國家發展和改革委員會 環境保護部

關于印發《關于培育環境治理和生態保護市場主體的意見》的通知

發改環資[2016]2028號


各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委、環境保護廳（局）：
　　為加快培育環境治理和生態保護市場主體，形成統一、公平、透明、規范的市場環境，推進供給側結構性改革，提供更多優質生態環境產品，根據《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，我們研究起草了《關于培育環境治理和生態保護市場主體的意見》，現印發你們，請遵照執行。
　　附件：關于培育環境治理和生態保護市場主體的意見
http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201609/W020160929490487642951.pdf
國家發展改革委
環 境 保 護 部
2016年9月22日

附件
關于培育環境治理和生態保護市場主體的意見
培育環境治理和生態保護市場主體是適應引領經濟發展新常態，發展壯大綠色環保產業，培育新的經濟增長點的現實選擇，也是環境治理由過去的政府推動為主轉變為政府推動與市場驅動相結合的客觀需要。近年來，環境治理領域市場化進程明顯加快，市場主體不斷壯大，但綜合服務能力偏弱，創新驅動力不足，惡性競爭頻發，加之執法監督不到位、政策機制不完善、市場不規范等原因，影響了市場主體的積極性，巨大的市場潛力未能得到有效釋放；生態保護領域公益性、外部性較強，交易機制不明晰，市場體系僅處于起步探索階段。為加快培育環境治理和生態
保護市場主體，形成統一、公平、透明、規范的市場環境，推進供給側結構性改革，提供更多優質生態環境產品，根據《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》，提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以改善生態環境質量為核心，以壯大綠色環保產業為目標，以激發市場主體活力為重點，以培育規范市場為手段，推動體制機制改革創新，塑造政府、企業、社會三元共治新格局，為推進生態文明建設打下堅實基礎。
（二）基本原則
――政府引導，企業主體。充分發揮市場配置資源的決定性作用，培育和壯大企業市場主體，提高環境公共服務效率，形成多元化的環境治理體系。
――法規約束，政策激勵。健全法律法規，強化執法監督，規范和凈化市場環境，發揮規劃引導、政策激勵和工程牽引作用，調動各類市場主體參與環境治理和生態保護的積極性。
――創新驅動，能力提升。推行環境污染第三方治理、政府和社會資本合作，引導和鼓勵技術與模式創新，提高區域化、一體化服務能力，不斷挖掘新的市場潛力。
――示范引領，逐步深化。結合自然資源資產產權制度改革，推進生態保護領域市場化試點，鼓勵國有資本加大生態保護修復投入，探索建立吸引社會資本參與生態保護的機制。
（三）主要目標
市場供給能力增強。環保技術裝備、產品和服務基本滿足環境治理需要，生態環保市場空間有效釋放，綠色環保產業不斷增長，產值年均增長 15%以上。到 2020 年，環保產業產值超過 2.8萬億元。市場主體逐步壯大。培育 50 家以上產值過百億的環保企業，打造一批技術領先、管理精細、綜合服務能力強、品牌影響力大的國際化的環保公司，建設一批聚集度高、優勢特征明顯的環保產業示范基地和科技轉化平臺。市場更加開放。到 2020 年，環境治理市場全面開放，政策體系更加完善，環境信用體系基本建立，監管更加有效，市場更加規范公平，生態保護市場化穩步推進。
二、推行市場化環境治理模式
（四）創新企業運營模式。在市政公用領域，大力推行特許經營等 PPP 模式，加快特許經營立法。在工業園區和重點行業，推行環境污染第三方治理模式，積極推廣燃煤電廠第三方治理經驗，研究發布第三方治理合同范本。創新林權模式，采取政府購買服務、混合所有制等多種方式，鼓勵和引導各方面資金投入植樹造林。
（五）推行綜合服務模式。實施環保領域供給側改革，推廣基于環境績效的整體解決方案、區域一體化服務模式。推動政府由過去購買單一治理項目服務向購買整體環境質量改善服務方式轉變。鼓勵企業為流域、城鎮、園區、大型企業等提供定制化的綜合性整體解決方案。在生態保護領域，探索實施政府購買必要的設施運行、維修養護、監測等服務。發展環境風險與損害評價、綠色認證等新興環保服務業，深入推動環境污染責任保險。
（六）實施“互聯網+”綠色生態行動。針對水、大氣、土壤、森林、草原、濕地、海洋等各類生態要素，依托互聯網、云計算平臺，開展環境和生態監測、設施運營與監管、風險監控與預警。支持環保智能運營管理平臺系統研發，推動污染治理設施的遠程管控和低成本運營維護。構建跨地域、跨部門的開放式環保數據平臺，開展環境大數據分析。扶持城市智慧環衛軟硬件系統的研發及規模應用，加快垃圾收運系統與再生資源回收系統的結合。
（七）加快建設市場交易體系。在試點示范的基礎上，建立完善排污權、碳排放權、用能權、水權、林權的交易制度。鼓勵金融機構開發基于環境權益抵（質）押融資產品。充分發揮國家公共資源交易平臺作用，統籌自然資源、環境資源、公共資源的管理，規范市場交易行為。探索實行公共資源的公開競價及拍賣方式，形成價格水平隨供求關系波動的市場化定價機制。
三、構建市場化多元投融資體系
（八）鼓勵多元投資。環境治理和生態保護的公共產品和服務，能由市場提供的，都可以吸引各類資本參與投資、建設和運營，推動投資主體多元化。加大林業、草原、河湖、水土保持等生態工程帶動力度，在以政府投資為主的生態建設項目中，積極支持符合條件的企業、農民合作社、家庭農場（牧場）、民營林場、專業大戶等經營主體參與投資生態建設項目。
（九）拓寬融資渠道。發展綠色信貸，推進銀企合作，積極支持排污權、收費權、集體林權、集體土地承包經營權質押貸款等擔保創新類貸款業務。發揮政策性、開發性金融機構的作用，加大對符合條件的環境治理和生態保護建設項目支持力度。鼓勵企業發行綠色債券，通過債券市場籌措投資資金。大力發展股權投資基金和創業投資基金，鼓勵社會資本設立各類環境治理和生態保護產業基金。支持符合條件的市場主體發行上市。
（十）發揮政府資金引導帶動作用。在劃清政府與市場邊界的基礎上，將環境治理和生態保護列為各級財政保障范疇。發揮政府資金的杠桿作用，采取投資獎勵、補助、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，調動社會資本參與環境治理和生態保護領域項目建設積極性。推行環保領跑者制度，加大推廣綠色產品。
四、實施有效的激勵機制
（十一）完善收費和價格機制。2016 年底前，設市城市、縣城和重點建制鎮，原則上應將污水處理費收費標準調整至不低于國家規定的最低標準。在總結試點經驗的基礎上，抓緊建立完善城鎮生活垃圾收費制度，提高收繳率。完善環境服務市場化價格形成機制，垃圾焚燒處理服務價格應覆蓋飛灰處理與滲濾液處置成本，污水處理服務價格應包括污泥處理與處置成本。根據國家關于煤電機組實施超低排放改造的要求，完善環保電價政策，
合理補償環保改造成本。
（十二）實施稅收和土地優惠政策。落實并完善鼓勵綠色環保產業發展的稅收政策。研究修訂環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄。研究制定對治理修復的污染場地以及荒漠化、沙化整治的土地，給予增加用地指標或合理置換等優惠政策。
（十三）制定支持科技創新的政策。鼓勵企業開展環保科技創新，支持環保企業技術研發和產業化示范，推動建設一批以企業為主導的環保產業技術創新戰略聯盟及技術研發基地。落實企業研發費用稅前加計扣除優惠政策。加快自主知識產權環境技術的產業化規模化應用，不斷提升市場主體技術研發、融資、綜合服務等自我能力。
五、建立有效監管和執法體系
（十四）強化環境執法監管。加大環保督政約談工作力度，落實環保黨政同責制、生態環境損害責任終身追究制，提高地方政府領導環保責任意識。全面推動行政執法與刑事司法聯動，實現立案移交、行政刑事處罰無縫銜接。加強重點排污企業和工業園區環保執法監察，對故意編造、篡改環境數據的違法企業，依法加大處罰力度。建立隨機抽查工作機制。
（十五）加快環境信用體系建設。推進實施《企業環境信用評價辦法（試行）》，建立排污企業和環保企業的環境信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，作為相關部門實施協調監管和聯合懲戒的依據。相關信用記錄按照有關規定在“信用中國”網站公開，其中涉及企業的行政許可和行政處罰信息通過企業信用信息公示系統公示。對存在嚴重環境違法失信行為的主體，由發展改革、環境保護部門聯合有關部門和單位實施跨部門聯合懲戒，探索對誠實守信的主體實施跨部門聯合激勵，推動環境信用體系與其他信用體系的有機融合。
（十六）推動環境信息公開。地方政府應依照有關規定，及時準確公布本轄區內水、空氣等環境質量數據。排污單位應按照排污許可制的規定，及時公開排污許可證執行情況。重點排污單位應依法向社會公開主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及污染防治設施的建設和運行情況。
六、規范市場秩序
（十七）清理有悖于市場統一的規定和做法。市政公用領域的環境治理設施和服務，其設計、施工、運營等全過程應嚴格采用競爭方式，不得以招商等名義回避競爭性采購要求。競標資格不得設置與保障項目功能實現無關的競標企業和單位注冊地、所有制、項目經驗和注冊資本等限制條件。地方性法規、規范性文件不得設置優先購買、使用本地產品等規定。加快推進簡政放權，簡化注冊審批流程。
（十八）完善招投標管理。重點加強環境基礎設施項目招投標市場監管，研究制定環境基礎設施 PPP 項目的強制信息公開制度。建立招投標階段引入外部第三方咨詢機制，識別公共服務項目全生命周期中的風險，平衡各方風險分擔比例，推動風險承擔程度與收益對等。加強從項目遴選、設計、投資、建設、運營、維護的全生命周期整體優化，提升環境服務質量和降低成本。
（十九）建立多元付費機制。建立健全環境治理和生態保護項目績效評價體系，強化環保項目全周期績效管理。研究制定環境 PPP 項目按效付費辦法，建立受益者付費、政府付費、政府和受益者混合付費機制。地方政府應及時、足額支付環境服務費用。
（二十）強化監督和行業自律。在市政公用基礎設施領域，進一步完善行業監管機制，重點對運營成本、服務效率、產品質量進行監審，研究探索中標價格跟蹤披露機制。推動行業商（協）會開展行業自律，建立行業內企業黑紅名單制度，鼓勵行業內企業依法相互監督。開展同業信用等級評價，發布建設投資和運營成本參考標準，有效遏制惡性競爭。
七、強化體制機制改革和創新
（二十一）改革資源產權制度和環境管理體制。深化集體林權制度改革，放活林地經營權，采取財政獎補等措施，示范和引導林地適度規模經營，推進農戶承包林地集中連片經營。加快國有林場和國有林區改革，推進政、事、企分開，完善以購買服務為主的公益林管護機制。加強草原和濕地保護，防沙治沙，水土保持，加快建立生態保護補償機制。積極探索生態建設和保護與資源開發、旅游景觀開發、生態養殖、林下經濟、乳品產業、沙產業等融合發展模式。改革環境管理體制，建立環境質量分級管理體制，探索建立跨地區環保機構。整合完善現有環境管理制度，加快建立統一公平、覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制。
（二十二）實施污水垃圾處理設施運營體制改革。事業性經營單位要加快事轉企改制步伐，在清產核資、明晰產權的基礎上，按《公司法》逐步改制成獨立的企業法人。現有國有污水垃圾處理企業要加強內部管理，嚴控運營成本，提高服務效率。2020年底前，縣以上污水垃圾處理設施運營管理單位的企業化改革基本完成，全面形成市場化的污水垃圾處理設施運營管理體制。在縣域范圍內，探索對城鄉污水垃圾處理和供水項目進行捆綁，實施統一招標、建設和運營。
八、開展國有資本投資公司試點
（二十三）改組成立環境治理和生態保護領域的國有資本投資公司。以現有環境治理和生態保護領域的優勢中央企業為基礎，探索改組設立具有核心競爭力的國有資本投資公司。以國有資本投資公司為平臺，推進國有資產重組整合、股權多元化，發揮國有企業技術優勢，提高國有資本的整體功能和效率。
（二十四）推進國有資本開展混合所有制改革。按業務屬性和市場競爭程度，分類推進國有資本和各類資本股權合作，廣泛吸引各類非國有資本進入。鼓勵在項目層面開展混合所有制，在確保國家對戰略性資源具有控制力的基礎上，引導非國有資本參與環境治理和生態保護項目建設，增強國有資本的帶動力和放大功能。對于新興治理領域、人才資本和技術要素貢獻高的混合所有制企業，穩妥推進員工持股試點工作。
（二十五）完善國有資本經營預算制度和國企考核制度。將環境治理和生態保護作為國有資本經營預算支持的重點領域，穩步提高投入比例。差別化設置國有資本投資公司上繳收益比例。完善國有企業分類考核，加大對企業節能、環保的考核力度，構建社會效益與經濟效益相結合的考核體系。
九、加強宣傳教育，推進國際合作
（二十六）提高全民意識，強化公眾輿論監督。把生態文明教育作為素質教育的重要內容，納入國民教育體系和干部教育培訓體系。開展形式多樣的宣傳活動，提高全民生態環保意識。充分發揮新聞媒體、民間組織和志愿者作用，報道先進典型，曝光反面事例，推動市場主體履行環境治理和生態保護責任和義務。對污染環境、破壞生態的行為，鼓勵有關組織提起環境公益訴訟。
（二十七）推進國際交流與合作。加強與各國在環境治理和生態保護領域的對話交流，鼓勵國外先進環保企業來華投資，鼓勵環保企業參加各類雙邊或多邊環保論壇、展覽及貿易投資促進活動，跟蹤引進先進環保技術，借鑒國際先進管理經驗，不斷提高自身實力和水平。
（二十八）推動環保企業走出去。培育國際化的環保企業，鼓勵有實力的企業抓住機遇，通過海外并購實現跨越式發展。實施綠色援助，結合受援國需要和我國援助能力，積極安排公共環境基礎設施、污染防治設施建設等環保項目，支持有條件的企業出口成套環保設備，承攬境外各類環保工程和服務項目。結合“一帶一路”建設，鼓勵環保企業參與沿線國家的環境基礎設施建設，努力打造中國的綠色名片。各地區、各部門要按照本意見的要求，進一步深化對培育環境治理和生態保護市場主體重要意義的認識，切實加強組織領導和協調配合，明確任務分工，落實工作責任，扎實開展工作，確保各項任務措施落到實處，務求盡快取得實效。