最高人民檢察院

福建省清流縣人民檢察院訴清流縣環保局

行政公益訴訟-4

(檢例第31號)

　　【關鍵詞】

　　行政公益訴訟 違法行政行為 變更訴訟請求

　　【基本案情】

　　2014年7月31日,福建省三明市清流縣環保局會同縣公安局現場制止劉文勝非法焚燒電子垃圾,當場查扣危險廢物電子垃圾28580千克并存放在附近的養豬場。2014年8月,清流縣環保局將扣押的電子垃圾轉移至不具有貯存危險廢物條件的東瑩公司倉庫存放。2014年9月2日,清流縣公安局對劉文勝涉嫌污染環境案刑事立案偵查,并于2015年5月5日作出扣押決定書,扣押劉文勝污染環境案中的危險廢物電子垃圾。清流縣環保局未將電子垃圾移交公安機關,于2015年5月12日將電子垃圾轉移到不具有貯存危險廢物條件的九利公司倉庫存放。

　　【訴前程序】

　　因劉文勝涉嫌污染環境罪一案事實不清,證據不足,清流縣人民檢察院于2015年7月7日作出不起訴決定,并于7月9日向縣環保局發出檢察建議,建議其對扣押的電子垃圾和焚燒后的電子垃圾殘留物進行無害化處置。2015年7月22日,清流縣環保局回函稱,擬將電子垃圾等危險廢物交由有資質的單位處置。2015年12月16日,清流縣人民檢察院得知縣環保局逾期仍未對扣押的電子垃圾和焚燒電子垃圾殘留物進行無害化處置,也未對劉文勝作出行政處罰。

　　清流縣人民檢察院經調查核實,沒有公民、法人和其他社會組織因縣環保局非法貯存危險物品而提起相關訴訟。

　　【訴訟過程】

　　2015年12月21日,清流縣人民檢察院以公益訴訟人身份向清流縣人民法院提起行政公益訴訟,訴求法院確認清流縣環保局怠于履行職責行為違法并判決其依法履行職責。清流縣人民檢察院認為:

　　一、清流縣環保局作為涉案電子垃圾的實際監管人,在明知涉案電子垃圾屬于危險廢物,具有毒性,理應依法管理并及時處置的情形下,沒有尋找符合貯存條件的場所進行貯存,而是將危險廢物從扣押現場轉移至附近的養豬場、再轉至沒有危險廢物經營許可證資質的東瑩公司,后再租用同樣不具資質的九利公司倉庫進行貯存,且未設置危險廢物識別標志。清流縣環保局的行為屬于不依法履行職責的違法行政行為。

　　二、清流縣環保局作為地方環境保護主管部門,在檢察機關對劉文勝作出不起訴決定后,未對劉文勝非法收集、貯存、焚燒電子垃圾的行為作出行政處罰,屬于行政不作為。

　　三、經檢察機關發出檢察建議督促后,清流縣環保局仍怠于依法履行職責,使社會公共利益持續處于被侵害狀態,導致重大環境風險和隱患。

　　2015年12月29日,三明市中級人民法院作出行政裁定書,指定該案由明溪縣人民法院管轄。2016年1月5日,清流縣環保局向三明市環保局提出危險廢物跨市轉移,并于1月11日得到批準。2016年1月18日,清流縣公安局告知縣環保局,清流縣人民檢察院對犯罪嫌疑人劉文勝作出不起訴決定。1月23日,清流縣環保局對劉文勝作出責令停止生產并對焚燒現場殘留物進行無害化處理及罰款2萬元的行政處罰。同日清流縣環保局將涉案的28580千克電子垃圾交由福建德晟環保技術有限公司處置。

　　鑒于清流縣環保局在訴訟期間已對劉文勝的違法行為進行行政處罰并依法處置危險廢物,清流縣人民檢察院將訴訟請求變更為確認被告清流縣環保局處置危險廢物的行為違法。

　　【案件結果】

　　2016年3月1日,明溪縣人民法院依法作出一審判決,確認被告清流縣環保局處置危險廢物的行為違法。

　　一審宣判后,清流縣環保局未上訴,判決已發生法律效力。

　　福建省清流縣人民檢察院訴縣環保局不依法履行職責一案,受到社會各界廣泛關注,產生積極反響。福建省政府下發文件充分肯定檢察機關提起公益訴訟的積極作用,指出“該案充分體現了人民檢察院作為國家法律監督機關,在促進依法行政、推進法治政府建設中發揮的積極作用。該案在福建省乃至全國都有典型的示范意義,建議由環境保護督察辦公室在環保系統內通報,吸取教訓”。并采納檢察機關跟進監督建議,要求“省環境保護督察辦公室開展環境專項督察,對各地相關部門不積極落實環保法律法規等行政不作為加強督察,督促相關部門予以整改,嚴肅問責。”中央電視臺等主流媒體均對該案辦理進行報道并給予積極評價。

　　【要旨】

　　1. 發出檢察建議是檢察機關提起行政公益訴訟的前置程序,目的是為了增強行政機關糾正違法行政行為的主動性,有效節約司法資源。

　　2. 行政公益訴訟審理過程中,行政機關糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求實現的,人民檢察院可以變更訴訟請求。

　　【指導意義】

　　1. 檢察機關提起行政公益訴訟,必須嚴格履行訴前程序。提起公益訴訟前,人民檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責。訴前程序主要目的在于增強行政機關糾正違法行政行為的主動性,也是為了最大限度地節約訴訟成本和司法資源。通過訴前程序推動侵害公益問題的解決,不僅是檢察機關提起公益訴訟工作的重要內容,也是公益訴訟制度價值的重要體現。只有當行政機關應當糾正而拒不糾正,堅持不履行法定職責,致使國家和社會公共利益持續處于受侵害狀態的,檢察機關才應當提起行政公益訴訟。檢察機關提起行政公益訴訟僅是在公共利益嚴重受損而無相關救濟渠道時的一種司法補救措施,具有救濟性和終局性。

　　2. 依法適時變更訴訟請求。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第四十九條規定,在行政公益訴訟審理過程中,行政機關糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現的,人民檢察院可以變更訴訟請求,請求判決確認行政行為違法,或者撤回起訴。該條規定的目的在于實現訴訟請求的同時,提高訴訟效率,節約司法資源。檢察機關提出檢察建議和提起行政公益訴訟,目的都是為了督促涉案行政機關積極依法履行職責,有效維護國家和社會公共利益。

　　【相關規定】

　　《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(2013年修正)

　　第十條 國務院環境保護行政主管部門對全國固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責固體廢物污染環境防治的監督管理工作。

　　縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門對本行政區域內固體廢物污染環境的防治工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責固體廢物污染環境防治的監督管理工作。

　　國務院建設行政主管部門和縣級以上地方人民政府環境衛生行政主管部門負責生活垃圾清掃、收集、貯存、運輸和處置的監督管理工作。

　　第十七條 收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和個人,必須采取防揚散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環境的措施;不得擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物。

　　禁止任何單位或者個人向江河、湖泊、運河、渠道、水庫及其最高水位線以下的灘地和岸坡等法律、法規規定禁止傾倒、堆放廢棄物的地點傾倒、堆放固體廢物。

　　第五十二條 對危險廢物的容器和包裝物以及收集、貯存、運輸、處置危險廢物的設施、場所,必須設置危險廢物識別標志。

　　第五十八條 收集、貯存危險廢物,必須按照危險廢物特性分類進行。禁止混合收集、貯存、運輸、處置性質不相容而未經安全性處置的危險廢物。

　　貯存危險廢物必須采取符合國家環境保護標準的防護措施,并不得超過一年;確需延長期限的,必須報經原批準經營許可證的環境保護行政主管部門批準;法律、行政法規另有規定的除外。

　　禁止將危險廢物混入非危險廢物中貯存。

　　《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過)

　　第四十條 在提起行政公益訴訟之前,人民檢察院應當先行向相關行政機關提出檢察建議,督促其糾正違法行為或者依法履行職責。行政機關應當在收到檢察建議書后一個月內依法辦理,并將辦理情況及時書面回復人民檢察院。

　　第四十一條 經過訴前程序,行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責,國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態的,人民檢察院可以提起行政公益訴訟。

　　第四十九條 在行政公益訴訟審理過程中,被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現的,人民檢察院可以變更訴訟請求,請求判決確認行政行為違法,或者撤回起訴。