國務院

國務院關于推進國內貿易流通現代化建設法治化營商環境的意見

國發〔2015〕49號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　國內貿易流通（以下簡稱內貿流通）是我國改革開放最早、市場化程度最高的領域之一，目前已初步形成主體多元、方式多樣、開放競爭的格局，對國民經濟的基礎性支撐作用和先導性引領作用日益增強。做強現代流通業這個國民經濟大產業，可以對接生產和消費，促進結構優化和發展方式轉變。黨中央、國務院高度重視內貿流通工作，對深化改革、開展內貿流通體制改革發展綜合試點工作作了部署。為深入貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，現就推進內貿流通現代化、建設法治化營商環境提出以下意見。
　　一、總體要求
　　（一）指導思想。
　　全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，按照國務院部署要求，主動適應和引領經濟發展新常態，堅持問題導向與超前謀劃相結合、頂層設計與基層探索相結合、整體推進與重點突破相結合，加快法治建設，推動體制機制創新，優化發展環境，完善治理體系，促進內貿流通發展方式轉變，推動我國從流通大國向流通強國轉變，更好地服務經濟社會發展。
　　（二）基本原則。
　　堅持以市場化改革為方向。充分發揮市場配置資源的決定性作用，打破地區封鎖和行業壟斷，促進流通主體公平競爭，促進商流、物流、資金流、信息流自由高效流動，提高流通效率，降低流通成本。
　　堅持以轉變政府職能為核心。進一步簡政放權，加強事中事后監管，推進放管結合、優化服務，做好規劃引導，完善促進政策，增強調控能力，增加公共產品和公共服務供給，推進信息公開和共享。
　　堅持以創新轉型為引領。順應“互聯網+”的發展趨勢，加快現代信息技術應用，完善促進創新的體制機制，推動內貿流通內涵式發展、可持續發展。
　　堅持以建設法治化營商環境為主線。健全內貿流通法律法規、標準、信用等制度體系，提升監管執法效能，依法規范市場主體行為，加快建設法治市場。
　　（三）主要目標。
　　到2020年，基本形成規則健全、統一開放、競爭有序、監管有力、暢通高效的內貿流通體系和比較完善的法治化營商環境，內貿流通統一開放、創新驅動、穩定運行、規范有序、協調高效的體制機制更加完善，使內貿流通成為經濟轉型發展的新引擎、優化資源配置的新動力，為推進內貿流通現代化夯實基礎。
　　二、健全內貿流通統一開放的發展體系
　　（四）加強全國統一市場建設，降低社會流通總成本。
　　消除市場分割。清理和廢除妨礙全國統一市場、公平競爭的各種規定及做法。禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖，禁止行政機關濫用行政權力限制、排除競爭的行為。推動建立區域合作協調機制，鼓勵各地就跨區域合作事項加強溝通協商，探索建立區域合作利益分享機制。
　　打破行業壟斷。完善反壟斷執法機制，依法查處壟斷協議、濫用市場支配地位行為，加強經營者集中反壟斷審查。禁止利用市場優勢地位收取不合理費用或強制設置不合理的交易條件，規范零售商供應商交易關系。
　　（五）統籌規劃全國流通網絡建設，推動區域、城鄉協調發展。
　　推進大流通網絡建設。提升環渤海、長三角、珠三角三大流通產業集聚區和沈陽—長春—哈爾濱、鄭州—武漢—長沙、成都—重慶、西安—蘭州—烏魯木齊四大流通產業集聚帶的消費集聚、產業服務、民生保障功能，打造一批連接國內國際市場、發展潛力較大的重要支點城市，形成暢通高效的全國骨干流通網絡。
　　推進區域市場一體化。推進京津冀流通產業協同發展，統籌規劃建設三地流通設施，促進共建共享。依托長江經濟帶綜合立體交通走廊，建設沿江物流主干道，推動形成若干區域性商貿物流中心，打造長江商貿走廊。將流通發展所需的相關設施和用地納入城鄉規劃，實施全國流通節點城市布局規劃，加強區域銜接。
　　推進城鄉流通網絡一體化。統籌規劃城鄉商業網點的功能和布局，提高流通設施利用效率和商業服務便利化水平。整合商務、供銷、郵政等各方面資源，加強農村地區商業網點建設。加強對貧困地區、民族地區、邊疆地區和革命老區市場建設的支持，保障居民基本商業服務需要。
　　創新流通規劃編制實施機制。縣級以上地方人民政府要將內貿流通納入同級國民經濟和社會發展規劃編制內容，做好流通規劃與當地土地利用總體規劃和城鄉規劃的銜接，確保依法依規推進流通設施項目建設，各地制修訂相關規劃時應充分征求本行政區域流通主管部門的意見。探索建立跨區域流通設施規劃編制協調機制和相關部門之間規劃銜接機制，推動規劃對接、政策聯動和資源共享。
　　（六）構建開放融合的流通體系，提高利用國際國內兩個市場、兩種資源的能力。
　　實施流通“走出去”戰略。加大對流通企業境外投資的支持，統籌規劃商貿物流型境外經濟貿易合作區建設，支持企業建設境外營銷、支付結算和倉儲物流網絡，推動國內流通渠道向境外延伸，打造全球供應鏈體系。鼓勵流通企業與制造企業集群式“走出去”，促進國際產能和裝備制造合作。鼓勵電子商務企業“走出去”，提升互聯網信息服務國際化水平。
　　創建內外貿融合發展平臺。服務“一帶一路”戰略，促進國內外市場互聯互通，打造內外貿融合發展的流通網絡。培育一批經營模式、交易模式與國際接軌的商品交易市場。打造一批內外貿結合、具有較強國際影響力的大型會展平臺。發展一批連接國際國內市場、運行規范有序的跨境貿易電子商務綜合服務平臺。
　　進一步提高內貿流通領域對外開放水平。放開商貿物流等領域外資準入限制，鼓勵外資投向共同配送、連鎖配送以及鮮活農產品配送等現代物流服務領域。更加注重引進國外先進技術、管理經驗、商業模式和知名品牌，鼓勵跨國公司在華設立采購、營銷等功能性區域中心。
　　（七）完善流通設施建設管理體系，加強流通領域重大基礎設施建設。
　　創新基礎性流通設施建設模式。對于公益性農產品批發市場建設，通過多種形式建立投資保障、運營和監督管理新模式，增強應對突發事件和市場異常波動的功能。
　　完善微利經營的流通設施建設保障制度。落實新建社區商業和綜合服務設施面積占社區總建筑面積的比例不得低于10%的政策，優先保障農貿市場、社區菜市場和家政、養老、再生資源回收等設施用地需求。加強大型物流節點和公共物流配送設施系統性布局、協同性建設，提升物流配送的集約化水平。
　　改進市場化商業設施建設引導方式。支持有條件的城市開展城市商業面積監測預警，定期發布大型商業設施供給信息，合理引導市場預期。統籌大型實體和網絡商品交易市場建設，避免盲目重復建設。
　　三、提升內貿流通創新驅動水平
　　（八）強化內貿流通創新的市場導向。
　　推動新興流通方式創新。積極推進“互聯網+”流通行動，加快流通網絡化、數字化、智能化建設。引導電子商務企業拓展服務領域和功能，鼓勵發展生活消費品、生產資料、生活服務等各類專業電子商務平臺，帶動共享、協同、融合、集約等新興模式發展。促進農產品電子商務發展，引導更多農業從業者和涉農企業參與農產品電子商務，支持各地打造各具特色的農產品電子商務產業鏈，開辟農產品流通新渠道。推廣拍賣、電子交易等農產品交易方式。大力推進電子商務進農村，推廣農村商務信息服務，培育多元化的農村電子商務市場主體，完善農村電子商務配送服務網絡。促進電子商務進社區，鼓勵電子商務企業整合社區現有便民服務設施，開展電子商務相關配套服務。
　　推動傳統流通企業轉型模式創新。鼓勵零售企業改變引廠進店、出租柜臺等經營模式，實行深度聯營，通過集中采購、買斷經營、開發自有品牌等方式，提高自營比例。鼓勵流通企業通過兼并、特許經營等方式，擴大連鎖經營規模，提高經營管理水平。鼓勵流通企業發揮線下實體店的物流、服務、體驗等優勢，與線上商流、資金流、信息流融合，形成優勢互補。支持流通企業利用電子商務平臺創新服務模式，提供網訂店取、網訂店送、上門服務、社區配送等各類便民服務。引導各類批發市場自建網絡交易平臺或利用第三方電子商務平臺開展網上經營，推動實體市場與網絡市場協同發展。推動流通企業利用信息技術加強供應鏈管理，鼓勵向設計、研發、生產環節延伸，促進產業鏈上下游加強協同，滿足個性化、多樣化的消費需求。大力發展第三方物流和智慧物流，鼓勵物聯網等技術在倉儲系統中的應用，支持建設物流信息服務平臺，促進車源、貨源和物流服務等信息高效匹配，支持農產品冷鏈物流體系建設，提高物流社會化、標準化、信息化、專業化水平。
　　推動綠色循環低碳發展模式創新。鼓勵綠色商品消費，引導流通企業擴大綠色商品采購和銷售，推行綠色包裝和綠色物流，推行綠色供應鏈環境管理，推動完善綠色商品認證制度和標準體系。鼓勵舊貨市場規范發展，促進二手商品流通。研究建立廢棄商品回收的生產者、銷售者、消費者責任機制，加快推進再生資源回收與垃圾清運處理網絡體系融合，促進商貿流通網絡與逆向物流體系（即商品廢棄后，經消費端回到供應端的活動及過程，包括廢物回收、再制造再加工、報廢處理等）共享。制訂內貿流通領域節能節水和環保技術、產品、設備推廣目錄，引導流通企業加快設施設備的節能環保改造。
　　推動文化培育傳播形式創新。弘揚誠信文化，加強以誠信興商為主的商業文化建設。加強對內貿流通領域傳統技藝的保護，支持中華老字號創新發展，促進民族特色商品流通。鼓勵商品創意設計創新，支持消費類產品提升新產品設計和研發能力，以創意設計增加消費品附加值。提升商業設施的文化內涵，引導流通企業在商品陳列、商場裝飾、環境營造等方面突出創意特色，增加商業設施和商業街區的文化底蘊，推動現代商業與傳統文化融合創新。建立健全品牌發展公共服務體系。促進傳統節慶、民俗文化消費，培育健康文明的消費文化。
　　（九）增強內貿流通創新的支撐能力。
　　完善財政金融支持政策。加快設立國家中小企業發展基金，加大對包括流通領域在內的各領域初創期成長型中小企業創新創業的支持。支持發展創業投資基金、天使投資群體，引導社會資金和金融資本加大對流通創新領域的投資。完善流通企業融資模式，推廣知識產權質押融資，依法合規開展股權眾籌融資試點，支持創業擔保貸款積極扶持符合條件的中小流通企業。
　　健全支撐服務體系。推動現代物流、在線支付等電子商務服務體系建設，鼓勵各類創業孵化基地為電子商務創業人員提供場地支持和孵化服務，支持發展校企合作、商學結合等人才培養模式。支持專業化創新服務機構發展，創新產學研合作模式。完善創新成果交易機制，積極發展各類商貿服務交易平臺。研究建立流通創新示范基地，鼓勵創業創新基地提高對中小流通企業的公共服務能力和水平。
　　推動流通企業改革創新。加快發展內貿流通領域混合所有制經濟，鼓勵非公有資本和國有資本交叉持股、相互融合。鼓勵流通企業通過兼并重組整合創新資源，提高創新能力。各地可根據實際情況，依法完善相關政策，按照主體自愿的原則，引導有條件的個體工商戶轉為企業。
　　（十）加大內貿流通創新的保護力度。
　　加強知識產權保護。嚴厲打擊制售侵權假冒商品行為，加大對反復侵權、惡意侵權等行為的處罰力度。研究商業模式等新形態創新成果的知識產權保護辦法。完善知識產權保護制度，健全知識產權維權援助體系，合理劃分權利人舉證責任，縮短確權審查、侵權處理周期。
　　引導電子商務平臺健康發展。推動電子商務平臺企業健全交易規則、管理制度、信用體系和服務標準，構建良好的電子商務生態圈。加強區域間統籌協調，引導各地有序建設電子商務交易平臺。
　　四、增強內貿流通穩定運行的保障能力
　　（十一）完善信息服務體系。
　　強化大數據在政府內貿流通信息服務中的應用。利用大數據加強對市場運行的監測分析和預測預警，提高市場調控和公共信息服務的預見性、針對性、有效性。推進部門間信息共享和信息資源開放，建立政府與社會緊密互動的大數據采集機制，形成高效率的內貿流通綜合數據平臺。夯實內貿流通統計基層基礎，完善行業統計監測制度，建立完善電子商務、服務消費等統計調查制度，完善綜合統計與部門統計協作機制，強化統計監測制度執行剛性。
　　推動內貿流通行業中介組織開展大數據的推廣應用。利用政府采購、服務外包等方式，鼓勵行業中介組織深入挖掘和研發大數據公共服務產品，加強對大數據技術應用的宣傳和推廣，服務流通企業創新轉型和大數據產業發展需要。
　　鼓勵流通企業開展大數據的創新應用。引導流通企業利用大數據技術推進市場拓展、精準營銷和優化服務，帶動商業模式創新。建立社會化、市場化的數據應用機制，推動第三方電子商務平臺等企業開放數據資源，引導建立數據交換交易的規范與標準，規范數據交易行為。
　　（十二）創新市場應急調控機制。
　　完善市場應急調控管理體系。按照統一協調、分級負責、快速響應的原則，健全市場應急供應管理制度和協調機制。應對全國范圍和跨區域市場異常波動由國務院有關部門負責，應對區域性市場異常波動主要由當地人民政府負責。
　　健全突發事件市場應急保供預案。細化自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等各類突發事件情況下市場應急保供預案和措施。根據突發事件對市場影響的范圍和程度，綜合運用信息引導、企業采購、跨區域調運、儲備投放、進口組織、限量供應、依法征用等方式，建立基本生活必需品應急供應保障機制。
　　完善商品應急儲備體系。建立中央儲備與地方儲備、政府儲備與商業儲備相結合的商品應急儲備體系。建立儲備商品定期檢查檢驗制度，確保儲備安全。推廣商業儲備模式，推進商業儲備市場化運作和儲備主體多元化。
　　增強市場應急保供能力。建設應急商品數據庫，及時掌握相關應急商品產銷和庫存情況，保障信息傳導暢通和組織調度科學有序。實施應急保供重點聯系企業動態管理，保持合理庫存水平，增強投放力量，合理規劃設置應急商品集散地和投放網點。探索利用商業保險穩定生活必需品供應機制，推動重要生活必需品生產流通保險產品創新。
　　（十三）構建重要商品追溯體系。
　　建設重要商品追溯體系。堅持政府引導與市場化運作相結合，以食用農產品、食品、藥品以及其他對消費者生命健康有較大影響的商品為重點，利用物聯網等信息技術建設來源可追、去向可查、責任可究的信息鏈條，逐步增加可追溯商品品種。
　　完善重要商品追溯體系的管理體制。堅持統一規劃、統一標準、分級建設、屬地管理的原則，整合現有資源，建設統一的重要商品追溯信息服務體系，形成全國上下一體、協同運作的重要商品追溯體系管理體制。推進跨部門、跨地區追溯體系對接和信息互通共享。地方各級人民政府要建立商品追溯體系持續有效運行的保障機制。
　　擴大重要商品追溯體系應用范圍。完善重要商品追溯大數據分析與智能化應用機制，加大商品追溯信息在事中事后監管、行業發展促進、信用體系建設等方面的應用力度，提升追溯體系綜合服務功能。
　　五、健全內貿流通規范有序的規制體系
　　（十四）加快推進流通立法。
　　完善流通法律制度。加快推進商品流通法立法進程，確立流通設施建設、商品流通保障、流通秩序維護、流通行業發展以及市場監管等基本制度。推動完善知識產權和商業秘密保護、網絡信息安全、電子商務促進等法律制度。
　　健全流通法規規章。完善反壟斷、反不正當競爭法律的配套法規制度，強化對市場競爭行為和監管執法行為的規范。加快制訂內貿流通各行業領域的行政法規和規章，規范相關參與方行為，推動建立公平、透明的行業規則。對內貿流通領域與經濟社會發展需要不相適應的現行法規、規章及規范性文件，及時予以修訂或廢止。
　　推進流通領域地方立法。堅持中央立法與地方立法相結合，鼓勵地方在立法權限范圍內先行先試。
　　（十五）提升監管執法效能。
　　加強流通領域執法。創新管理機制，加強執法隊伍建設，合理配置執法力量，嚴格落實執法人員持證上崗和資格管理制度。健全舉報投訴服務網絡，完善受理、辦理、轉辦和督辦機制。開展商務綜合行政執法體制改革試點。
　　推進行政執法與刑事司法銜接。建立信息共享、案情通報和案件移送制度，完善案件移送標準和程序，相關工作納入中央、省、市、縣四級人民政府統一建設的行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺。
　　創新市場監管方式。加強事中事后監管，堅持日常監管與專項治理相結合。加強大數據等現代信息技術在監管執法中的應用，推進行政處罰案件信息公開和流通企業信息公示，加強市場監管部門與行業協會商會、專業機構的合作，引入社會監督力量。創新企業產品質量執法檢查方式，推行企業產品質量承諾制度。創新電子商務監管模式，健全消費者維權和交易爭端解決機制。
　　（十六）加強流通標準化建設。
　　健全流通標準體系。加快構建國家標準、行業標準、團體標準、地方標準和企業標準相互配套、相互補充的內貿流通標準體系。擴大標準覆蓋面、增強適用性，加強商貿物流、電子商務、農產品流通、居民生活服務等重點領域標準的制修訂工作。
　　強化流通標準實施應用。建立政府支持引導、社會中介組織推動、骨干企業示范應用的內貿流通標準實施應用機制。推動建立經營場所服務標準公開公示制度，倡導流通企業以標準為依據規范服務、交易和管理行為。
　　完善流通標準管理。加快內貿流通標準管理信息化建設，簡化行業標準制修訂程序、縮短制修訂周期。選擇具備條件的社會團體開展團體標準試點。建立重點標準實施監督和評價制度，加強標準在認證認可、檢驗檢測、市場準入、執法監督等行政管理中的使用。
　　（十七）加快流通信用體系建設。
　　推動建立行政管理信息共享機制。以統一社會信用代碼為基礎，推動各地建設流通企業信用信息系統并納入全國統一的信用信息共享交換平臺，實現信息互通共享。建立健全企業經營異常名錄、失信企業“黑名單”制度及跨部門聯合懲戒機制，依法向社會提供信用信息查詢服務。在行政管理中依法使用流通企業信用記錄和信用報告，對企業實施信用分類管理。
　　引導建立市場化綜合信用評價機制。在商品零售、居民服務等行業推動建立以交易信息為基礎的企業信用評價機制。引導商品交易市場、物流園區以及第三方電子商務平臺等建立入駐商戶信用評價機制，鼓勵按照信用級別向入駐商戶提供差別化的信用服務。
　　支持建立第三方信用評價機制。支持信用調查、信用評估、信用保險、商業保理等信用服務行業加快發展，創新信用產品和服務。鼓勵行業協會商會建立會員企業信用檔案，推動具有上下游產業關系的行業協會商會建立信用信息共享機制。
　　六、健全內貿流通協調高效的管理體制
　　（十八）處理好政府與市場的關系。
　　明確政府職責。加強內貿流通領域發展戰略、規劃、法規、規章、政策、標準的制訂和實施，整頓和規范市場經濟秩序，推動信用建設，提供信息等公共服務，做好生活必需品市場供應應急調控，依法管理特殊流通行業。深化行政審批制度改革，依法界定內貿流通領域經營活動審批、資格許可和認定等管理事項，加快推廣行政審批“一個窗口”受理，規范行政許可流程，取消涉及內貿流通的非行政許可審批。結合市場準入制度改革，推行內貿流通領域負面清單制度。
　　嚴格依法履職。建立健全內貿流通行政管理權力清單、部門責任清單等制度，公開涉及內貿流通的行政管理和資金支持事項。
　　（十九）合理劃分中央與地方政府權責。
　　發揮中央政府宏觀指導作用。國務院有關部門要研究制訂內貿流通領域全國性法律法規、戰略、規劃、政策和標準，加強跨區域整頓和規范市場經濟秩序、信用建設、公共服務、生活必需品市場供應應急調控，按國務院有關規定對特殊流通行業進行監督管理。
　　強化地方人民政府行政管理職責。地方各級人民政府要加強內貿流通領域全國性法律法規、戰略、規劃、政策和標準的貫徹實施，結合當地特點，制訂本地區的規劃、政策和標準，著力加強本行政區域整頓和規范市場秩序、信用建設、公共服務、應急保供等職責。
　　（二十）完善部門間協作機制。
　　進一步理順部門職責分工。商務主管部門要履行好內貿流通工作綜合統籌職責，加強與有關部門的溝通協調，完善工作機制，形成合力。探索建立內貿流通領域管理制度制定、執行與監督既相互制約又相互協調的行政運行機制。
　　探索建立大流通工作機制。鼓勵有條件的地方整合和優化內貿流通管理職責，加強對電子商務、商貿物流、農產品市場建設等重點領域規劃和政策的統籌協調。
　　（二十一）充分發揮行業協會商會作用。
　　推進行業協會商會改革。積極穩妥推進內貿流通領域行業協會商會與行政機關脫鉤，厘清行業協會商會與行政機關的職能邊界，創新行業協會商會管理體制和運行機制，推動建立政府與行業協會商會的新型合作關系。
　　支持行業協會商會加快發展。制訂支持和鼓勵內貿流通領域行業協會商會發展的政策措施，提升行業服務和管理水平，發揮其在加強行業自律、服務行業發展、反映行業訴求等方面的作用。
　　各地區、各部門要充分認識推進內貿流通現代化、建設法治化營商環境的重要意義，切實抓好各項政策措施的落實，重要的改革要先行試點，及時總結和推廣試點經驗。各地區要結合本地實際，因地制宜制訂實施方案，出臺有針對性的具體措施，認真組織實施。各部門要明確分工，落實責任，加強協調，形成合力。商務部會同有關部門負責對本意見落實工作的統籌協調、跟蹤了解、督促檢查，確保各項任務措施落實到位。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2015年8月26日