住房和城鄉建設部 國家發展和改革委員會 國土資源部等

住房城鄉建設部等部門關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見

建城[2016]227號


各省、自治區住房城鄉建設廳、發展改革委（經信委）、國土資源廳、環境保護廳，直轄市城市管理委（市容園林委、綠化市容局、市政委）、發展改革委、規劃國土委（規劃局、國土房管局）、環境保護局：

　　為切實加強城市生活垃圾焚燒處理設施的規劃建設管理工作，提高生活垃圾處理水平，改善城市人居環境，現提出以下意見：

　　一、深刻認識城市生活垃圾焚燒處理工作的重要意義

　　近年來，我國城市生活垃圾處理設施建設明顯加快，處理能力和水平不斷提高，城市環境衛生有了較大改善。但隨著城鎮化快速發展，設施處理能力總體不足，普遍存在超負荷運行現象，仍有部分生活垃圾未得到有效處理。生活垃圾焚燒處理技術具有占地較省、減量效果明顯、余熱可以利用等特點，在發達國家和地區得到廣泛應用，在我國也有近30年應用歷史。目前，垃圾焚燒處理技術裝備日趨成熟，產業鏈條、骨干企業和建設運行管理模式逐步形成，已成為城市生活垃圾處理的重要方式。各地要充分認識垃圾焚燒處理工作的緊迫性、重要性和復雜性，提前謀劃，科學評估，規劃先行，加快建設，盡快補上城市生活垃圾處理短板。

　　二、明確“十三五”工作目標

　　貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照中央城市工作會議和《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》要求，將垃圾焚燒處理設施建設作為維護公共安全、推進生態文明建設、提高政府治理能力和加強城市規劃建設管理工作的重點。到2017年底，建立符合我國國情的生活垃圾清潔焚燒標準和評價體系。到2020年底，全國設市城市垃圾焚燒處理能力占總處理能力50%以上，全部達到清潔焚燒標準。

　　三、提前謀劃，加強焚燒設施選址管理

　　（一）加強規劃引導。牢固樹立規劃先行理念，遵循城鄉發展客觀規律，綜合考慮經濟發展、城鄉建設、土地利用以及生態環境影響和公眾訴求，科學編制生活垃圾處理設施規劃，統籌安排生活垃圾處理設施的布局和用地，并納入城市總體規劃和近期建設規劃，做好與土地利用總體規劃、生態環境保護規劃的銜接，公開相關信息。項目用地納入城市黃線保護范圍，規劃用途有明顯標示。強化規劃剛性，維護政府公信力，嚴禁擅自占用或者隨意改變用途，嚴格控制設施周邊的開發建設活動。根據焚燒廠服務區域現狀和預測的垃圾產生量，適度超前確定設施處理規模，推進區域性垃圾焚燒飛灰配套處置工程建設。選擇以垃圾焚燒發電作為主要處理方案的地區，要提出垃圾處理的其他備用方案。

　　（二）統籌解決選址問題。焚燒設施選址應符合相關政策和標準的要求，并重點考慮對周邊居民影響、配套設施情況、垃圾運輸條件及灰渣處理的便利性等因素。優先安排垃圾焚燒處理設施用地計劃指標，地方國土資源管理部門可根據當地實際單列，并合理安排必要的配套項目建設用地，確保項目落地。加強區域統籌，實現焚燒設施共享。鼓勵利用現有垃圾處理設施用地改建或擴建焚燒設施。

　　（三）擴大設施控制范圍。可將焚燒設施控制區域分為核心區、防護區和緩沖區。核心區的建設內容為焚燒項目的主體工程、配套工程、生產管理與生活服務設施，占地面積按照《生活垃圾焚燒處理工程項目建設標準》要求核定。防護區為園林綠化等建設內容，占地面積按核心區周邊不小于300米考慮。

　　四、建設高標準清潔焚燒項目

　　（一）選擇先進適用技術。遵循安全、可靠、經濟、環保原則，以垃圾焚燒鍋爐、垃圾抓斗起重機、汽輪發電機組、自動控制系統、主變壓器為主設備，綜合評價焚燒技術裝備對自然條件和垃圾特性的適應性、長期運行可靠性、能源利用效率和資源消耗水平、污染物排放水平。應根據環境容量，充分考慮基本工藝達標性、設備可靠性以及運行管理經驗等因素，優化污染治理技術的選擇，污染物排放應滿足國家、地方相關標準及環評批復要求。

　　（二）推進產業園區建設。積極開展靜脈產業園區、循環經濟產業園區、靜脈特色小鎮等建設，統籌生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等不同類型垃圾處理，形成一體化項目群，降低選址難度和建設投入。優化配置焚燒、填埋、生物處理等不同種類處理工藝，整合滲濾液等污染物處理環節，實現各種垃圾在園區內有效治理，提高能源綜合利用效率。

　　（三）嚴控工程建設質量。生活垃圾焚燒項目建設應滿足《生活垃圾焚燒處理工程技術規范》等相關標準規范以及地方標準的要求，落實建設單位主體責任，完善各項管理制度、技術措施及工作程序。項目建設各方要正確處理質量與進度、成本之間的關系，合理控制項目成本和建設周期，實現專業化管理，文明施工。嚴禁通過降低工程和采購設備質量、縮短工期、以次充好、偷工減料等惡意降低建設成本。

　　（四）合理確定補貼費用。分析項目投資與運行費用，應明確處理規模、建設期、建設水平、工藝設備配置、垃圾熱值、分期建設、運營期限、余熱利用方式等邊界條件，充分考慮煙氣、滲濾液和灰渣的處理要求。垃圾處理補貼評價內容包括工程分析、垃圾處理補貼費用分析、其他成本節約與合法收益分析三部分。工程分析要根據工程技術要求，對主設備質量成本、建設水平、運行數據等進行客觀評價。垃圾處理補貼費用分析按《建設項目經濟評價方法與參數》進行，其中基準收益率可參照行業平均水平分析計取，以進廠垃圾量計算，噸垃圾售電超過280千瓦時的部分按當地標桿電價計算。其他成本節約與合法收益分析應考慮建設期和成本變化等因素影響。

　　（五）加強飛灰污染防治。在生活垃圾設施規劃建設運行過程中，應當充分考慮飛灰處置出路。鼓勵跨區域合作，統籌生活垃圾焚燒與飛灰處置設施建設，并開展飛灰資源化利用技術的研發與應用。嚴格按照危險廢物管理制度要求，加強對飛灰產生、利用和處置的執法監管。

　　五、深入細致做好相關工作

　　（一）深入調研摸清底數。在垃圾焚燒項目前期，要在項目屬地入社區、入村廣泛開展調研，與村社干部、群眾代表等深入交流座談，認真傾聽群眾意見，系統分析各方訴求。對疑慮和誤解，應耐心做好溝通解釋工作，要充分考慮其合理訴求，積極研究解決措施；對采取不當方式表達不合理要求的，應依法依規堅決予以制止。

　　（二）周密組織發揮合力。在項目建設過程中，各部門要加強協同配合。項目主管部門做好統籌安排，城市規劃、發展改革、國土資源、環境保護等部門各負其責，與項目屬地政府統一思想，切實形成合力，市場主體做好相關配合保障。根據建設任務和時間要求，將基本建設程序和開展群眾工作緊密結合。要抓好工作細節，注重方式方法的針對性，注重群眾工作實效。對推進生活垃圾處理工作不力，影響社會發展和穩定的，要追究有關責任。

　　（三）廣泛發動贏得支持。要圍繞群眾關注的問題深入開展解疑釋惑工作，將考察焚燒廠的所見所聞、焚燒技術裝備、污染控制等內容制作成視頻宣傳片和畫冊，連續播放、廣泛宣傳，打消顧慮，爭取群眾對項目建設的信任和理解。充分發揮學校作用，組織師生學習有關垃圾焚燒處理知識、焚燒廠項目建設有關做法等，建立廣泛牢固的群眾基礎。

　　六、集中整治，提高設施運行水平

　　（一）集中開展整治工作。結合生活垃圾處理設施的考核評價工作，對現有垃圾焚燒廠的技術工藝、設施設備、運行管理等集中開展專項整治。焚燒爐必須設置煙氣凈化系統并安裝煙氣在線監測裝置。對未按照《生活垃圾焚燒污染控制標準》要求開展在線監測和焚燒爐運行工況在線監測的焚燒廠，應及時整改到位，并通過企業網站、在廠區周邊顯著位置設置顯示屏等方式對外公開在線監測數據，接受公眾監督。對于不能連續穩定達標排放的設施，要及時停產整頓，認真分析存在的問題和原因，采取針對性措施予以解決。對于生產使用中的問題，要按照《生活垃圾焚燒廠運行維護與安全技術規程》要求，嚴格控制燃燒室內焚燒煙氣的溫度、停留時間與氣流擾動工況，設置活性炭粉等吸附劑噴入裝置，有效去除煙氣中的污染物。對于設備老化和工藝落后問題，要盡快組織實施改造，保證設施達標排放。對整治后仍不能達標排放的設施，依法進行關停處理。對故意編造、篡改排放數據的違法企業，依法加大處罰力度。

　　（二）實施精細化運行管理。加強對垃圾焚燒過程中煙氣污染物、惡臭、飛灰、滲濾液的產生和排放情況監管，控制二次污染。落實運行管理責任制度和應急管理預案，明確突發狀況上報和處理程序，有效應對各種突發事件。建立清潔焚燒評價指標體系，加強設備壽命期管理，推行完好率、合格率與投入率等指標管理，推進節能減排與能源效率管理，達到適宜的水利用率、廠用電率、物料消耗量和能源效率，有效實現碳減排。

　　（三）構建“鄰利型”服務設施。在落實環境防護距離基礎上，面向周邊居民設立共享區域，因地制宜配套綠化、體育和休閑設施，實施優惠供水、供熱、供電服務，安排群眾就近就業，將短期補償轉化為長期可持續行為，努力讓垃圾焚燒設施與居民、社區形成利益共同體。變“鄰避效應”為“鄰利效益”，實現共享發展。

　　七、創新方式，全面加強監管

　　（一）嚴格招投標管理。加強市場準入管理，嚴格設定投資建設運行處理企業的技術、人員、業績等條件。培育公平競爭的市場環境，鼓勵推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。完善市場退出機制，加快信用體系建設，建立失信懲戒和黑名單制度，鼓勵和引導專業化規模化企業規范建設和誠信運行。對于中標價格明顯低于預期的企業要給予重點關注，加大監管頻次。對于中標企業惡意違約或不能履約的情況，依照特許經營合同或相關法律法規，給予嚴厲的經濟懲罰或行政處罰，必要時終止特許經營合同。

　　（二）加強監管能力建設。建立全過程、多層級風險防范體系，杜絕違法排放和造假行為。焚燒廠運行主體要向社會定期公布運行基本情況，公示污染物排放數據，接受公眾監督。通過駐場監管、公眾監督、經濟杠桿等手段進行監管，采用信息化、互聯網+、開發APP等方式實現全過程監管。加強全國城鎮生活垃圾處理管理信息系統上報工作，所有規劃、在建和運行的焚燒項目情況必須將相關信息錄入系統并及時更新。強化設施運行監管，按照《生活垃圾焚燒廠運行監管標準》和《生活垃圾焚燒廠評價標準》要求，完善生活垃圾處理設施考核評價工作。

　　（三）推進實現共同治理。在設施規劃建設管理過程中，要落實各有關部門、社會單位和公眾以及相關機構的責任，共同開展相關工作。社會單位和公眾是產生垃圾的責任主體，要樹立節約觀念，減少垃圾產生，依法依規參與焚燒廠規劃建設運行監督。要積極開展第三方專業機構監管，提高監管的科學水平。依托AAA級垃圾焚燒廠等標桿設施，在保證正常安全運行基礎上，完善公眾參觀通道，開展宣傳教育基地建設，向社會公眾開放，定期組織中小學生參觀學習，形成有效的交流、宣傳和咨詢平臺。充分發揮新聞媒體作用，引導全社會客觀認識生活垃圾處理問題，凝聚共識，營造良好輿論氛圍。


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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2016年10月22日