國家發(fā)展和改革委員會 科技部 民政部等

各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)展改革委、科技廳、民政廳、國土資源廳、環(huán)境保護廳、住房和城鄉(xiāng)建設廳、商務廳（委、局），直轄市建委及有關部門：
　　開發(fā)區(qū)作為帶動區(qū)域經(jīng)濟增長的重要載體和引擎，在改革開放、科技創(chuàng)新、聚集產(chǎn)業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用。但隨著發(fā)展階段和條件變化，部分開發(fā)區(qū)單一生產(chǎn)功能、公共服務和社會管理功能不足、管理體制不暢等現(xiàn)狀已難以適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出，要加強現(xiàn)有開發(fā)區(qū)城市功能改造，推動單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉型。據(jù)此，特提出以下意見。
　　一、總體要求
　　（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，主動適應引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，積極順應開發(fā)區(qū)轉型升級和政府職能轉變背景下的新要求，以增強開發(fā)區(qū)城市綜合功能為核心任務，按照人口經(jīng)濟與資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展、生產(chǎn)生活生態(tài)功能有機融合的理念，推動具備條件的開發(fā)區(qū)城市綜合功能改造，合理配置生產(chǎn)生活生態(tài)空間，優(yōu)化開發(fā)區(qū)行政管理體制，促進與所依托行政區(qū)深度融合發(fā)展，更好發(fā)揮開發(fā)區(qū)對推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、帶動經(jīng)濟提質增效升級的積極作用。
　　（二）基本原則
　　因地制宜，分類施策。堅持功能體系與發(fā)展階段相匹配，優(yōu)先開展產(chǎn)業(yè)人口集聚度較高、綜合功能需求迫切、財力支撐能力較強的開發(fā)區(qū)城市功能改造，并根據(jù)開發(fā)區(qū)實際情況選擇不同的轉型路徑、實施差別化的轉型政策。
　　規(guī)劃引領，長遠謀劃。堅持以規(guī)劃引領開發(fā)區(qū)功能改造，做好開發(fā)區(qū)功能拓展、產(chǎn)業(yè)升級、結構調整的中長期規(guī)劃，提升規(guī)劃的前瞻性和科學性，并做好與所在地經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的銜接。
　　優(yōu)化功能，提質增效。堅持以人為本、補齊功能短板，以服務經(jīng)濟為重點完善產(chǎn)業(yè)功能，以公共服務和社會管理為重點完善城市功能，以生活和服務設施為重點改善基礎設施條件，促進開發(fā)區(qū)提高綜合承載能力和人口集聚能力。
　　改革創(chuàng)新，協(xié)同推進。堅持以制度創(chuàng)新支撐開發(fā)區(qū)轉型，以開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展為導向，在土地管理、公共服務、社會管理、投融資等方面探索創(chuàng)新性制度安排，理順管理體制，消除開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展制度障礙，形成各部門、各領域協(xié)同推進合力。
　　（三）主要目標。加快推動開發(fā)區(qū)城市功能改造，到2020年實現(xiàn)開發(fā)區(qū)功能明顯優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)競爭力明顯提升，土地利用效率明顯提高，公共服務和社會管理效能明顯改善，集聚和吸納人口能力明顯增強，使具備條件的開發(fā)區(qū)成為產(chǎn)城融合、集約緊湊、功能完善、生態(tài)良好、管理高效的現(xiàn)代化城市綜合功能區(qū)。
　　（四）適用范圍。經(jīng)濟基礎較好，圍繞主導產(chǎn)業(yè)已形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群，就業(yè)特別是外來人口和農(nóng)村轉移人口就業(yè)規(guī)模較大；有較強轉型意愿，產(chǎn)業(yè)轉型升級壓力較大，提升公共服務和社會管理能力、進一步增加生產(chǎn)生活服務配套的需求迫切；安全和環(huán)境風險較小、可控，貫徹執(zhí)行環(huán)境保護政策法規(guī)情況較好，近兩年未受到區(qū)域限批、掛牌督辦和未發(fā)生重大安全及環(huán)境事件；符合所在行政區(qū)的土地利用總體規(guī)劃和城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃的國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)以及列入《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》的省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色工業(yè)園區(qū)。
　　二、提升開發(fā)區(qū)城市綜合功能
　　（五）增強居住和生活功能。優(yōu)化開發(fā)區(qū)功能布局，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居住、商業(yè)服務業(yè)、公共管理和公共服務設施、工業(yè)物流倉儲等用地和設施規(guī)劃建設，合理配置各類功能比例。以減少職住分離、縮短通勤距離和通勤時間為目標，探索增加開發(fā)區(qū)內居住功能，重點建設穩(wěn)定的職工生活社區(qū)。農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)根據(jù)實際需求可以建設單元型或宿舍型公共租賃住房，農(nóng)民工數(shù)量較多的企業(yè)可在其用地范圍內按規(guī)定標準建設農(nóng)民工集體宿舍。根據(jù)開發(fā)區(qū)人口的年齡、職業(yè)等特征，引進和豐富區(qū)內商業(yè)業(yè)態(tài)，完善購物、餐飲、娛樂、休閑等服務功能。
　　（六）完善公共服務功能。根據(jù)開發(fā)區(qū)常住人口規(guī)模和增長趨勢，配套建設學校、醫(yī)療衛(wèi)生機構、文化設施、養(yǎng)老服務設施、體育場所、社區(qū)綜合服務設施等公共服務設施。完善開發(fā)區(qū)公共交通體系，改善從業(yè)人員和居民出行條件。優(yōu)化開發(fā)區(qū)及周邊學校和教學點布局，提升各級學校辦學水平，逐步實現(xiàn)常住人口子女就近入學。加強開發(fā)區(qū)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務機構建設，鼓勵開發(fā)區(qū)內的醫(yī)療機構與國際國內醫(yī)療機構開展合作。建立健全開發(fā)區(qū)公共文化服務體系，豐富從業(yè)人員和居民精神文化生活。探索適應開發(fā)區(qū)特點、服務創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的公共服務提供方式，發(fā)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)區(qū)域平臺。
　　（七）加強基礎設施建設。按照內通外暢的原則，提高區(qū)域交通路網(wǎng)建設和管理水平，加強開發(fā)區(qū)與主城區(qū)和周邊地區(qū)道路聯(lián)通，發(fā)展低碳便捷的交通體系。根據(jù)實際需求推動開發(fā)區(qū)立體停車場建設。完善開發(fā)區(qū)內供排水、供電、供氣、供熱和污水及垃圾處理等市政公用設施。按照規(guī)劃先行、標準明確、設計優(yōu)先、質量保證的原則，加快開發(fā)區(qū)地下綜合管廊建設，同步配套消防、供電、照明、通風、供排水、視頻、標識、安全與報警、智能管理等附屬設施。鼓勵開發(fā)區(qū)開展智慧園區(qū)建設，推動信息化基礎設施建設，構建安全融合、經(jīng)濟高效、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的信息基礎設施和服務體系。
　　（八）強化生態(tài)環(huán)境保護。將生態(tài)文明理念融入開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展，提高綠色發(fā)展水平。科學布局各類空間，合理建設綠色生態(tài)廊道。大力發(fā)展綠色建筑和低碳、便捷的交通體系。積極推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造。加強污染物綜合治理，提高污水、垃圾處理設施建設、運行、管理水平。嚴格落實最小生態(tài)安全距離及有關標準和規(guī)定，完善環(huán)境風險防范和應急聯(lián)動機制，切實防范安全和環(huán)境風險。
　　三、強化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)支撐
　　（九）鞏固提升開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢。依托開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)在技術、資金和人力資本等方面的優(yōu)勢，推動開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)向中高端升級。實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，支持建立產(chǎn)業(yè)關鍵技術和共性平臺，建設服務于產(chǎn)業(yè)集群的信息服務平臺，推動創(chuàng)新集群與產(chǎn)業(yè)集群融合發(fā)展，加強不同產(chǎn)業(yè)鏈條和不同企業(yè)的協(xié)同協(xié)作。統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)區(qū)空間布局、產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化資源配置，推進開發(fā)區(qū)企業(yè)間資源共享，共同使用基礎設施。鞏固提升開發(fā)區(qū)政府職能精簡高效的優(yōu)勢，通過營造良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境和便利生活環(huán)境，加強創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)信息資源整合，增強人才和資本等要素集聚能力。
　　（十）培育壯大服務經(jīng)濟。在鞏固提升現(xiàn)有制造業(yè)的基礎上，鼓勵發(fā)展研發(fā)設計、信息服務、專業(yè)維修服務和金融、審計等生產(chǎn)性服務業(yè)，鼓勵開展面向創(chuàng)業(yè)者的社會化服務，促進生產(chǎn)性服務業(yè)與制造業(yè)融合發(fā)展。順應開發(fā)區(qū)就業(yè)和居住人口變化趨勢，合理布局區(qū)內生活性服務業(yè)。切實貫徹落實研發(fā)設計激勵政策，發(fā)揮創(chuàng)新對開發(fā)區(qū)轉型發(fā)展的驅動作用。
　　四、完善開發(fā)區(qū)土地政策
　　（十一）優(yōu)化土地利用結構。按照規(guī)模合理、布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚的要求，在嚴格符合當?shù)赝恋乩�用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的前提下，根據(jù)開發(fā)區(qū)發(fā)展階段和實際，適當調整開發(fā)區(qū)用地結構和功能布局，支撐開發(fā)區(qū)由單一功能向城市功能轉型。加強開發(fā)區(qū)公共配套服務設施、交通基礎設施、市政公用設施、公共綠地和保障性住房等用地保障，適當增加生活性和生產(chǎn)性服務業(yè)用地供給。加強開發(fā)區(qū)用地功能改造，健全土地功能調整轉換機制，提高土地利用經(jīng)濟、社會、生態(tài)綜合效益。經(jīng)依法批準后，鼓勵閑置劃撥土地上的工業(yè)廠房、倉庫等用于養(yǎng)老、流通、服務、旅游、文化創(chuàng)意等行業(yè)發(fā)展，在一定時間內可繼續(xù)以劃撥方式使用土地，暫不變更土地使用性質。
　　（十二）強化土地節(jié)約集約利用。提高土地利用效率，盤活存量工業(yè)用地，為開發(fā)區(qū)城市功能改造釋放空間。強化對開發(fā)區(qū)建設用地開發(fā)強度、土地投資強度、人均用地指標的管控和綜合效益評價，鼓勵對現(xiàn)有工業(yè)用地追加投資、轉型改造。對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展快、用地集約且需求大的開發(fā)區(qū)，可在安排年度新增建設用地指標時給予適度傾斜。探索存量用地二次開發(fā)的激勵約束機制，嚴格執(zhí)行依法收回閑置用地或征收土地閑置費的規(guī)定。加大節(jié)地技術和模式的推廣應用力度。重點推廣城市公交場站、大型批發(fā)市場、會展和文體中心建設中的地上地下空間立體開發(fā)、綜合利用。
　　（十三）探索功能混合布局和復合開發(fā)。在符合規(guī)劃建設要求、安全防護和環(huán)境保護規(guī)定等基礎上，因地制宜推動土地功能混合布局和復合開發(fā)。完善基礎設施、公共服務設施、交通樞紐等公共空間土地綜合開發(fā)利用模式和供地方式。按照用途相近、功能兼容、控制比例的原則探索引入綜合用地類型。適當提高新興產(chǎn)業(yè)工業(yè)項目中生產(chǎn)性服務設施用地比例，并可按工業(yè)用途管理。鼓勵工業(yè)企業(yè)建設多層廠房，進行生產(chǎn)、研發(fā)、設計、經(jīng)營多功能復合利用。
　　五、創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制
　　（十四）增強管理服務效能。鼓勵開發(fā)區(qū)精簡高效設置職能機構，簡化審批程序、提高審批效率，加快建設統(tǒng)一高效的綜合管理體制。加強開發(fā)區(qū)與行政區(qū)職能的統(tǒng)籌協(xié)調，充分依托所在行政區(qū)開展行政管理事務，加強公共服務功能，提升社會服務和城市綜合運營管理能力，強化開發(fā)區(qū)安全、環(huán)保、質量監(jiān)管、市場監(jiān)管職能。在招商引資、產(chǎn)業(yè)集聚、公共服務和社會管理等方面，促進開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)形成功能互補、良性互動的合作格局。
　　（十五）適時調整優(yōu)化行政區(qū)劃設置。根據(jù)開發(fā)區(qū)發(fā)展階段、發(fā)展需求和區(qū)位條件，通過合理調整行政區(qū)劃，推動具備條件的開發(fā)區(qū)與行政區(qū)深度融合發(fā)展。對位于中心城區(qū)或者與城區(qū)連片發(fā)展的開發(fā)區(qū)，可探索開發(fā)區(qū)與行政區(qū)體制合一或適度調整城區(qū)規(guī)模結構，整合機構職能；對遠離中心城區(qū)，且條件成熟、需求迫切的開發(fā)區(qū)，在不增加行政建制的前提下，可整合周邊區(qū)域，探索設立行政區(qū)。相關行政區(qū)劃調整，要按照法定標準和程序報國務院審批。
　　（十六）創(chuàng)新開發(fā)區(qū)社會治理方式。鼓勵開發(fā)區(qū)完善落戶政策和流動人口服務管理制度，促進外來人口更好融入開發(fā)區(qū)。在黨委領導和政府主導下，發(fā)揮社區(qū)和社會組織在開發(fā)區(qū)社會治理中的基礎作用。健全以社區(qū)服務站、鄰里中心等為依托的社區(qū)綜合服務管理平臺，構建新型社區(qū)服務管理體系。建立健全鄰里溝通機制與社區(qū)矛盾化解機制，鼓勵和支持社區(qū)居民自治組織、駐區(qū)單位、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民積極參與社區(qū)公共事務和公益事業(yè)進行自我管理。大力推進社區(qū)公共服務綜合信息平臺建設和智慧社區(qū)建設。
　　六、拓寬開發(fā)區(qū)建設投融資渠道
　　（十七）采用多元化投融資工具。鼓勵開發(fā)性和政策性金融機構在基礎設施、公用事業(yè)及產(chǎn)業(yè)轉型升級等方面給予開發(fā)區(qū)中長期信貸支持。允許具備條件的開發(fā)區(qū)開發(fā)運營企業(yè)依照國家有關規(guī)定上市和發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券等債券產(chǎn)品。支持國家級開發(fā)區(qū)同投資機構、保險公司、擔保機構及商業(yè)銀行合作，探索建立投保貸序時融資安排模式。建立開發(fā)區(qū)債務管理及風險預警機制，嚴格控制開發(fā)區(qū)負債規(guī)模。積極推廣北京中關村、上海張江經(jīng)驗，支持有條件的開發(fā)區(qū)率先探索知識產(chǎn)權貸款、信用保險和科技保險等金融創(chuàng)新。
　　（十八）積極引入社會資本。采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，鼓勵社會資本參與開發(fā)區(qū)公共產(chǎn)品和公共服務提供。優(yōu)先在基礎設施、資源環(huán)境、公共服務等領域推廣政府和社會資本合作模式。探索開發(fā)區(qū)將基礎設施、公益性基礎建設項目及產(chǎn)業(yè)招商等服務項目整體外包。鼓勵社會資本參與開發(fā)區(qū)融資平臺公司存量公共服務項目改造運營。逐步擴大教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育、文化等服務購買范圍。
　　各有關部門要加強宏觀指導和協(xié)調配合，適時研究出臺支持開發(fā)區(qū)轉型的政策措施，及時總結可推廣復制的先進經(jīng)驗，在按規(guī)定對各類開發(fā)區(qū)進行評價時，應注重考慮經(jīng)濟提質增效升級、土地集約利用、創(chuàng)新能力、公共服務、生態(tài)環(huán)境和行政效能等方面的因素。各有關地區(qū)要結合本地區(qū)和開發(fā)區(qū)實際情況，科學制定實施方案，加強對轉型情況的動態(tài)跟蹤，主動作為、開拓創(chuàng)新，積極有序推進實施。

國家發(fā)展改革委
科　　技　　部
民　　政　　部
國 土 資 源 部
環(huán) 境 保 護 部
住房城鄉(xiāng)建設部
商　　務　　部
2015年12月2日