國務院

國務院關于進一步加強文物工作的指導意見


國發〔2016〕17號



各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　為切實加強文物工作，進一步發揮文物資源在傳承和弘揚中華優秀傳統文化、實現中華民族偉大復興中國夢中的重要作用，現提出如下意見。
　　一、重要意義
　　中華民族具有五千多年連綿不斷的文明歷史，創造了博大精深的中華文化，留下了極其豐厚的文化遺產。文物是不可再生的珍貴文化資源，是國家的“金色名片”，是中華民族生生不息發展壯大的實物見證，是傳承和弘揚中華優秀傳統文化的歷史根脈，是培育和踐行社會主義核心價值觀的深厚滋養。加強文物保護，讓收藏在博物館里的文物、陳列在廣闊大地上的遺產、書寫在古籍里的文字都活起來，對于傳承中華優秀傳統文化、滿足人民群眾精神文化需求、提升國民素質、增強民族凝聚力、展示文明大國形象、促進經濟社會發展具有十分重要的意義。
　　近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，我國文物事業取得了顯著成就。全社會保護文物的意識進一步增強，文物保護基礎工作不斷夯實，資源狀況基本摸清，保護經費和保護力量持續增長，保護狀況明顯改善，博物館建設步伐加快，公共文化服務水平穩步提高，文物利用的廣度深度不斷拓展，文物拍賣市場管理逐步規范，文物對外交流合作日益擴大，文物事業呈現出前所未有的良好態勢。同時也應看到，隨著經濟社會快速發展，文物保護與城鄉建設的矛盾日益顯現，隨著文物數量大幅度增加，文物保護的任務日益繁重，文物工作面臨著一些新的問題和困難。全社會保護文物的法治觀念有待提升，文物保護的配套法規體系尚需完善；一些地方履行文物保護的責任不到位，法人違法行為屢禁不止；一些文物保護單位因自然和人為因素遭到破壞，一些革命文物的保護沒有得到足夠重視，尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物消失加快；文物建筑火災事故多發，盜竊盜掘等文物犯罪屢打不止；文物執法力量薄弱，執法不嚴、違法不究現象時有發生；文物拓展利用不夠，文物保護管理的能力建設有待加強。面對文物保護的嚴峻形勢和突出問題，必須增強緊迫感和使命感，本著對歷史負責、對人民負責、對未來負責的態度，采取切實有效措施，進一步加強新時期的文物工作。
　　二、總體要求
　　（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的文物工作方針，深入挖掘和系統闡發文物所蘊含的文化內涵和時代價值，切實做到在保護中發展、在發展中保護，努力為建設社會主義文化強國作出更大貢獻。
　　（二）基本原則。
　　堅持公益屬性。政府在文物保護中應發揮主導作用，公平對待國有和非國有博物館，發揮文物的公共文化服務和社會教育功能，保障人民群眾基本文化權益，拓寬人民群眾參與渠道，共享文物保護利用成果。
　　堅持服務大局。始終把保護文物、傳承優秀傳統文化、建設共有精神家園作為文物工作服務大局的出發點和落腳點，統籌協調文物保護與經濟發展、城鄉建設、民生改善的關系，充分發揮文物資源傳承文明、教育人民、服務社會、推動發展的作用。
　　堅持改革創新。深化行政管理體制改革，簡政放權、放管結合、優化服務，破除影響文物事業發展的體制機制障礙。更新觀念，協同創新，發揮社會各方面參與文物保護利用的積極性。
　　堅持依法管理。完善文物法律法規體系，全面落實法定職責，健全依法決策機制，強化責任追究。加大執法力度，嚴肅查處違法行為，嚴厲打擊文物犯罪。
　　（三）主要目標。到2020年，文物事業在傳承中華優秀傳統文化、弘揚社會主義核心價值觀、推動中華文化走出去、提高國民素質和社會文明程度中進一步發揮重要作用；文物資源狀況全面摸清，全國重點文物保護單位、省級文物保護單位保存狀況良好，市縣級文物保護單位保存狀況明顯改善，尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物保護措施得到落實；館藏文物預防性保護進一步加強，珍貴文物較多的博物館藏品保存環境全部達標；文物保護的科技含量和裝備水平進一步提高，文物展示利用手段和形式實現突破；主體多元、結構優化、特色鮮明、富有活力的博物館體系日臻完善，館藏文物利用效率明顯提升，文博創意產業持續發展，有條件的文物保護單位基本實現向公眾開放，公共文化服務功能和社會教育作用更加彰顯；文物法律法規體系基本完備，文物保護理論架構基本確立，行業標準體系和誠信體系基本形成；文物行業人才隊伍結構不斷優化，專業水平明顯提升；文物執法督察體系基本建立，執法力量得到加強，安全責任體系更加健全，安全形勢明顯好轉；社會力量廣泛參與文物保護利用格局基本形成，文物保護成果更多惠及人民群眾，文物資源促進經濟社會發展的作用進一步增強，促進中外人文交流的作用進一步發揮。
　　三、明確責任
　　（一）落實政府責任。各級人民政府要進一步提高對文物保護重要性的認識，敬重祖先留下來的珍貴遺產，依法履行管理和監督責任。地方人民政府要切實履行文物保護主體責任，把文物工作列入重要議事日程，作為地方領導班子和領導干部綜合考核評價的重要參考；建立健全文物保護責任評估機制，每年對本行政區域的文物保存狀況進行一次檢查評估，發現問題及時整改。
　　（二）強化主管部門職責。要支持文物行政部門依法履行職責，加強文物行政機構建設，優化職能配置。文物保護，基礎在縣。縣級人民政府應根據本地文物工作實際，明確相關機構承擔文物保護管理職能。各級文物行政部門要深化行政管理體制改革，轉變職能，強化監管，守土盡責，敢于擔當。
　　（三）加強部門協調。各地要建立由主管領導牽頭的文物工作協調機制，地方各級人民政府相關部門和單位要認真履行依法承擔的保護文物職責。在有關行政許可和行政審批項目中，發展改革、財政、住房城鄉建設、國土資源、文物等部門要加強協調配合。建立文物、文化、公安、住房城鄉建設、國土資源、環境保護、旅游、宗教、海洋等部門和單位參加的行政執法聯動機制，針對主要問題適時開展聯合檢查和整治行動。發揮全國文物安全工作部際聯席會議作用，公安、海關、工商、海洋、文物等部門和單位要保持對盜竊、盜掘、盜撈、倒賣、走私等文物違法犯罪活動的高壓態勢，完善嚴防、嚴管、嚴打、嚴治的長效機制，結案后應及時向文物行政部門移交涉案文物。加強文物行政執法和刑事司法銜接，建立文物行政部門和公安、司法機關案情通報、案件移送制度。工業和信息化、文物等部門和單位要共同推進文物保護裝備產業發展。教育部門要在文物工作急需人才培養方面給予支持和傾斜。
　　四、重在保護
　　（一）健全國家文物登錄制度。完善文物認定標準，規范文物調查、申報、登記、定級、公布程序。抓緊制定不可移動文物的降級撤銷程序和館藏文物退出機制。建立國家文物資源總目錄和數據資源庫，全面掌握文物保存狀況和保護需求，實現文物資源動態管理，推進信息資源社會共享。
　　（二）加強不可移動文物保護。對存在重大險情的各級文物保護單位應及時開展搶救性保護，在項目審批上開辟“綠色通道”，在資金安排上予以保障；組織實施一批具有重大影響和示范意義的文物保護重點項目；加強文物日常養護巡查和監測保護，提高管理水平，注重與周邊環境相協調，重視歲修，減少大修，防止因維修不當造成破壞。文物保護工程要遵循其特殊規律，依法實行確保工程質量的招投標方式和預算編制規范。加強長城保護。注重革命文物的維修保護。加強大遺址保護和國家考古遺址公園建設。開展水下考古調查，基本掌握水下文物整體分布和保存狀況，劃定水下文物保護區，實施一批水下文物保護重點工程，加快建設國家文物局水下文化遺產保護中心南海基地，研究建立涵括水下文化遺產的海洋歷史文化遺址公園。做好世界文化遺產申報和保護管理工作，加快世界文化遺產監測預警體系建設。
　　（三）加強城鄉建設中的文物保護。高度重視城市改造和新農村建設中的文物保護，突出工作重點，區分輕重緩急，加強歷史文化名城、村鎮、街區和傳統村落整體格局和歷史風貌的保護，防止拆真建假、拆舊建新等建設性破壞行為；涉及各級文物保護單位建設控制地帶和地下文物埋藏區的建設項目，應當嚴格按照文物保護法律法規的規定辦理相關手續；不可移動文物不得擅自遷移、拆除，因建設工程確需遷移、拆除的，應當嚴格按照文物保護法律法規的規定辦理相關手續。做好基本建設中的考古調查、勘探、發掘和文物保護工作，搞好配合，提高時效。研究制定文物保護補償辦法，依法確定補償對象、補助范圍等內容。利用公益性基金等平臺，采取社會募集等方式籌措資金，解決產權屬于私人的不可移動文物保護維修的資金補助問題，使文物所有者和使用者更好地履行保護義務。
　　（四）加強文物保護規劃編制實施。要將文物行政部門作為城鄉規劃協調決策機制成員單位，按照“多規合一”的要求將文物保護規劃相關內容納入城鄉規劃。國務院文物行政部門統籌指導各級文物保護單位保護規劃的編制工作。全國重點文物保護單位保護規劃由省級人民政府組織編制，經國務院文物行政部門審核同意后公布實施。地方各級人民政府要及時核定本行政區域相應級別的文物保護單位和不可移動文物名錄，依法劃定文物保護單位保護范圍和建設控制地帶，并通過政務信息平臺向社會公開，接受社會監督。
　　（五）加強可移動文物保護。實施館藏文物修復計劃，及時搶救修復瀕危珍貴文物，優先保護材質脆弱珍貴文物，分類推進珍貴文物保護修復工程，注重保護修復館藏革命文物。實施預防性保護工程，對展陳珍貴文物配備具有環境監測功能的展柜，完善博物館、文物收藏單位的文物監測和調控設施，對珍貴文物配備柜架囊匣。要為處于地震帶的博物館的珍貴文物配置防震保護設備。實施經濟社會發展變遷物證征藏工程，征集新中國成立以來反映經濟社會發展的重要實物，記錄時代發展，豐富藏品門類。
　　（六）加強文物安全防護。實施文物平安工程，完善文物建筑防火和古遺址古墓葬石窟寺石刻防盜防破壞設施，切實降低文物保護單位安全風險。落實文物管理單位主體責任。夯實基層文物安全管理，健全縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）三級文物安全管理網絡，逐級落實文物安全責任；發揮鄉鎮綜合文化站作用，完善文物保護員制度，推行政府購買文物保護服務，逐處落實文物安全責任單位或責任人。
　　（七）制定鼓勵社會參與文物保護的政策措施。指導和支持城鄉群眾自治組織保護管理使用區域內尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物。制定切實可行的政策措施，鼓勵向國家捐獻文物及捐贈資金投入文物保護的行為。對社會力量自愿投入資金保護修繕市縣級文物保護單位和尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物的，可依法依規在不改變所有權的前提下，給予一定期限的使用權。培育以文物保護為宗旨的社會組織，發揮文物保護志愿者作用。鼓勵民間合法收藏文物，支持非國有博物館發展。制定文物公共政策應征求專家學者、社會團體、社會公眾的意見，提高公眾參與度，形成全社會保護文物的新格局。
　　五、拓展利用
　　（一）為培育和弘揚社會主義核心價值觀服務。挖掘研究文物價值內涵，以物知史，以物見人，傳播優秀傳統文化，引領社會文明風尚。推出一批具有鮮明教育作用、彰顯社會主義核心價值觀的陳列展覽、文物影視節目和圖書等多媒體出版物。推動建立中小學生定期參觀博物館的長效機制，鼓勵學校結合課程設置和教學計劃，組織學生到博物館開展學習實踐活動。
　　（二）為保障人民群眾基本文化權益服務。完善博物館公共文化服務功能，擴大公共文化服務覆蓋面，將更多的博物館納入財政支持的免費開放范圍。建立博物館免費開放運行績效評估管理體系。加強革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區博物館建設，促進博物館公共文化服務標準化、均等化。考古發掘單位要依法向博物館移交文物。推動博物館由數量增長向質量提升轉變，完善服務標準，提升基本陳列質量，提高藏品利用效率，促進館藏資源、展覽的共享交流。實施智慧博物館項目，推廣生態博物館、流動博物館，有條件的地方可以建立社區博物館。提升古遺址古建筑石窟寺展示利用水平，拓寬近現代文物的利用方式。推動有條件的行政機關、企事業單位管理使用的文物保護單位定期或部分對公眾開放。
　　（三）為促進經濟社會發展服務。發揮文物資源在文化傳承中的作用，豐富城鄉文化內涵，彰顯地域文化特色，優化社區人文環境。發揮文物資源在促進地區經濟社會發展、壯大旅游業中的重要作用，打造文物旅游品牌，培育以文物保護單位、博物館為支撐的體驗旅游、研學旅行和傳統村落休閑旅游線路，設計生產較高文化品位的旅游紀念品，增加地方收入，擴大居民就業。實行文物保護的分類管理、精準管理，針對城市、鄉村、荒野等不同地域，以考古勘探等工作為基礎，合理劃定古遺址的保護區劃；對傳統村落中的文物建筑分別實行整體保護、外貌保護、局部保護，實現文物保護與延續使用功能、改善居住條件相統一。切實加強文物市場和社會文物鑒定的規范管理，積極促進文物拍賣市場健康發展。
　　（四）大力發展文博創意產業。深入挖掘文物資源的價值內涵和文化元素，更加注重實用性，更多體現生活氣息，延伸文博衍生產品鏈條，進一步拓展產業發展空間，進一步調動博物館利用館藏資源開發創意產品的積極性，擴大引導文化消費，培育新型文化業態。鼓勵眾創、眾籌，以創新創意為動力，以文博單位和文化創意設計企業為主體，開發原創文化產品，打造文化創意品牌，為社會資本廣泛參與研發、經營等活動提供指導和便利條件。實施“互聯網+中華文明”行動計劃，支持和引導企事業單位通過市場方式讓文物活起來，豐富人民群眾尤其是廣大青少年的精神文化生活。
　　（五）為擴大中華文化影響力服務。積極參與國際文化遺產保護事務，擴大與相關國際組織的合作，形成文物交流雙邊、多邊合作機制。與更多國家和地區簽署防止盜竊、盜掘和非法進出境文物雙邊協定，通過外交、司法、民間等多種形式推進非法流失海外文物的追索與返還。拓寬文物對外展示傳播渠道，加強文物與外交、文化、海洋等部門和單位聯動。推進與“一帶一路”沿線國家文物保護領域的實質性合作。
　　（六）合理適度利用。任何文物利用都要以有利于文物保護為前提，以服務公眾為目的，以彰顯文物歷史文化價值為導向，以不違背法律和社會公德為底線。文物景區景點要合理確定游客承載量；國有不可移動文物不得轉讓、抵押，不得作為企業資產經營，不得將辟為參觀游覽場所的國有文物保護單位及其管理機構整體交由企業管理。
　　六、嚴格執法
　　（一）完善文物保護法律法規。加快推進文物保護法、水下文物保護管理條例等法律法規修訂工作。省級人民政府和具有立法權的市級人民政府要推動文物保護地方性法規規章制修訂工作，健全法治保障體系。
　　（二）強化文物督察。完善文物保護監督機制，暢通文物保護社會監督渠道。加強層級監督，依法對地方履行文物保護職責情況進行督察，對重大文物違法案件和文物安全事故進行調查督辦，集中曝光重大典型案例，對影響惡劣的要約談地方人民政府負責人。優化國務院文物行政部門執法督察力量配置。
　　（三）加強地方文物執法工作。地方各級人民政府要結合綜合行政執法改革，進一步加強文物執法工作，落實執法責任。加強省級文物行政部門執法督察力量。市縣級文物行政部門要依法履行好行政執法職能，也可通過委托由文化市場綜合執法隊伍或其他綜合行政執法機構承擔文物執法職能。文物資源密集、安全形勢嚴峻的地方可根據實際需要，設立專門的警務室。文物行政部門要強化預防控制措施，加大執法巡查力度，及時制止違法行為；建立案件分級管理、應急處置、掛牌督辦等機制，建設文物執法管理平臺。
　　（四）嚴格責任追究。地方各級人民政府、各有關部門和單位因不依法履行職責、決策失誤、失職瀆職導致文物遭受破壞、失盜、失火并造成一定損失的，要依法依紀追究有關人員的責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。造成國家保護的珍貴文物或者文物保護單位損毀、滅失的，要依法追究實際責任人、單位負責人、上級單位負責人和當地政府負責人的責任。建立文物保護責任終身追究制，對負有責任的領導干部，不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。建立健全文物保護工程勘察設計、施工、監理、技術審核質量負責制，對違反國家法律法規和相關技術標準，造成文物和國家財產遭受重大損失的，要依法追究相關單位和人員的責任。
　　（五）加大普法宣傳力度。要將文物保護法的學習宣傳納入普法教育規劃，納入各級黨校和行政學院教學內容。文化、新聞出版廣電等部門和單位要主動做好文物保護法的宣傳普及工作。落實“誰執法誰普法”的普法責任制，各級文物行政部門要將文物保護法的宣傳普及作為重要工作任務常抓不懈，切實提高全民文物保護意識和執行文物保護法的自覺性。開展多種形式的以案釋法普法教育活動。建立健全文物、博物館、考古等有關企事業單位的守法信用記錄，完善守法誠信行為褒獎機制和違法失信行為懲戒機制。
　　七、完善保障
　　（一）保障經費投入。縣級以上人民政府要把文物保護經費納入本級財政預算。要將國有尚未核定公布為文物保護單位的不可移動文物保護納入基本公共文化服務范疇，積極引導和鼓勵社會力量參與，多措并舉，落實保護資金的投入。探索對文物資源密集區的財政支持方式，在土地置換、容積率補償等方面給予政策傾斜。加強經費績效管理和監督審計，提高資金使用效益。大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，探索開發文物保護保險產品，拓寬社會資金進入文物保護利用的渠道。
　　（二）加強科技支撐。發揮科技創新的引領作用，充分運用云計算、大數據、“互聯網+”等現代信息技術，推動文物保護與現代科技融合創新。通過國家科技計劃（專項、基金等），重點支持文物價值認知、保護修復和傳統工藝科學化、考古綜合技術、大遺址展示利用、文物預防性保護、智慧博物館等方面的科技攻關，突破一批共性、關鍵、核心技術；針對土遺址、彩塑壁畫、石質文物、紙質文物、紡織品的保護，實施一批重點科技示范工程，形成系統解決方案；建立跨部門跨地區的協同創新工作機制，在重點方向成立工程技術研究中心和技術創新戰略聯盟，全面提升集成創新、區域創新能力。提高文物保護裝備制造能力。加快重要和急需標準制修訂，支持有關企業、行業標準的制訂，完善文物保護準則，進一步推廣應用文物保護技術標準和行業規范，提升文物工作標準化、科學化水平。
　　（三）重視人才培養。實施人才培養“金鼎工程”，加快文博領軍人才、科技人才、技能人才、復合型管理人才培養，形成結構優化、布局合理、基本適應文物事業發展需要的人才隊伍。組織高等院校、科研院所以及文物大省的專業人才，實施保護項目與人才培養聯動戰略，加快文物保護修復、水下考古、展覽策劃、法律政策研究等緊缺人才培養。重視民間匠人傳統技藝的挖掘、保護與傳承。加強縣級文物行政執法、保護修復等急需人才培訓，適當提高市縣文博單位中高級專業技術人員比例。加大非國有博物館管理人員、專業人員培訓力度，完善文物保護專業技術人員評價制度，加強高等院校、職業學校文物保護相關學科建設和專業設置。
　　各地、各有關部門和單位要根據本指導意見要求，結合工作實際，認真抓好貫徹落實。
　　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年3月4日
　　（此件公開發布）