民用航空局

關于進一步深化民航改革工作的意見


“十三五”時期是實現民航強國戰略構想的關鍵時期，按照建設民航強國“兩步走”的推進方案，至2020年我國將初步建成民航強國。但是，現階段我國民航仍然面臨許多深層次矛盾，安全保障資源不足、發展結構不平衡、發展方式比較粗放等問題還沒有根本改善，制約民航發展的體制機制障礙仍然存在。實現民航強國戰略目標，必須樹立強烈的歷史使命感和責任感，運用改革創新思維，進一步深化民航改革，堅決破除束縛民航發展的各種瓶頸，不斷解放和發展民航生產力，充分釋放民航發展的活力，努力開創民航發展新局面。

　　一、指導思想

　　深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念為引領，牢固樹立“發展為了人民”的理念，始終堅守“飛行安全、廉政安全、真情服務”三條底線，圍繞民航的科學發展、持續安全發展，充分發揮民航在綜合交通體系中的比較優勢，堅持依法行政，堅持問題導向，通過進一步深化民航改革，突出重點、精準發力，著力解決民航深層次矛盾和問題，確保實現民航強國戰略目標。

　　二、總體思路和目標

　　改革的總體思路：以持續安全為前提，以實現民航強國戰略構想為目標，以推進民航供給側結構性改革為引領，以調整結構、提質增效為主線，圍繞推動“兩翼齊飛”(公共運輸航空與通用航空)、完善“三張網絡”(機場網、航線網、運行信息監控網)、補齊“四個短板”(空域資源、民航服務品質、適航審定能力、應急處置能力)，梳理和解決影響行業發展質量和效益的關鍵問題，努力實現在行業發展動力、發展結構和發展方式等方面取得新突破。

　　改革的總體目標：到2020年，在民航科學發展、持續安全發展重要領域和關鍵環節取得突破性改革成果，形成有利于提升安全保障能力、鞏固民航發展安全基礎的安全管理系統;形成有利于促進行業調整結構、提質增效、轉型升級的政策措施;形成有利于提高政府行政效率、增強行業監管能力的體制機制;形成有利于激發市場活力、規范市場行為的法規體系，初步實現民航治理體系和治理能力現代化。

　　三、基本原則

　　——堅持目標導向與問題導向相結合。在改革任務的確定上，既要以建設民航強國、滿足國家戰略要求和人民大眾需求為目標進行倒推，將距離目標的差距作為改革方向;又要從行業自身發展的瓶頸和短板進行順推，將當前迫切需要解決的問題作為改革重點。

　　——堅持市場配置資源與政府發揮作用相結合。在改革手段的運用上，要正確處理政府和市場的關系，既要進一步簡政放權，在已經或者能夠形成市場競爭的領域，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用;又要進一步精準調控，在市場機制不能充分發揮作用的領域，通過規劃和政策進行調節，圍繞國家戰略和目標，科學合理地配置資源。

　　——堅持創新思維與法治思維相結合。在改革途徑的選擇上，既要樹立創新思維，不固步自封，不因循守舊，敢于破除自身思想和行動上、體制和機制上的束縛，把是否有利于提高民航安全、質量和效益作為檢驗改革成效的最終標準;又要強化法治思維，善于運用法治方式推進改革進程，嚴格遵守法規要求規范改革行為，通過完善法規體系體現改革成果。

　　——堅持整體推進與分類實施相結合。在改革的組織領導上，既要注重整體推進，把握改革的系統性、整體性、協同性，使各項改革舉措向中心目標靠攏，實現重點突破，取得整體效應;又要注重分類實施，將改革責任和任務分解到各相關部門和單位，做到目標清晰、任務明確、責任到位。

　　四、 主要任務

　　(一)提升安全監管能力

　　目標：創新安全管理體制機制和方式方法，切實把安全監管重點從盯個人轉到盯組織、從盯事件轉到盯系統上來，充分挖掘現有監管資源的潛力，有效提升安全監管能力。

　　改革任務：

　　1.深化安全管理體系(SMS)建設，推進安全績效監管試點，積極探索和試行基于安全績效的安全監管模式。推進民航安全績效分析系統、飛行標準監督管理系統二期、機場安全監管平臺、航空安全信息系統升級、民航安全保衛信息系統、無線飛行品質監控系統等建設和整合，實現信息共享、監管協同，逐步形成以大數據為驅動、以風險管理為核心、以安全績效為標準的行業安全監管平臺。適應控股航空公司統一運行需求，探索航空公司合格證管理運行模式。推進民航安全生產誠信體系建設，建立信用懲戒機制。

　　2.建立科學合理、簡明有效、分類分級的航空安全保障能力主要指標體系，使之成為航空公司設立、運力增加、航線航班時刻資源分配和機場容量調整的重要依據，確保行業生產規模與安全保障能力總體動態匹配。

　　3.按照《國務院辦公廳關于轉發民航局等部門進一步推動民用機場公安機構管理體制改革工作方案的通知》要求，推動解決機場公安機構移交地方政府管理的歷史遺留問題，進一步理順各級民航公安機關與地方機場公安的關系。理順空警管理關系，細化管理政策，完成空警支隊機構調整、干部配備及“三定”工作。深化航空安保體系(SeMS)建設，建立運輸機場、運輸航空公司空防安全保障能力評估機制和境外航空安保評估專項工作機制。進一步優化貨郵安檢管理機制。

　　(二)提升樞紐機場集散功能

　　目標：明確機場功能定位，以《國務院關于促進民航業發展的若干意見》確定的大型國際樞紐、門戶樞紐和區域性樞紐為龍頭，結合“十三五”規劃的實施，大力提升樞紐機場中轉功能和中小機場的輸送作用，帶動國家綜合機場體系建設，形成功能健全、相互協調、相互支撐的運輸機場網絡以及覆蓋面廣、銜接度高、通達性強的航線網絡。

　　改革任務：

　　4.以北京、上海、廣州等大型國際樞紐為核心整合區域機場資源，實現區域機場群一體化發展，服務國家打造京津冀、長三角和珠三角等世界級城市群，建設三大世界級機場群。疏解北京、上海、廣州等機場非國際樞紐功能，以北京首都機場為試點，研究制定大型國際樞紐航班分流補償機制，優化航權、航線、航班時刻結構，增加國際航線覆蓋面和國際中轉比例。推動大型樞紐機場不斷完善自身硬件設施滿足長遠發展需要的同時，同步考慮在周邊建設功能疏解機場，提升多機場系統綜合容量。開展首都機場與北京新機場雙樞紐運營模式研究，超前規劃北京新機場航線網絡。

　　5.以烏魯木齊、昆明等門戶機場為支點，不斷優化面向特定地區的國際網絡。在烏魯木齊機場開展從國家層面推進門戶樞紐機場建設試點，在航線資源、資金補貼等方面，特別是在中西亞國家的航權、航線準入、時刻分配方面給予更大力度的政策傾斜和支持。

　　6.以區域性樞紐機場為支點，不斷優化國內航線網絡，提高通達性和便捷性。加密大型樞紐、門戶樞紐與區域樞紐之間航班，優化樞紐間銜接。修訂支線航空補貼辦法，鼓勵支線機場通過區域樞紐連接大型機場，增強區域樞紐機場中轉功能。在交通條件較差的偏遠落后地區實施基本航空服務計劃，將其融入全國綜合交通運輸體系。

　　7.支持大型航空物流企業根據自身發展需求，打造具有現代物流轉運中心功能的航空速遞樞紐。支持貨運航空企業入駐物流關鍵節點城市機場，培育若干以貨運功能為主的機場，進一步優化全國航空貨運布局。在航權時刻分配、基礎設施建設、飛機引進等方面出臺更加符合航空物流業發展特點和要求的行業政策。

　　8.研究制定增強樞紐機場中轉功能的資源配置政策，在航線、航班、時刻方面向主基地航空公司傾斜，提高樞紐機場中轉比例，打造有國際競爭力的網絡航空公司。調整民航發展基金投資補貼辦法，加大對樞紐機場建設投資支持力度。

　　9.進一步擴大航權開放，優化國際航權分配政策，為航空運輸企業參與國際競爭提供更多的航權資源。啟動“一帶一路”沿線國家航權自由化試點。研究出臺“一市兩場”國際航權分配辦法。鼓勵民航企業走出國門，通過資本運作方式參與國際航空市場競爭。積極參與國際民航治理，提升國際話語權。

　　10.建立機場規劃與其他交通運輸規劃有效銜接機制，推動以機場為核心的綜合交通樞紐建設，推動在大型國際樞紐與其功能疏解機場之間、機場與城市高鐵車站之間建設快捷的軌道交通系統。推進民航與其他運輸方式之間實現運營系統對接、數據資源共享。

　　11.完善口岸單位協調機制，爭取更加寬松的國際機場過境免簽、免檢政策，推動“一關兩檢”進一步優化工作流程，構建更加便利的通關環境。

　　(三)提升運行信息監控能力

　　目標：進一步健全民航運行信息資源管理機制，加快形成信息開放、資源共享、協同決策的運行信息監控網絡，提升民航信息化建設水平。

　　改革任務：

　　12.制定統一的民航運行信息資源管理政策。建立民航運行數據分類開放使用機制。制定民航運行信息系統建設標準。改進民航信息系統投入管理辦法，在發揮民航運行單位主體作用的基礎上，統籌考慮建設資金和運維經費需求，確保系統不斷迭代更新、優化升級。

　　13.整合各類民航運行信息資源。加快推進全國流量管理系統、全國統一的協同決策系統、飛行計劃集中處理系統、監視信息集中處理系統和航空器全球跟蹤監控系統等信息系統建設，整合分散在空管、航空公司、機場、保障單位的信息資源，設立民航數據中心，加強運行信息統一集中管控，提升信息數據綜合分析能力，促進信息資源共享。

　　(四)提升空域資源保障能力

　　目標：推動國家空管調整改革，深化軍民航聯合運行，擴大民航可用空域資源，提高民航空域使用效率。

　　改革任務：

　　14.全面推進國家空管調整改革民航相關工作。遵循“擴大共識、擱置論爭、著力融合、務實推進”的工作原則，按照國家空管委《空管調整改革工作總體方案》要求，扎實推進改革總體方案、法律法規、空域規劃、解決繁忙地區空域緊張問題、“低慢小”飛行管理、空管委辦公室實體化論證、中南地區空域精細化改革試點等七個方面的具體工作。推動空管委加快推進低空空域開放進程。

　　15.建立空管運行領域軍民融合發展機制。明確未來一段時期軍民航深度融合發展方向，進一步健全協調機制，完善工作程序，形成軍民航職責明確、運行高效、監管有力、共贏發展的良好格局。

　　16.結合國家事業單位改革，創新空管系統薪酬制度、定崗定編和用工制度，優化人員收入分配的激勵機制。明確空管系統屬性定位和發展方向，推進空管系統體制機制改革,逐步建立符合空管實際、適應民航發展需要的企業化管理體制。

　　17.通過建立基準空域模型，明確評價指標體系，建立空域規劃評估和監控制度，對空域規劃方案和運行效率進行評估。建立民航運行效率考核激勵機制，切實提高民航現有可用空域使用效率。

　　(五)提升民航服務品質

　　目標：完善民航服務管理體系，持續改進服務質量，打造民航“真情服務”品牌，增進旅客對民航真情服務的獲得感。

　　改革任務：

　　18.建立完善航班正常管理體系，重點強化民航地區管理局及其監管局航班正常管理職能，進一步完善航班正常工作獎懲機制、大面積航班延誤處置機制和航班運行監測評價機制，豐富航班正常監管手段和工具，提升航班正常管理能力。

　　19.督促民航企業改進服務質量管理系統，以信息化、智能化為支撐，以大數據利用、移動互聯網為平臺，推進服務質量管理體系與生產運行體系全面融合，建立全流程服務質量管控體系。

　　20.對標民航服務管理先進國家，梳理、更新現有服務規章標準，填補漏洞和空白。完善服務質量評價機制，定期開展航空公司、機場用戶服務質量評價，實現運輸質量監管常態化。加強服務質量評價結果應用，并將評價結果與飛機引進、航線航班、時刻容量、投資補貼等掛鉤。鼓勵第三方獨立開展服務質量評價活動。修訂《公共航空運輸服務消費者投訴管理辦法》，完善旅客投訴渠道和響應機制，加強消費者權益保護。

　　(六)提升適航審定能力

　　目標：健全適航審定體系，全面提升適航審定能力，滿足我國民航和國產民機發展需求。

　　改革任務：

　　21.編制《適航攻關專項方案》，進一步加強適航審定組織機構和人才隊伍建設，加強適航審定技術研究和硬件設施建設，健全適航審定指導文件，提高適航驗證能力，強化適航國際合作，建成能夠滿足和促進我國航空工業發展的適航審定體系。

　　22.統籌規劃建設適航審定運行系統，滿足適航審定的信息管理和協同工作需求，實現適航審定系統和行政相對人的信息交流;集成適航證件管理、委任管理、適航指令管理和適航信息發布等功能模塊，實現數據互通和共享，提升信息化工作水平。

　　23.創新輕、小型航空器適航管理政策。調整修改輕型、小型航空器和無人航空器適航管理規章，開展授權第三方承擔輕型、小型航空器和無人航空器適航審定驗證工作試點。

　　(七)提升應急處置能力

　　目標：健全應急工作的規章制度，理順應急工作的管理體制，強化應對突發事件的工作機制，完善應急預案體系與預案，全面提高民航應對各類突發事件的能力。

　　改革任務：

　　24.進一步理順民航應急管理組織體系和責任體系，修訂完善民航應急工作規章標準，建設統一、規范的突發事件應急指揮信息平臺，完善應急處置指揮體系，強化行業內外共同應對的協調聯動機制。推動有關部門特設航空應急救援飛行計劃審批“綠色通道”。

　　25.健全民航應急預案體系，提高應急預案的針對性與可操作性。建立應急救援實訓基地，更加貼近實際需要地開展應急演練，提高應急演練的適用性與真實性，切實提高應對突發事件的協調指揮能力和現場處置能力。

　　26.科學謀劃、建設應急處置資源支持保障體系，探索建立區域應急處置資源支持保障中心，完善資源調用機制，進一步完善資源征用補償機制，積極促進民用航空成為應急處置專業隊伍的重要組成部分。統籌民航現有直升機資源和社會各類直升機救援力量，發揮交通運輸部海上救助飛行隊應急救助作用，支持組建高高原地區直升機救援隊伍，促進政企合作的國家直升機應急救援體系建設。

　　(八)提升通用航空服務能力

　　目標：落實國務院《關于促進通用航空業發展的指導意見》，創新通用航空發展政策，建立與通用航空發展階段相適應的、區別于運輸航空的安全監管和市場監管體系，初步建成功能齊全、服務規范、類型廣泛的通用航空服務體系。

　　改革任務：

　　27.創新通用航空發展政策。系統修訂與通用航空相關的法律規章，建設與通用航空發展相適應的法規體系。降低經營性通航企業許可、通用航空器引進門檻，通航企業設立實現網上申請、網上受理、網上審批。對通用航空安全、通用航空運營和通用機場實施分類管理。簡化非經營性通用航空登記管理。

　　28.提升通用航空保障能力。完善通用機場建設標準，簡化通用機場建設審批程序，加快通用機場建設，逐步形成布局合理、功能協調、兼容互補的通用機場系統。支持支線運輸機場建設通用航空設施，開展通用航空業務。鼓勵企業和個人投資建立通用機場。完善財稅政策，加大對通用航空機庫、油庫、維修等基礎設施建設的支持力度。政府扶持與社會資本相結合，加快通用航空固定運營基地(FBO)、飛行服務站(FSS)建設，特別是在氣象服務、導航監視等保障服務方面加大公共投入力度。

　　29.改善通用航空運行環境。加強與軍方部門的溝通協調，理順通用航空飛行任務審批流程，簡化飛行計劃申請和審批(報備)程序，推動建立空域使用與飛行申請“負面清單”制度。建立應急救助飛行審批綠色通道。規范公務機運營和通用航空作業使用機場服務收費項目和標準。

　　30. 拓展通用航空服務領域。修訂通用航空短途運輸管理辦法，制定通勤航空管理辦法，推廣通用航空短途運輸試點經驗。支持通用航空企業拓展航空醫療救護和公共應急救援等業務。加快發展公務航空、航空旅游、私人飛行等消費型服務。鞏固發展工農林航空和飛行培訓等傳統業務。

　　31.改進通用航空監管模式。建立支持性的通用航空安全監管和市場管理體系，融服務于管理之中，引導通航企業全面提升安全能力，規范經營行為。加快建設“通用航空管理平臺”，提高監管能力和效率。建立通用航空企業誠信記錄檔案和運營評價體系。

　　(九)提升民航行政管理能力

　　目標：建設“創新型、學習型、效能型、和諧型、廉潔型”的法治政府，持續推進政府職能轉變，進一步簡政放權，在促進行業發展中更好地發揮政府作用。

　　改革任務：

　　32.按照統一、精簡、高效的原則，進一步優化民航行政機關機構設置、職能配置和工作流程，調整行政機關“三級”職責分工，清晰界定民航監管部門與地方政府相關部門行業管理職責。加強監察員資質能力建設，完善監察員分級分類管理制度，推行監察員安全監管績效考核和工作激勵機制，探索建立監察員行政職務和技術職務雙向晉升渠道。推行公務員平時考核。規范民航行政機關飛行人員空勤取酬制度。

　　33.進一步深化行政審批制度改革，制定并公布行政審批“權力清單”，進一步提高簡政放權的含金量，繼續取消、下放一批行政審批事項，清理中介服務事項，簡化審批程序;完善行政審批事項承接落實和協調機制，加強事中事后監管。籌建實體行政審批大廳，實現“一個窗口”受理行政審批申請，積極推行網上申請和在線審批。

　　34.進一步優化民航財經政策，強化引導與調節功能，有效保障行業發展重點領域和關鍵環節的資金需求，盤活存量資金，提高使用效益。推動機場收費改革和航路費調整機制改革。擴大民航國內航線客運經營者自主定價范圍。深入研究財政資金和民航發展基金向不同性質企業單位的投資補貼政策。

　　35.進一步完善民航法規體系。編制和落實民航“十三五”立法規劃，建立立法規劃動態調整機制。重點加強行政強制和經濟類管理規章的立法工作，優化民航法規結構。完善民航規章制定程序，改進民航企事業單位和社會公眾參與民航立法方式，健全立法后評估制度，提高立法工作質量。推動各地加強機場建設規劃、安全環境保護、安全保衛等立法工作。建立健全民航規章和規范性文件清理的常態機制，完善定期清理和公告制度。建設開發民航行業監管執法系統。

　　36.貫徹落實《關于深化國有企業改革的指導意見》，不斷深化民航局直屬企業改革，進一步為企業松綁。剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，減輕企業負擔。改進對首都機場集團的資產財務管理，調整和完善現行管控制度，為集團發展提供更為寬松的政策環境。調整民航機場建設集團公司和民航工程咨詢公司行政隸屬關系和財務管理關系。按照國家統一部署，穩步實施事業單位分類改革、工資改革和公車改革。加快后勤服務社會化改革，穩步推進經營類后勤事業單位轉企改制。積極穩妥推進行業協會與行政機關脫鉤工作，使行業協會以社會中介組織和行業自律組織的角色更好地發揮作用。

　　37.進一步改進民航黨建和反腐倡廉工作體制機制。全力配合中央紀委駐交通運輸部紀檢組的工作，自覺接受監督，建立健全工作對接的具體辦法。加強政工辦(機關黨委)工作力量，增設內設機構、人員編制和領導職數，統籌推進民航黨建工作、反腐倡廉工作和巡視工作。開展民航局黨組向民航直屬單位派駐紀檢組長制度試點。加強黨內監督、審計監督、群眾監督等各種監督力量的統籌協調，形成監督合力。

　　(十)提升民航科教支撐能力

　　目標：按照“出成果、出人才、出效益”的要求，深化民航科技教育改革，為行業持續發展提供科技和智力支撐。

　　改革任務：

　　38.推進民航科研院所改革，提升民航科研基地創新能力，圍繞適航審定能力建設等國家重大攻關項目，外聯內合，培育1-2個民航專業的國家重點實驗室或工程技術中心。發展民航工程技術創新及應用驗證基地，推動建設民航工程技術研究院。加強科技人才隊伍建設，培養和遴選一批行業專家，造就高水平的創新隊伍。注重理論儲備、研究儲備，加強民航特色新型智庫建設。

　　39.推動新技術研發和示范應用，吸引社會資本參與，搭建民航科技成果轉化平臺。構建以企業為主體、以市場為導向、“產學研用”緊密結合的技術創新體系，在科研單位和企業間形成良性互動機制。

　　40.適應行業需求，推進民航院校學科專業結構體系改革，提升民航特色專業辦學能力，注重發展新興急需專業。構建多元化的飛行員培訓體系，進一步提高飛行院校培訓質量，有效增加飛行員供給。推進課程內容改革，在優化專業課程內容的基礎上，加強包括職業道德、民航文化在內的人文素養教育。推進培養模式改革，深化“產教融合、校企合作”，培養更加適應民航行業崗位需要的、具有“工匠精神”的應用型人才。推進培養方式改革，加快行業在線教育培訓平臺建設。完善學歷學位證書和資格證書“雙證書”制度，允許并鼓勵民航局直屬高職院校申請設立民航特有工種職業技能鑒定站。積極引入第三方機構參與院校學科、專業、課程等水平和質量評估工作，創新人才評價和質量保障機制。

　　五、組織保障

　　(一)加強組織領導。民航局深化民航改革領導小組(以下簡稱“領導小組”)在民航局黨組領導下開展工作，負責民航改革的總體安排、統籌協調、整體推進、督促落實。領導小組下設辦公室，承擔領導小組日常工作。民航局機關各司局都是領導小組的工作機構，承擔涉及本部門職責范圍內的改革工作。各部門要認真貫徹落實民航局黨組有關改革決策部署，根據本意見提出的、屬于本部門職責范圍內的改革任務，深入開展調查研究，制定落實專項改革任務的具體意見和實施辦法，提交領導小組審議通過后付諸實施。

　　(二)嚴格責任落實。改革目標和任務確定后，只有落實責任、扎實推進，才能確保取得實效。凡是承擔改革任務的部門和單位，必須知責明責、守責盡責。特別是牽頭部門要對主辦的改革事項全程負責、一抓到底。要把改革任務列入重點督辦事項，明確責任部門、責任人和完成時限，對于未按期完成的改革任務要視情掛牌督辦。

　　(三)注重統籌協調。各項改革任務既各有側重、又密切相關，必須加強統籌協調，承擔改革任務的部門和單位要密切協作、支持配合，確保改革工作形成整體推進之勢。要主動加強和中央、國務院相關部門的溝通協調，努力創造協同推進民航改革良好外部環境。凡屬于中央和有關部門已經明確的，民航應該配合做好貫徹落實工作的改革事項，要不折不扣抓好落實;凡屬于民航局能夠主動推進的改革事項，要抓緊安排部署、扎實推進;如涉及超出民航局職責范圍的重大改革事項，要及時上報，爭取在國家層面上予以推進。