最高人民法院

指導(dǎo)案例76號(hào)

萍鄉(xiāng)市亞鵬房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局不履行行政協(xié)議案

（最高人民法院審判委員會(huì)討論通過(guò)2016年12月28日發(fā)布）

關(guān)鍵詞 行政/行政協(xié)議/合同解釋/司法審查/法律效力




　　裁判要點(diǎn)

　　行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)行政協(xié)議約定的條款進(jìn)行的解釋，對(duì)協(xié)議雙方具有法律約束力，人民法院經(jīng)過(guò)審查，根據(jù)實(shí)際情況，可以作為審查行政協(xié)議的依據(jù)。

　　相關(guān)法條

　　《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第12條

　　基本案情

　　2004年1月13日，萍鄉(xiāng)市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心受萍鄉(xiāng)市肉類聯(lián)合加工廠委托，經(jīng)被告萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱市國(guó)土局）批準(zhǔn)，在萍鄉(xiāng)日?qǐng)?bào)上刊登了國(guó)有土地使用權(quán)公開掛牌出讓公告，定于2004年1月30日至2004年2月12日在土地交易大廳公開掛牌出讓TG-0403號(hào)國(guó)有土地使用權(quán)，地塊位于萍鄉(xiāng)市安源區(qū)后埠街萬(wàn)公塘，土地出讓面積為23173.3平方米，開發(fā)用地為商住綜合用地，冷藏車間維持現(xiàn)狀，容積率2.6，土地使用年限為50年。萍鄉(xiāng)市亞鵬房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(以下簡(jiǎn)稱亞鵬公司)于2006年2月12日以投標(biāo)競(jìng)拍方式并以人民幣768萬(wàn)元取得了TG-0403號(hào)國(guó)有土地使用權(quán)，并于2006年2月21日與被告市國(guó)土局簽訂了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》。合同約定出讓宗地的用途為商住綜合用地，冷藏車間維持現(xiàn)狀。土地使用權(quán)出讓金為每平方米331.42元，總額計(jì)人民幣768萬(wàn)元。2006年3月2日，市國(guó)土局向亞鵬公司頒發(fā)了萍國(guó)用（2006）第43750號(hào)和萍國(guó)用（2006）第43751號(hào)兩本國(guó)有土地使用證，其中萍國(guó)用（2006）第43750號(hào)土地證地類（用途）為工業(yè)，使用權(quán)類為出讓，使用權(quán)面積為8359平方米，萍國(guó)字（2006）第43751號(hào)土地證地類為商住綜合用地。對(duì)此，亞鵬公司認(rèn)為約定的“冷藏車間維持現(xiàn)狀”是維持冷藏庫(kù)的使用功能,并非維持地類性質(zhì),要求將其中一證地類由“工業(yè)”更正為“商住綜合”;但市國(guó)土局認(rèn)為維持現(xiàn)狀是指冷藏車間保留工業(yè)用地性質(zhì)出讓,且該公司也是按照冷藏車間為工業(yè)出讓地繳納的土地使用權(quán)出讓金,故不同意更正土地用途。2012年7月30日，萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局向萍鄉(xiāng)市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心作出《關(guān)于要求解釋〈關(guān)于萍鄉(xiāng)市肉類聯(lián)合加工廠地塊的函〉》中有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函，主要內(nèi)容是：我局在2003年10月8日出具規(guī)劃條件中已明確了該地塊用地性質(zhì)為商住綜合用地（冷藏車間約7300平方米，下同）但冷藏車間維持現(xiàn)狀。根據(jù)該地塊控規(guī)，其用地性質(zhì)為居住（兼容商業(yè)），但由于地塊內(nèi)的食品冷藏車間是目前我市唯一的農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備保鮮庫(kù)，也是我市重要的民生工程項(xiàng)目，因此，暫時(shí)保留地塊內(nèi)約7300平方米冷藏庫(kù)的使用功能，未經(jīng)政府或相關(guān)主管部門批準(zhǔn)不得拆除。2013年2月21日，市國(guó)土局向亞鵬書面答復(fù)：一、根據(jù)市規(guī)劃局出具的規(guī)劃條件和宗地實(shí)際情況，同意貴公司申請(qǐng)TG-0403號(hào)地塊中冷藏車間用地的土地用途由工業(yè)用地變更為商住用地。二、由于貴公司取得該宗地中冷藏車間用地使用權(quán)是按工業(yè)用地價(jià)格出讓的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》之規(guī)定，貴公司申請(qǐng)TG-0403號(hào)地塊中冷藏車間用地的土地用途由工業(yè)用地變更為商住用地，應(yīng)補(bǔ)交土地出讓金。補(bǔ)交的土地出讓金可按該宗地出讓時(shí)的綜合用地（住宅、辦公）評(píng)估價(jià)值減去的同等比例計(jì)算，即297.656萬(wàn)元*70%=208.36萬(wàn)元。三、冷藏車間用地的土地用途調(diào)整后，其使用功能未經(jīng)市政府批準(zhǔn)不得改變。亞鵬公司于2013年3月10日向法院提起行政訴訟，要求判令被告將萍國(guó)用（2006）第43750號(hào)國(guó)有土地使用證上的地類用途由“工業(yè)”更正為商住綜合用地（冷藏車間維持現(xiàn)狀）。撤銷被告“關(guān)于對(duì)市亞鵬房地產(chǎn)有限公司TG-0403號(hào)地塊有關(guān)土地用途問(wèn)題的答復(fù)”中第二項(xiàng)關(guān)于補(bǔ)交土地出讓金208.36萬(wàn)元的決定。

　　裁判結(jié)果

　　江西省萍鄉(xiāng)市安源區(qū)人民法院于2014年4月23日作出（2014）安行初字第6號(hào)行政判決：一、被告萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局在本判決生效之日起九十天內(nèi)對(duì)萍國(guó)用（2006）第43750號(hào)國(guó)有土地使用證上的8359.1㎡的土地用途應(yīng)依法予以更正。二、撤銷被告萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局于2013年2月21日作出的《關(guān)于對(duì)市亞鵬房地產(chǎn)開發(fā)有限公司TG-0403號(hào)地塊有關(guān)土地用途的答復(fù)》中第二項(xiàng)補(bǔ)交土地出讓金208.36萬(wàn)元的決定。宣判后，萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局提出上訴。江西省萍鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院于2014年8月15日作出(2014)萍行終字第10號(hào)行政判決：駁回上訴，維持原判。

　　裁判理由

　　法院生效裁判認(rèn)為：行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo),在法定職責(zé)范圍內(nèi)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議,本案行政協(xié)議即是市國(guó)土局代表國(guó)家與亞鵬公司簽訂的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。行政協(xié)議強(qiáng)調(diào)誠(chéng)實(shí)信用、平等自愿,一經(jīng)簽訂,各方當(dāng)事人必須嚴(yán)格遵守,行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不得在約定之外附加另一方當(dāng)事人義務(wù)或單方變更解除。本案中，TG-0403號(hào)地塊出讓時(shí)對(duì)外公布的土地用途是“開發(fā)用地為商住綜合用地，冷藏車間維持現(xiàn)狀”，出讓合同中約定為“出讓宗地的用途為商住綜合用地，冷藏車間維持現(xiàn)狀”。但市國(guó)土局與亞鵬公司就該約定的理解產(chǎn)生分歧，而萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局對(duì)原萍鄉(xiāng)市肉類聯(lián)合加工廠復(fù)函確認(rèn)TG-0403號(hào)國(guó)有土地使用權(quán)面積23173.3平方米（含冷藏車間）的用地性質(zhì)是商住綜合用地。萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局的解釋與掛牌出讓公告明確的用地性質(zhì)一致，且該解釋是萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局在職權(quán)范圍內(nèi)作出的，符合法律規(guī)定和實(shí)際情況，有助于樹立誠(chéng)信政府形象，并無(wú)重大明顯的違法情形，具有法律效力，并對(duì)市國(guó)土局關(guān)于土地使用性質(zhì)的判斷產(chǎn)生約束力。因此，對(duì)市國(guó)土局提出的冷藏車間占地為工業(yè)用地的主張不予支持。亞鵬公司要求市國(guó)土局對(duì)“萍國(guó)用（2006）第43750號(hào)”土地證(土地使用權(quán)面積8359.1平方米)地類更正為商住綜合用地,具有正當(dāng)理由,市國(guó)土局應(yīng)予以更正。亞鵬公司作為土地受讓方按約支付了全部?jī)r(jià)款，市國(guó)土局要求亞鵬公司如若變更土地用途則應(yīng)補(bǔ)交土地出讓金，缺乏事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù),且有違誠(chéng)實(shí)信用原則。

　　（生效裁判審判人員：朱江紅、李修貴、鄒紹良）