最高人民檢察院

吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院

行政附帶民事公益訴訟案

(檢例第29號(hào))

　　【關(guān)鍵詞】

　　行政附帶民事公益訴訟 訴前程序 管轄

　　【基本案情】

　　2012年,吉林省白山市江源區(qū)中醫(yī)院建設(shè)綜合樓時(shí)未建設(shè)污水處理設(shè)施,綜合樓未經(jīng)環(huán)保驗(yàn)收即投入使用,并將醫(yī)療污水經(jīng)消毒粉處理后直接排入院內(nèi)滲井及院外滲坑,污染了周邊地下水及土壤。2014年1月8日,江源區(qū)中醫(yī)院在進(jìn)行建筑設(shè)施改建時(shí),未執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目的防治污染措施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用的“三同時(shí)”制度,江源區(qū)環(huán)保局對(duì)區(qū)中醫(yī)院作出罰款行政處罰和責(zé)令改正、限期辦理環(huán)保驗(yàn)收的行政處理。江源區(qū)中醫(yī)院因污水處理系統(tǒng)建設(shè)資金未到位,繼續(xù)通過(guò)滲井、滲坑排放醫(yī)療污水。

　　2015年5月18日,在江源區(qū)中醫(yī)院未提供環(huán)評(píng)合格報(bào)告的情況下,江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局對(duì)區(qū)中醫(yī)院《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》校驗(yàn)結(jié)果評(píng)定為合格。

　　【訴前程序】

　　2015年11月18日,吉林省白山市江源區(qū)人民檢察院向區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局發(fā)出檢察建議,建議該局依法履行監(jiān)督管理職責(zé),采取有效措施,制止江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水。江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局于2015年11月23日向區(qū)中醫(yī)院發(fā)出整改通知,并于2015年12月10日向江源區(qū)人民檢察院作出回復(fù),但一直未能有效制止江源區(qū)中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水,導(dǎo)致社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。

　　經(jīng)咨詢吉林省環(huán)保廳,白山市環(huán)保局、民政局,吉林省內(nèi)沒(méi)有符合法律規(guī)定條件的可以提起公益訴訟的社會(huì)公益組織。

　　【訴訟過(guò)程】

　　2016年2月29日,白山市人民檢察院以公益訴訟人身份向白山市中級(jí)人民法院提起行政附帶民事公益訴訟,訴求判令江源區(qū)中醫(yī)院立即停止違法排放醫(yī)療污水,確認(rèn)江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局校驗(yàn)監(jiān)管行為違法,并要求江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局立即履行法定監(jiān)管職責(zé)責(zé)令區(qū)中醫(yī)院有效整改建設(shè)污水凈化設(shè)施。白山市人民檢察院認(rèn)為:

　　一、江源區(qū)中醫(yī)院排放醫(yī)療污水造成了環(huán)境污染及更大環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)隱患。經(jīng)取樣檢測(cè),醫(yī)療污水及滲井周邊土壤化學(xué)需氧量、五日生化需氧量、懸浮物、總余氯等均超出國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)限值,已造成周邊地下水、土壤污染。鑒定意見(jiàn)認(rèn)為,醫(yī)療污水的排放可引起醫(yī)源性細(xì)菌對(duì)地下水、生活用水及周邊土壤的污染,存在細(xì)菌傳播的隱患。

　　二、江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局怠于履行監(jiān)管職責(zé)。江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局對(duì)轄區(qū)內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)具有監(jiān)督管理的法定職責(zé)。江源區(qū)人民檢察院發(fā)出檢察建議后,江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局雖然發(fā)出整改通知并回復(fù),并通過(guò)向江源區(qū)人民政府申請(qǐng)資金的方式,促使區(qū)中醫(yī)院污水處理工程投入建設(shè)。但江源區(qū)中醫(yī)院仍通過(guò)滲井、滲坑違法排放醫(yī)療污水,導(dǎo)致社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。

　　三、江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局的校驗(yàn)行為違法。衛(wèi)生部《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第三十五條、《吉林省醫(yī)療機(jī)構(gòu)審批管理辦法(試行)》第四十四條規(guī)定,醫(yī)療機(jī)構(gòu)申請(qǐng)校驗(yàn)時(shí)應(yīng)提交校驗(yàn)申請(qǐng)、執(zhí)業(yè)登記項(xiàng)目變更情況、接受整改情況、環(huán)評(píng)合格報(bào)告等材料。在江源區(qū)中醫(yī)院未提交環(huán)評(píng)合格報(bào)告的情況下,江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局對(duì)區(qū)中醫(yī)院的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》校驗(yàn)為合格,違反上述規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定,江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局的校驗(yàn)行為違法。

　　【案件結(jié)果】

　　2016年5月11日,白山市中級(jí)人民法院公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。同年7月15日,白山市中級(jí)人民法院分別作出一審行政判決和民事判決。行政判決確認(rèn)江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局于2015年5月18日對(duì)江源區(qū)中醫(yī)院《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》校驗(yàn)合格的行政行為違法;判令江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局履行監(jiān)督管理職責(zé),監(jiān)督江源區(qū)中醫(yī)院在三個(gè)月內(nèi)完成醫(yī)療污水處理設(shè)施的整改。民事判決判令江源區(qū)中醫(yī)院立即停止違法排放醫(yī)療污水。

　　一審宣判后,江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局、中醫(yī)院均未上訴,判決已發(fā)生法律效力。

　　本案判決作出后,白山市委、市政府為積極推動(dòng)整改,專(zhuān)門(mén)開(kāi)展醫(yī)療廢物、廢水的專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng),并要求江源區(qū)政府撥款90余萬(wàn)元,購(gòu)買(mǎi)并安裝醫(yī)療污水凈化處理設(shè)備。江源區(qū)政府主動(dòng)接受監(jiān)督,積極整改,撥款90余萬(wàn)元推動(dòng)完成整改工作。吉林省人民檢察院就全省范圍內(nèi)存在的醫(yī)療垃圾和污水處理不規(guī)范等問(wèn)題,向省衛(wèi)計(jì)委、環(huán)保廳發(fā)出檢察建議,與省衛(wèi)計(jì)委、環(huán)保廳召開(kāi)座談會(huì),聯(lián)合發(fā)文開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查,推動(dòng)在全省范圍內(nèi)對(duì)醫(yī)療垃圾和污水處理問(wèn)題的全面調(diào)研、全面檢查、全面治理。

　　【要旨】

　　檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)存在違法行政行為,導(dǎo)致發(fā)生污染環(huán)境,侵害社會(huì)公共利益的行為,且違法行政行為是民事侵權(quán)行為的先決或者前提行為,在履行行政公益訴訟和民事公益訴訟訴前程序后,違法行政行為和民事侵權(quán)行為未得到糾正,在沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下,檢察機(jī)關(guān)可以參照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第一款的規(guī)定,向人民法院提起行政附帶民事公益訴訟,由法院一并審理。

　　【指導(dǎo)意義】

　　本案是公益訴訟試點(diǎn)后全國(guó)首例行政附帶民事公益訴訟案。

　　1. 檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人,可以提起行政附帶民事公益訴訟。根據(jù)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察院實(shí)施辦法》)第五十六條和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《法院實(shí)施辦法》)第四條、第十四條、第二十三條的規(guī)定,人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事或行政公益訴訟,訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟法、行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件,《檢察院實(shí)施辦法》《法院實(shí)施辦法》沒(méi)有規(guī)定的,適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。

　　根據(jù)《檢察院實(shí)施辦法》第一條和第二十八條規(guī)定,試點(diǎn)階段人民檢察院可以同時(shí)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的僅為污染環(huán)境領(lǐng)域。人民檢察院能否直接提起行政附帶民事公益訴訟,《檢察院實(shí)施辦法》和《法院實(shí)施辦法》均沒(méi)有明確規(guī)定。根據(jù)《檢察院實(shí)施辦法》第五十六條和《法院實(shí)施辦法》第二十三條規(guī)定,沒(méi)有規(guī)定的即適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。其中《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第一款規(guī)定了行政附帶民事訴訟制度,該制度的設(shè)立主要是源于程序效益原則,有利于節(jié)約訴訟成本,優(yōu)化審判資源,統(tǒng)一司法判決和增強(qiáng)判決權(quán)威性。在試點(diǎn)的檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中,存在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域侵害社會(huì)公共利益的民事侵權(quán)行為,而負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)又存在違法行政行為,且違法行政行為是民事侵權(quán)行為的先決或前提行為,為督促行政機(jī)關(guān)依法正確履行職責(zé),一并解決民事主體對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益造成侵害的問(wèn)題,檢察機(jī)關(guān)可以參照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第一款的規(guī)定,向人民法院提起行政附帶民事公益訴訟,由法院一并審理。

　　2. 檢察機(jī)關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟,應(yīng)當(dāng)同時(shí)履行行政公益訴訟和民事公益訴訟訴前程序。《檢察院實(shí)施辦法》規(guī)定,人民檢察院提起民事公益訴訟或行政公益訴訟,都必須嚴(yán)格履行訴前程序。行政附帶民事公益訴訟涵蓋民事公益訴訟和行政公益訴訟,提起公益訴訟前,人民檢察院應(yīng)當(dāng)發(fā)出檢察建議依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為、履行法定職責(zé),并督促、支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提請(qǐng)民事公益訴訟。

　　3. 檢察機(jī)關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟案件,原則上由市(分、州)以上人民檢察院辦理。《檢察院實(shí)施辦法》第二條第一款、第二十九條第一款、第四款規(guī)定:“人民檢察院提起民事公益訴訟的案件,一般由侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市(分、州)人民檢察院管轄”、“人民檢察院提起行政公益訴訟的案件,一般由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民檢察院管轄”、“上級(jí)人民檢察院認(rèn)為確有必要,可以辦理下級(jí)人民檢察院管轄的案件”。由于檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟和民事公益訴訟管轄級(jí)別不同,民事公益訴訟一般不由基層人民檢察院管轄,而上級(jí)人民檢察院可以辦理下級(jí)人民檢察院的行政公益訴訟案件,故行政附帶民事公益訴訟原則上應(yīng)由市(分、州)以上人民檢察院向中級(jí)人民法院提起。

　　有管轄權(quán)的市(分、州)人民檢察院根據(jù)《檢察院實(shí)施辦法》第二條第四款規(guī)定將案件交辦的,基層人民檢察院也可以提起行政附帶民事公益訴訟。

　　【相關(guān)規(guī)定】

　　《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(2014年修正)

　　第六十一條 在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中,當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的,人民法院可以一并審理。

　　在行政訴訟中,人民法院認(rèn)為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的,可以裁定中止行政訴訟。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會(huì)第四十五次會(huì)議通過(guò))

　　第一條 人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,在沒(méi)有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下,可以向人民法院提起民事公益訴訟。

　　人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。

　　第二條 人民檢察院提起民事公益訴訟的案件,一般由侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市(分、州)人民檢察院管轄。

　　有管轄權(quán)的人民檢察院由于特殊原因,不能行使管轄權(quán)的,應(yīng)當(dāng)由上級(jí)人民檢察院指定本區(qū)域其他試點(diǎn)地區(qū)人民檢察院管轄。

　　上級(jí)人民檢察院認(rèn)為確有必要,可以辦理下級(jí)人民檢察院管轄的案件。下級(jí)人民檢察院認(rèn)為需要由上級(jí)人民檢察院辦理的,可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民檢察院辦理。

　　有管轄權(quán)的人民檢察院認(rèn)為有必要將本院管轄的民事公益訴訟案件交下級(jí)人民檢察院辦理的,應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)其上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)。

　　第二十八條 人民檢察院履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,造成國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會(huì)組織由于沒(méi)有直接利害關(guān)系,沒(méi)有也無(wú)法提起訴訟的,可以向人民法院提起行政公益訴訟。

　　人民檢察院履行職責(zé)包括履行職務(wù)犯罪偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監(jiān)督等職責(zé)。

　　第二十九條 人民檢察院提起行政公益訴訟的案件,一般由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民檢察院管轄。

　　違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府的案件,由市(分、州)人民檢察院管轄。

　　有管轄權(quán)的人民檢察院由于特殊原因,不能行使管轄權(quán)的,應(yīng)當(dāng)由上級(jí)人民檢察院指定本區(qū)域其他試點(diǎn)地區(qū)人民檢察院管轄。

　　上級(jí)人民檢察院認(rèn)為確有必要,可以辦理下級(jí)人民檢察院管轄的案件。下級(jí)人民檢察院認(rèn)為需要由上級(jí)人民檢察院辦理的,可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民檢察院辦理。

　　第五十六條 本辦法未規(guī)定的,分別適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。

　　《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(2016年2月22日由最高人民法院審判委員會(huì)第1679次會(huì)議通過(guò))

　　第四條 人民檢察院以公益訴訟人身份提起民事公益訴訟,訴訟權(quán)利義務(wù)參照民事訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。民事公益訴訟的被告是被訴實(shí)施損害社會(huì)公共利益行為的公民、法人或者其他組織。

　　第十四條 人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟,訴訟權(quán)利義務(wù)參照行政訴訟法關(guān)于原告訴訟權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。行政公益訴訟的被告是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域行使職權(quán)或者負(fù)有行政職責(zé)的行政機(jī)關(guān),以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。

　　第二十三條 人民法院審理人民檢察院提起的公益訴訟案件,本辦法沒(méi)有規(guī)定的,適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。