國土資源部 國家發展和改革委員會 財政部等

關于擴大國有土地有償使用范圍的意見

國土資規〔2016〕20號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　自土地使用制度改革以來，我國已形成較為完善的國有建設用地有償使用制度體系，對落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策，保障城鎮化、工業化發展，促進社會主義市場經濟體制的建立和完善，發揮了重大作用。近年來，隨著我國經濟發展進入新常態，國有土地有償使用覆蓋面不到位、制度不健全等問題逐漸凸顯，市場配置資源決定性作用沒有得到充分發揮。為進一步完善國有土地有償使用制度，根據《中華人民共和國土地管理法》及相關法律規定，經國務院同意，提出以下意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照黨中央、國務院決策部署，立足基本國情和發展階段，堅持和完善國有土地全民所有制，堅持和完善國有土地有償使用制度，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，進一步深化國有土地使用和管理制度改革，擴大國有土地有償使用范圍，促進國有土地資源全面節約集約利用，更好地支撐和保障經濟社會持續健康發展。

　　（二）基本原則。

　　堅持用途管制。嚴格落實國有農用地、建設用地和未利用地用途管制，國有土地的開發、利用和保護應堅持生態優先的原則，必須符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和主體功能區規劃等各相關規劃。

　　堅持市場配置。落實國有土地所有權權益，明晰使用權為核心的國有土地資產產權歸屬、權利類型及對應權能。擴大國有建設用地有償使用范圍，推進國有農用地有償使用，規范國有未利用地使用管理。完善國有土地有償使用方式，健全公平開放透明的國有土地市場規則。

　　堅持依法行政。依法擴大國有土地有償使用范圍，法律規定應當有償使用的國有土地，必須有償使用。根據投融資體制、國有企事業單位、農墾等相關領域改革要求，逐步縮小劃撥用地范圍。依法嚴格生態用地保護。

　　二、擴大國有建設用地有償使用范圍

　　（一）完善公共服務項目用地政策。根據投融資體制改革要求，對可以使用劃撥土地的能源、環境保護、保障性安居工程、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設。市、縣政府應依據當地土地取得成本、市場供需、產業政策和其他用途基準地價等，制定公共服務項目基準地價，依法評估并合理確定出讓底價。公共服務項目用地出讓、租賃應遵循公平合理原則，不得設置不合理的供應條件，只有一個用地意向者的，可以協議方式供應。國有建設用地使用權作價出資或者入股的使用年限，應與政府和社會資本合作期限相一致，但不得超過對應用途土地使用權出讓法定最高年限。加快修訂《劃撥用地目錄》，縮小劃撥用地范圍。

　　（二）完善國有企事業單位改制建設用地資產處置政策。事業單位等改制為企業的，其使用的原劃撥建設用地，改制后不符合劃撥用地法定范圍的，應按有償使用方式進行土地資產處置，符合劃撥用地法定范圍的，可繼續以劃撥方式使用，也可依申請按有償使用方式進行土地資產處置。上述單位改制土地資產劃轉的權限和程序按照分類推進事業單位改革國有資產處置的相關規定辦理;土地資產處置的權限和程序參照國有企業改制土地資產處置相關規定辦理。政府機構、事業單位和國有獨資企業之間劃轉國有建設用地使用權，劃轉后符合《劃撥用地目錄》保留劃撥方式使用的，可直接辦理土地轉移登記手續；需有償使用的，劃入方應持相關土地資產劃轉批準文件等，先辦理有償用地手續，再一并辦理土地轉移登記和變更登記手續。

　　三、規范推進國有農用地使用制度改革

　　（一）加強國有農用地確權登記工作。以承包經營以外的合法方式使用國有農用地的國有農場、草場以及使用國家所有的水域、灘涂等農用地進行農業生產，申請國有農用地使用權登記的，可按相關批準用地文件，根據權利取得方式的不同，明確處置方式，參照《不動產登記暫行條例實施細則》（國土資源部令第63號）有關規定，分別辦理國有農用地劃撥、出讓、租賃、作價出資或者入股、授權經營使用權登記手續。

　　（二）規范國有農用地使用管理。使用國有農用地不得擅自改變土地用途，耕地、林地、草地等農業用途之間相互轉換的，應依法依規進行,具體管理辦法由國務院相關部門共同制定。國有農用地的有償使用，嚴格限定在農墾改革的范圍內。農墾企業改革改制中涉及的國有農用地，國家以劃撥方式處置的，使用權人可以承包租賃；國家以出讓、作價出資或者入股、授權經營方式處置的，考慮農業生產經營特點，合理確定使用年限，最高使用年限不得超過50年，在使用期限內，使用權人可以承包租賃、轉讓、出租、抵押。國家以租賃方式處置的，使用權人可以再出租。按照嚴格保護為主的原則，依法規范國有林地使用管理。改變國有農用地權屬及農業用途之間相互轉換的，應當辦理不動產登記手續。

　　（三）明確國有農場、牧場改革國有農用地資產處置政策。國有農場、牧場改制，應由改制單位提出改制方案，按資產隸屬關系向主管部門提出申請，主管部門提出明確意見并征求同級國土資源、發展改革、財政等相關部門意見后，報同級政府批準。對屬于省級以上政府批準實行國有資產授權經營的國有獨資企業或公司的國有農場、國有牧場等，其涉及國有農用地需以作價出資或者入股、授權經營及劃撥方式處置的，由同級國土資源主管部門根據政府批準文件進行土地資產處置。改制單位涉及土地已實行有償使用或需轉為出讓或租賃土地使用權的，直接到土地所在地市、縣國土資源主管部門申請辦理變更登記或有償用地手續。

　　（四）完善國有農用地土地等級價體系。開展基于土地調查的農用地等別調查評價與監測工作，定期更新草地、耕地等農用地土地等別數據庫。完善農用地定級和估價規程，部署開展農用地定級試點，穩步推進農用地基準地價制定和發布工作，及時反映農用地價格變化。加強農用地價格評估與管理，顯化維護國有農用地資產。

　　四、嚴格國有土地開發利用和供應管理

　　（一）嚴格生態用地保護。按照有度有序利用自然、調整優化空間結構的原則，嚴格管控土地資源開發利用，促進人與自然和諧共生。對國家相關法律法規和規劃明確禁止開發的區域，嚴禁以任何名義和方式供應國有土地，用于與保護無關的建設項目。

　　（二）規范國有土地使用權作價出資或者入股、授權經營管理。作價出資或者入股土地使用權實行與出讓土地使用權同權同價管理制度，依據不動產登記確認權屬，可以轉讓、出租、抵押。國有企事業單位改制以作價出資或者入股、授權經營方式處置的國有建設用地，依據法律法規改變用途、容積率等規劃條件的，應按相關規定調整補交出讓金。

　　（三）改革完善國有建設用地供應方式。地方政府可依據國家產業政策，對工業用地采取先行以租賃方式提供用地，承租方投資工業項目達到約定條件后再轉為出讓的先租后讓供應方式，或部分用地保持租賃、部分用地轉為出讓的租讓結合供應方式。各地可根據實際情況，實行工業用地彈性年期出讓政策。支持各地以土地使用權作價出資或者入股方式供應標準廠房、科技孵化器用地，為小型微型企業提供經營場所，促進大眾創業、萬眾創新。

　　（四）規范國有土地使用權抵押管理。國有建設用地使用權抵押應按照物權法、擔保法等相關法律法規的規定執行。農墾國有農用地使用權擔保要按照《中共中央、國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》（中發〔2015〕33號）的部署，以試點的方式有序開展。

　　各地區要認真落實本意見要求，加強指導支持，精心組織實施,切實做好擴大國有土地有償使用范圍各項工作。國土資源部將會同有關部門對本意見落實情況進行督促指導,重大事項及時向國務院報告。

　　國土資源部 國家發展和改革委員會

　　財政部 住房和城鄉建設部農業部 中國人民銀行

　　國家林業局 中國銀行業監督管理委員會

2016年12月31日