品拍賣交易方式。
　　（十二）積極開發農業多種功能。加強規劃引導，研究制定促進休閑農業與鄉村旅游發展的用地、財政、金融等扶持政策，加大配套公共設施建設支持力度，加強從業人員培訓，強化體驗活動創意、農事景觀設計、鄉土文化開發，提升服務能力。保持傳統鄉村風貌，傳承農耕文化，加強重要農業文化遺產發掘和保護，扶持建設一批具有歷史、地域、民族特點的特色景觀旅游村鎮。提升休閑農業與鄉村旅游示范創建水平，加大美麗鄉村推介力度。
　　四、深入推進農業結構調整，促進種養業協調發展
　　（十三）大力推廣輪作和間作套作。支持因地制宜開展生態型復合種植，科學合理利用耕地資源，促進種地養地結合。重點在東北地區推廣玉米/大豆（花生）輪作，在黃淮海地區推廣玉米/花生（大豆）間作套作，在長江中下游地區推廣雙季稻—綠肥或水稻—油菜種植，在西南地區推廣玉米/大豆間作套作，在西北地區推廣玉米/馬鈴薯（大豆）輪作。
　　（十四）鼓勵發展種養結合循環農業。面向市場需求，加快建設現代飼草料產業體系，開展優質飼草料種植推廣補貼試點，引導發展青貯玉米、苜蓿等優質飼草料，提高種植比較效益。加大對糧食作物改種飼草料作物的扶持力度，支持在干旱地區、高寒高緯度玉米種植區域和華北地下水超采漏斗區、南方石漠化地區率先開展試點。統籌考慮種養規模和環境消納能力，積極開展種養結合循環農業試點示范。發展現代漁業，開展稻田綜合種養技術示范，推廣稻漁共生、魚菜共生等綜合種養技術新模式。
　　（十五）積極發展草食畜牧業。針對居民膳食結構和營養需求變化，促進安全、綠色畜產品生產。分區域開展現代草食畜牧業發展試點試驗，在種養結構調整、適度規模經營培育、金融信貸支持、草原承包經營制度完善等方面開展先行探索。大力推進草食家畜標準化規模養殖，突出抓好疫病防控，加快推廣先進適用技術模式，重點支持生態循環畜牧業發展，引導形成牧區繁育、農區育肥的新型產業結構。實施牛羊養殖大縣財政獎勵補助政策。
　　五、提高資源利用效率，打好農業面源污染治理攻堅戰
　　（十六）大力發展節水農業。落實最嚴格水資源管理制度，逐步建立農業灌溉用水量控制和定額管理制度。進一步完善農田灌排設施，加快大中型灌區續建配套與節水改造、大中型灌排泵站更新改造，推進新建灌區和小型農田水利工程建設，擴大農田有效灌溉面積。大力發展節水灌溉，全面實施區域規模化高效節水灌溉行動。分區開展節水農業示范，改善田間節水設施設備，積極推廣抗旱節水品種和噴灌滴灌、水肥一體化、深耕深松、循環水養殖等技術。積極推進農業水價綜合改革，合理調整農業水價，建立精準補貼機制。開展漁業資源環境調查，加大增殖放流力度，加強海洋牧場建設。統籌推進流域水生態保護與治理，加大對農業面源污染綜合治理的支持力度，開展太湖、洱海、巢湖、洞庭湖和三峽庫區等湖庫農業面源污染綜合防治示范。
　　（十七）實施化肥和農藥零增長行動。堅持化肥減量提效、農藥減量控害，建立健全激勵機制，力爭到2020年，化肥、農藥使用量實現零增長，利用率提高到40%以上。深入實施測土配方施肥，擴大配方肥使用范圍，鼓勵農業社會化服務組織向農民提供配方施肥服務，支持新型農業經營主體使用配方肥。探索實施有機肥和化肥合理配比計劃，鼓勵農民增施有機肥，支持發展高效緩（控）釋肥等新型肥料，提高有機肥施用比例和肥料利用效率。加強對農藥使用的管理，強化源頭治理，規范農民使用農藥的行為。全面推行高毒農藥定點經營，建立高毒農藥可追溯體系。開展低毒低殘留農藥使用試點，加大高效大中型藥械補貼力度，推行精準施藥和科學用藥。鼓勵農業社會化服務組織對農民使用農藥提供指導和服務。
　　（十八）推進農業廢棄物資源化利用。落實畜禽規模養殖環境影響評價制度。啟動實施農業廢棄物資源化利用示范工程。推廣畜禽規模化養殖、沼氣生產、農家肥積造一體化發展模式，支持規模化養殖場（區）開展畜禽糞污綜合利用，配套建設畜禽糞污治理設施；推進農村沼氣工程轉型升級，開展規模化生物天然氣生產試點；引導和鼓勵農民利用畜禽糞便積造農家肥。支持秸稈收集機械還田、青黃貯飼料化、微生物腐化和固化炭化等新技術示范，加快秸稈收儲運體系建設。擴大旱作農業技術應用，支持使用加厚或可降解農膜；開展區域性殘膜回收與綜合利用，扶持建設一批廢舊農膜回收加工網點，鼓勵企業回收廢舊農膜。加快可降解農膜研發和應用。加快建成農藥包裝廢棄物收集處理系統。
　　六、強化農業科技創新，提升科技裝備水平和勞動者素質
　　（十九）加強農業科技自主創新。按照深化科技體制改革的總體要求，深入推進農業科技管理體制改革，提高創新效率。推進農業科技協同創新聯盟建設。加快農業科技創新能力條件建設，按程序啟動農業領域重點科研項目，加強農業科技國際交流與合作，著力突破農業資源高效利用、生態環境修復等共性關鍵技術。探索完善科研成果權益分配激勵機制。建設農業科技服務云平臺，提升農技推廣服務效能。深入推進科技特派員農村科技創業行動，加快科技進村入戶，讓農民掌握更多的農業科技知識。
　　（二十）深化種業體制改革。在總結完善種業科研成果權益分配改革試點工作的基礎上，逐步擴大試點范圍；完善成果完成人分享制度，健全種業科技資源、人才向企業流動機制，做大做強育繁推一體化種子企業。國家財政科研經費加大用于基礎性公益性研究的投入，逐步減少用于農業科研院所和高等院校開展商業化育種的投入。實施現代種業提升工程，加強國家種質資源體系、植物新品種測試體系和品種區域試驗體系建設，加大種質資源保護力度，完善植物品種數據庫。實施糧食作物制種大縣財政獎勵補助政策，積極推進海南、甘肅、四川三大國家級育種制種基地建設，規劃建設一批區域級育種制種基地。
　　（二十一）推進農業生產機械化。適當擴大農機深松整地作業補助試點，大力推廣保護性耕作技術，開展糧棉油糖生產全程機械化示范，構建主要農作物全程機械化生產技術體系。完善適合我國國情的農業機械化技術與裝備研發支持政策，主攻薄弱環節機械化，推進農機農藝融合，促進工程、生物、信息、環境等技術集成應用。探索完善農機報廢更新補貼實施辦法。
　　（二十二）加快發展農業信息化。開展“互聯網+”現代農業行動。鼓勵互聯網企業建立農業服務平臺，加強產銷銜接。推廣成熟可復制的農業物聯網應用模式，發展精準化生產方式。大力實施農業物聯網區域試驗工程，加快推進設施園藝、畜禽水產養殖、質量安全追溯等領域物聯網示范應用。加強糧食儲運監管領域物聯網建設。支持研發推廣一批實用信息技術和產品，提高農業智能化和精準化水平。強化農業綜合信息服務能力，提升農業生產要素、資源環境、供給需求、成本收益等監測預警水平，推進農業大數據應用，完善農業信息發布制度。大力實施信息進村入戶工程，研究制定農業信息化扶持政策。加快國家農村信息化示范省建設。
　　（二十三）大力培育新型職業農民。加快建立教育培訓、規范管理和政策扶持“三位一體”的新型職業農民培育體系。建立公益性農民培養培訓制度，深入實施新型職業農民培育工程，推進農民繼續教育工程。加強農民教育培訓體系條件能力建設，深化產教融合、校企合作和集團化辦學，促進學歷、技能和創業培養相互銜接。鼓勵進城農民工和職業院校畢業生等人員返鄉創業，實施現代青年農場主計劃和農村實用人才培養計劃。
　　七、提升農產品質量安全水平，確保“舌尖上的安全”
　　（二十四）全面推行農業標準化生產。加強農業標準化工作，健全推廣和服務體系。加快制修訂農獸藥殘留標準，制定推廣一批簡明易懂的生產技術操作規程，繼續推進農業標準化示范區、園藝作物標準園、畜禽標準化示范場和水產健康養殖示范場建設，扶持新型農業經營主體率先開展標準化生產，實現生產設施、過程和產品標準化。積極推行減量化生產和清潔生產技術，規范生產行為，控制農獸藥殘留，凈化產地環境。
　　（二十五）推進農業品牌化建設。加強政策引導，營造公平有序的市場競爭環境，開展農業品牌塑造培育、推介營銷和社會宣傳，著力打造一批有影響力、有文化內涵的農業品牌，提升增值空間。鼓勵企業在國際市場注冊商標，加大商標海外保護和品牌培育力度。發揮有關行業協會作用，加強行業自律，規范企業行為。
　　（二十六）提高農產品質量安全監管能力。開展農產品質量安全縣創建活動，探索建立有效的監管機制和模式。依法加強對農業投入品的監管，打擊各類非法添加行為。開展農產品質量安全追溯試點，優先將新型農業經營主體納入試點范圍，探索建立產地質量證明和質量安全追溯制度，推進產地準出和市場準入。構建農產品質量安全監管追溯信息體系，促進各類追溯平臺互聯互通和監管信息共享。加強農產品產地環境監測和農業面源污染監測，強化產地安全管理。支持病死畜禽無害化處理設施建設，加快建立運行長效機制。加強農業執法監管能力建設，改善農業綜合執法條件，穩定增加經費支持。
　　八、加強農業國際合作，統籌國際國內兩個市場兩種資源
　　（二十七）推進國際產能合作。拓展與“一帶一路”沿線國家和重點區域的農業合作，帶動農業裝備、生產資料等優勢產能對外合作。健全農業對外合作部際聯席會議制度。在充分利用現有政策渠道的同時，研究農業對外合作支持政策，加快培育具有國際競爭力的農業企業集團。積極引導外商投資現代農業。
　　（二十八）加強農產品貿易調控。積極支持優勢農產品出口。健全農產品進口調控機制，完善重要農產品國營貿易和關稅配額管理，把握好進口規模、節奏，合理有效利用國際市場。加快構建全球重要農產品監測、預警和分析體系，建設基礎數據平臺，建立中長期預測模型和分級預警與響應機制。
　　九、強化組織領導
　　（二十九）落實地方責任。各省（區、市）人民政府要提高對轉變農業發展方式重要性、復雜性和長期性的認識，增強緊迫感和自覺性，加強組織領導和統籌協調，落實工作責任，健全工作機制，切實把各項任務措施落到實處；要按照本意見要求，結合當地實際，制定具體實施方案。
　　（三十）加強部門協作。農業部要強化對轉變農業發展方式工作的組織指導，密切跟蹤工作進展，及時總結和推廣經驗。發展改革委、財政部要強化對重大政策、重大工程和重大項目的扶持。人民銀行、銀監會、證監會、保監會要積極落實金融支持政策。教育部、科技部、工業和信息化部、國土資源部、環境保護部、水利部、商務部、質檢總局等部門要按照職責分工，抓緊出臺相關配套政策。


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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2015年7月30日