最高人民檢察院

湖北省十堰市鄖陽區人民檢察院訴

鄖陽區林業局行政公益訴訟案

(檢例第30號)

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟 公共利益 依法履行法定職責

　　【基本案情】

　　2013年3月至4月,金興國、吳剛、趙豐強在未經縣級林業主管部門同意、未辦理林地使用許可手續的情況下,在湖北省十堰市鄖陽區楊溪鋪鎮財神廟村五組、卜家河村一組、楊溪鋪村大溝處,相繼占用國家和省級生態公益林地0.28公頃、0.22公頃、0.28公頃開采建筑石料。2013年4月22日、4月30日、5月2日,鄖陽區林業局對金興國、吳剛、趙豐強作出行政處罰決定,責令金興國、吳剛、趙豐強停止違法行為,恢復所毀林地原狀,分別處以56028元、22000元、28000元罰款,限期十五日內繳清。金興國、吳剛、趙豐強在收到行政處罰決定書后,在法定期限內均未申請行政復議,也未提起行政訴訟,僅分別繳納罰款20000元、15000元、20000元,未將被毀公益林地恢復原狀。鄖陽區林業局在法定期限內既未催告三名行政相對人履行行政處罰決定所確定的義務,也未向人民法院申請強制執行,致使其作出的行政處罰決定未得到全部執行,被毀公益林地未得到及時修復。

　　【訴前程序】

　　2015年12月12日,鄖陽區人民檢察院向區林業局發出檢察建議,建議區林業局規范執法,認真落實行政處罰決定,采取有效措施,恢復森林植被。區林業局收到檢察建議后,在規定期限內既未按檢察建議進行整改落實,也未書面回復。

　　鄖陽區人民檢察院經調查核實,沒有公民、法人和其他社會組織因公益林被毀而提起相關訴訟。

　　【訴訟過程】

　　2016年2月29日,鄖陽區人民檢察院以公益訴訟人身份向鄖陽區人民法院提起行政公益訴訟,要求法院確認區林業局未依法履行職責違法,并判令其依法繼續履行職責。鄖陽區人民檢察院認為:

　　一、金興國等3人破壞了公益林,損害了社會公共利益。根據國家林業局、財政部制定的《國家級公益林區劃界定辦法》第二條、《湖北省生態公益林管理辦法》第二條規定,公益林有提供公益性服務的典型目的,金興國等3人非法改變公益林用途,導致公共利益受損。專家意見認為,金興國等3人共破壞11.7畝生態公益林,單從森林資源方面已造成對公共生態環境影響。

　　二、鄖陽區林業局怠于履職,行政處罰決定得不到有效執行,國家和社會公共利益持續處于受侵害狀態。區林業局對其轄區內的森林資源有管理和監督的職責。針對金興國等3人的違法行為,區林業局已對金興國等3人處以限期恢復林地原狀和罰款的行政處罰決定。作出行政處罰決定后,區林業局還應根據《中華人民共和國行政處罰法》第五十一條規定,對金興國等3人逾期未履行生效行政處罰決定的行為,依法采取法律規定的措施督促履行。但區林業局怠于履職,致使行政處罰決定得不到有效執行,被金興國等3人非法改變用途的林地未恢復原狀,剩余罰款未依法收繳,區林業局也沒有對金興國等3人加處罰款,導致國家和社會公共利益持續處于受侵害狀態。

　　案件審理過程中,經鄖陽區林業局督促,吳剛、趙豐強相繼將罰款及加處罰款全部繳清,金興國繳納了全部罰款及部分加處罰款,剩余加處罰款以經濟困難為由申請緩繳,區林業局批準了金興國緩繳加處罰款的請求。同時,金興國等三人均在被毀林地上補栽了苗木。受鄖陽區人民法院委托,十堰市林業調查規劃設計院對被毀林地當前生態恢復程度及生態恢復所需期限進行了鑒定,鑒定意見為:造林時間、樹種、苗木質量、造林密度、造林方式等符合林業造林相關技術要求,在正常管護的情況下修復期限至少需要三年的時間才能達到郁閉要求。

　　鄖陽區林業局在案件審理期間提交了一套對被毀林地擬定的管護方案。方案中,區林業局明確表示愿意繼續履行監督管理職責,采取有效措施進行補救,恢復被毀林地的生態功能,并且成立領導小組,明確責任單位、管護范圍、管護措施和相關要求。

　　【案件結果】

　　2016年5月5日,鄖陽區人民法院作出一審判決:確認鄖陽區林業局在對金興國、吳剛、趙豐強作出行政處罰決定后,未依法履行后續監督、管理和申請人民法院強制執行法定職責的行為違法;責令區林業局繼續履行收繳剩余加處罰款的法定職責;責令區林業局繼續履行被毀林地生態修復工作的監督、管理法定職責。

　　一審宣判后,鄖陽區林業局未上訴,判決已發生法律效力。

　　案件辦理期間,十堰市、鄖陽區兩級黨委和政府主要領導表態要積極支持檢察機關提起公益訴訟。庭審期間組織了70余名相關行政機關負責人到庭旁聽。鄖陽區林業局局長當庭就其怠于履職行為鞠躬道歉。

　　案件宣判后,湖北省林業廳專門向全省林業行政部門下發文件,要求各級林業部門高度重視檢察機關監督,引以為戒,認真整改、切實規范林業執法,并在全省范圍內開展規范執法自查活動,查找、整改違法作為和不作為的問題。

　　【要旨】

　　負有監督管理職責的行政機關對侵害生態環境和資源保護領域的侵權人進行行政處罰后,怠于履行法定職責,既未依法履行后續監督、管理職責,也未申請人民法院強制執行,導致國家和社會公共利益未脫離受侵害狀態,經訴前程序后,人民檢察院可以向人民法院提起行政公益訴訟。

　　【指導意義】

　　1. 檢察機關提起公益訴訟的前提是公共利益受到侵害。公共利益可以界定為:由不特定多數主體享有的,具有基本性、整體性和發展性的重大利益。在實踐中,判斷被侵害的利益是否屬于公共利益范疇,可以從以下幾個方面來把握:一是公共利益的主體是不特定的多數人。公共利益首先是一種多數人的利益,但又不同于一般的多數人利益,其享有主體具有開放性。二是公共利益具有基本性。公共利益是有關國家和社會共同體及其成員生存和發展的基本利益,如公共安全、公共秩序、自然環境和公民的生命、健康、自由等。三是公共利益具有整體性和層次性。公共利益是一種整體性利益,可以分享,但不可以分割。公共利益不僅有涉及全國范圍的存在形式,也有某個地區的存在形式。四是公共利益具有發展性。公共利益始終與社會價值取向聯系在一起,會隨著時代的發展變化而變化,也會隨著不同社會價值觀的改變而變動。五是公共利益具有重大性。其涉及不特定多數人,涉及公共政策變動,涉及公權與私權的限度,代表的利益都是重大利益。六是公共利益具有相對性。它受時空條件的影響,在此時此地認定為公共利益的事項,彼時彼地可能應認定為非公共利益。

　　2. 行政機關沒有依法履行法定職責與國家和社會公共利益受到侵害是檢察機關提起行政公益訴訟的必要條件。判斷負有監督管理職責的行政機關是否依法履職,關鍵要厘清行政機關的法定職責和行政機關是否依法履職到位;判斷國家和社會公共利益是否受侵害,要看違法行政行為造成國家和社會公共利益的實然侵害,發出檢察建議后要看國家和社會公共利益是否脫離被侵害狀態。

　　【相關規定】

　　《中華人民共和國行政處罰法》(2009年修正)

　　第五十一條 當事人逾期不履行行政處罰決定的,作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施:

　　(一)到期不繳納罰款的,每日按罰款數額的百分之三加處罰款;

　　(二)根據法律規定,將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款;

　　(三)申請人民法院強制執行。

　　《中華人民共和國行政強制法》(2011年6月30日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過)

　　第五十條 行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定,當事人逾期不履行,經催告仍不履行,其后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的,行政機關可以代履行,或者委托沒有利害關系的第三人代履行。

　　第五十三條 當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟,又不履行行政決定的,沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內,依照本章規定申請人民法院強制執行。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過)

　　第二十八條 人民檢察院履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,造成國家和社會公共利益受到侵害,公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系,沒有也無法提起訴訟的,可以向人民法院提起行政公益訴訟。

　　人民檢察院履行職責包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責。