中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳

　　中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制的若干意見》



　　新華社北京9月20日電 近日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制的若干意見》,并發(fā)出通知,要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實。

　　《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制的若干意見》主要內(nèi)容如下。

　　為深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署,推動實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警規(guī)范化、常態(tài)化、制度化,引導(dǎo)和約束各地嚴(yán)格按照資源環(huán)境承載能力謀劃經(jīng)濟社會發(fā)展,現(xiàn)提出以下意見。

　　一、總體要求

　　(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神,以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略,認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署,緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局,牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念,堅定不移實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度,建立手段完備、數(shù)據(jù)共享、實時高效、管控有力、多方協(xié)同的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機制,有效規(guī)范空間開發(fā)秩序,合理控制空間開發(fā)強度,切實將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi),為構(gòu)建高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局奠定堅實基礎(chǔ)。

　　(二)基本原則

　　——堅持定期評估與實時監(jiān)測相結(jié)合。針對不同區(qū)域資源環(huán)境承載能力狀況,定期開展全域和特定區(qū)域評估,實時監(jiān)測重點區(qū)域動態(tài),提高監(jiān)測預(yù)警效率。

　　——堅持設(shè)施建設(shè)與制度建設(shè)相結(jié)合。結(jié)合資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警需求,既強化相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),又著力完善配套政策和創(chuàng)新體制機制,增強監(jiān)測預(yù)警能力。

　　——堅持從嚴(yán)管制與有效激勵相結(jié)合。針對不同資源環(huán)境超載類型,堅持陸海統(tǒng)籌,因地制宜制定差異化、可操作的管控制度,既限制資源環(huán)境惡化地區(qū),又激勵資源環(huán)境改善地區(qū),提高監(jiān)測預(yù)警水平。

　　——堅持政府監(jiān)管與社會監(jiān)督相結(jié)合。堅持統(tǒng)分結(jié)合、上下聯(lián)動、整體推進,強化政府監(jiān)管能力,鼓勵社會各方積極參與,充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用,形成監(jiān)測預(yù)警合力。

　　二、管控機制

　　(三)綜合配套措施。資源環(huán)境承載能力分為超載、臨界超載、不超載三個等級,根據(jù)資源環(huán)境耗損加劇與趨緩程度,進一步將超載等級分為紅色和橙色兩個預(yù)警等級、臨界超載等級分為黃色和藍色兩個預(yù)警等級、不超載等級確定為綠色無警等級,預(yù)警等級從高到低依次為紅色、橙色、黃色、藍色、綠色。

　　對紅色預(yù)警區(qū)、綠色無警區(qū)以及資源環(huán)境承載能力預(yù)警等級降低或者提高的地區(qū),分別實行對應(yīng)的綜合獎懲措施。對從臨界超載惡化為超載的地區(qū),參照紅色預(yù)警區(qū)綜合配套措施進行處理;對從不超載惡化為臨界超載的地區(qū),參照超載地區(qū)水資源、土地資源、環(huán)境、生態(tài)、海域等單項管控措施酌情進行處理,必要時可參照紅色預(yù)警區(qū)綜合配套措施進行處理;對從超載轉(zhuǎn)變?yōu)榕R界超載或者從臨界超載轉(zhuǎn)變?yōu)椴怀�載的地區(qū),實施不同程度的獎勵性措施。

　　對紅色預(yù)警區(qū),針對超載因素實施最嚴(yán)格的區(qū)域限批,依法暫停辦理相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域新建、改建、擴建項目審批手續(xù),明確導(dǎo)致超載產(chǎn)業(yè)退出的時間表,實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量化;對現(xiàn)有嚴(yán)重破壞資源環(huán)境承載能力、違法排污破壞生態(tài)資源的企業(yè),依法限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓,并依法依規(guī)采取罰款、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉以及將相關(guān)責(zé)任人移送行政拘留等措施從嚴(yán)懲處,構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任;對監(jiān)管不力的政府部門負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人,根據(jù)情節(jié)輕重實施行政處分直至追究刑事責(zé)任;對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的干部,不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任重要職務(wù),視情況給予誡勉、責(zé)令公開道歉、組織處理或者黨紀(jì)政紀(jì)處分;當(dāng)?shù)卣�府要根�?jù)超載因素制定系統(tǒng)性減緩超載程度的行動方案,限期退出紅色預(yù)警區(qū)。

　　對綠色無警區(qū),研究建立生態(tài)保護補償機制和發(fā)展權(quán)補償制度,鼓勵符合主體功能定位的適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展,加大綠色金融傾斜力度,提高領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核權(quán)重。

　　(四)水資源管控措施。對水資源超載地區(qū),暫停審批建設(shè)項目新增取水許可,制定并嚴(yán)格實施用水總量削減方案,對主要用水行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤└鼑?yán)格的節(jié)水標(biāo)準(zhǔn),退減不合理灌溉面積,落實水資源費差別化征收政策,積極推進水資源稅改革試點;對臨界超載地區(qū),暫停審批高耗水項目,嚴(yán)格管控用水總量,加大節(jié)水和非常規(guī)水源利用力度,優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);對不超載地區(qū),嚴(yán)格控制水資源消耗總量和強度,強化水資源保護和入河排污監(jiān)管。

　　(五)土地資源管控措施。對土地資源超載地區(qū),原則上不新增建設(shè)用地指標(biāo),實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地零增長,嚴(yán)格控制各類新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)設(shè)立,對耕地、草原資源超載地區(qū),研究實施輪作休耕、禁牧休牧制度,禁止耕地、草原非農(nóng)非牧使用,大幅降低耕地施藥施肥強度和畜禽糞污排放強度;對臨界超載地區(qū),嚴(yán)格管控建設(shè)用地總量,逐步提高存量土地供應(yīng)比例,用地指標(biāo)向基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目傾斜,嚴(yán)格限制耕地、草原非農(nóng)非牧使用;對不超載地區(qū),鼓勵存量建設(shè)用地供應(yīng),鞏固和提升耕地質(zhì)量,實施草畜平衡制度。

　　(六)環(huán)境管控措施。對環(huán)境超載地區(qū),率先執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)的特別排放限值,規(guī)定更加嚴(yán)格的排污許可要求,實行新建、改建、擴建項目重點污染物排放加大減量置換,暫緩實施區(qū)域性排污權(quán)交易;對臨界超載地區(qū),加密監(jiān)測敏感污染源,實施嚴(yán)格的排污許可管理,實行新建、改建、擴建項目重點污染物排放減量置換,采取有效措施嚴(yán)格防范突發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性重大環(huán)境事件;對不超載地區(qū),實行新建、改建、擴建項目重點污染物排放等量置換。

　　(七)生態(tài)管控措施。加強對江、湖、河、山脈等自然生態(tài)系統(tǒng)的保護,在重要江、湖、河、山脈及周邊劃定管控紅線,實施最嚴(yán)格的保護措施,最大程度地保障整體生態(tài)安全。對生態(tài)超載地區(qū),制定限期生態(tài)修復(fù)方案,實行更嚴(yán)格的定期精準(zhǔn)巡查制度,必要時實施生態(tài)移民搬遷,對生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化地區(qū)實行封禁管理,促進生態(tài)系統(tǒng)自然修復(fù);對臨界超載地區(qū),加密監(jiān)測生態(tài)功能退化風(fēng)險區(qū)域,科學(xué)實施山水林田湖系統(tǒng)修復(fù)治理,合理疏解人口,遏制生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢;對不超載地區(qū),建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制,綜合運用投資、財政、金融等政策工具,支持綠色生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展。

　　(八)海域管控措施。對超載海域,屬于空間資源超載的,依法依規(guī)禁止岸線開發(fā)和新上圍填海項目,研究實施海岸建筑退縮線制度;屬于漁業(yè)資源超載的,逐年降低近海捕撈和養(yǎng)殖總量限額,加大減船轉(zhuǎn)產(chǎn)力度;屬于生態(tài)環(huán)境超載的,大幅提高水質(zhì)較差的入海河流斷面水質(zhì)考核要求,嚴(yán)格控制上游相關(guān)污染物入河量,依法禁止新增入海排污口和向海排放的污水處理廠,通過清理規(guī)范整頓,逐步減少現(xiàn)有入海排污口,暫停審批新建、改建、擴建海洋(岸)工程建設(shè)項目;屬于無居民海島資源環(huán)境超載的,禁止無居民海島開發(fā)建設(shè),限期開展生態(tài)受損無居民海島整治修復(fù)。對臨界超載海域,屬于空間資源臨界超載的,原則上不再審批新增占用自然岸線的用海項目和圍填海項目;屬于漁業(yè)資源臨界超載的,強化海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護和棲息地保護,引導(dǎo)近岸海水養(yǎng)殖區(qū)向離岸深水區(qū)轉(zhuǎn)移;屬于生態(tài)環(huán)境臨界超載的,嚴(yán)格執(zhí)行并逐步提高入海河流斷面水質(zhì)考核要求,嚴(yán)格控制向海排污的海洋(岸)工程建設(shè)項目;屬于無居民海島資源環(huán)境臨界超載的,除國家重大項目建設(shè)用島、國防用島和自然觀光科研教育旅游外,禁止其他開發(fā)建設(shè)。

　　三、管理機制

　　(九)建設(shè)監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺。建立多部門監(jiān)測站網(wǎng)協(xié)同布局機制,重點加強薄弱環(huán)節(jié)和縣級監(jiān)測網(wǎng)點布設(shè),實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)全國全覆蓋。規(guī)范監(jiān)測、調(diào)查、普查、統(tǒng)計等分類和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),建立分布式數(shù)據(jù)信息協(xié)同服務(wù)體系,加強歷史數(shù)據(jù)規(guī)范化加工和實時數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化采集,健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測數(shù)據(jù)采集、存儲與共享服務(wù)體制機制。

　　整合集成各有關(guān)部門資源環(huán)境承載能力監(jiān)測數(shù)據(jù),建設(shè)監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)庫,運用云計算、大數(shù)據(jù)處理及數(shù)據(jù)融合技術(shù),實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時共享和動態(tài)更新。基于各有關(guān)部門相關(guān)單項評價監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng),搭建資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警智能分析與動態(tài)可視化平臺,實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管、動態(tài)評估與決策支持。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警政務(wù)互動平臺,定期向社會發(fā)布監(jiān)測預(yù)警信息。

　　(十)建立一體化監(jiān)測預(yù)警評價機制。運用資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警信息技術(shù)平臺,結(jié)合國土普查每5年同步組織開展一次全國性資源環(huán)境承載能力評價,每年對臨界超載地區(qū)開展一次評價,實時對超載地區(qū)開展評價,動態(tài)了解和監(jiān)測預(yù)警資源環(huán)境承載能力變化情況。

　　資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警綜合評價結(jié)論,要根據(jù)各類評價要素及其權(quán)重綜合集成得出,并經(jīng)有關(guān)部門共同協(xié)商達成一致后對外發(fā)布。各單項評價結(jié)論要與綜合評價結(jié)論以及其他相關(guān)單項評價結(jié)論協(xié)同校驗后對外發(fā)布。全國性和區(qū)域性資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論,要與省級和市縣級行政區(qū)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論進行縱向會商、彼此校驗,完善指標(biāo)和閾值設(shè)計,準(zhǔn)確解析超載成因,科學(xué)設(shè)計限制性和鼓勵性配套措施,增強監(jiān)測預(yù)警的有效性和精準(zhǔn)性。建立突發(fā)資源環(huán)境警情應(yīng)急協(xié)同機制,對重要警情協(xié)同監(jiān)測、快速識別、會商預(yù)報。

　　(十一)建立監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論統(tǒng)籌應(yīng)用機制。編制實施經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃,要依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論,科學(xué)確定規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)和政策措施,合理調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規(guī)模和布局,引導(dǎo)各類市場主體按照資源環(huán)境承載能力謀劃發(fā)展。編制空間規(guī)劃,要先行開展資源環(huán)境承載能力評價,根據(jù)監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論,科學(xué)劃定空間格局、設(shè)定空間開發(fā)目標(biāo)任務(wù)、設(shè)計空間管控措施,并注重開發(fā)強度管控和用途管制。

　　將資源環(huán)境承載能力納入自然資源及其產(chǎn)品價格形成機制,構(gòu)建反映市場供求和資源稀缺程度的價格決策程序。將資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評價結(jié)論納入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核體系,將資源環(huán)境承載能力變化狀況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計范圍。

　　(十二)建立政府與社會協(xié)同監(jiān)督機制。國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門和地方政府通過書面通知、約談或者公告等形式,對超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)進行預(yù)警提醒,督促相關(guān)地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,降低資源環(huán)境壓力。超載地區(qū)要根據(jù)超載狀況和超載成因,因地制宜制定治理規(guī)劃,明確資源環(huán)境達標(biāo)任務(wù)的時間表和路線圖。開展超載地區(qū)限制性措施落實情況監(jiān)督考核和責(zé)任追究,對限制性措施落實不力、資源環(huán)境持續(xù)惡化地區(qū)的政府和企業(yè)等,建立信用記錄,納入全國信用信息共享平臺,依法依規(guī)嚴(yán)肅追責(zé)。

　　開展資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警評價、超載地區(qū)資源環(huán)境治理等,要主動接受社會監(jiān)督,發(fā)揮媒體、公益組織和志愿者作用,鼓勵公眾舉報資源環(huán)境破壞行為。加大資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的宣傳教育和科學(xué)普及力度,保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

　　四、保障措施

　　(十三)加強組織領(lǐng)導(dǎo)。國家發(fā)展改革委要加強對資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),會同有關(guān)部門于2018年年底前建立監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)庫和信息技術(shù)平臺,于2020年年底前組織完成資源環(huán)境承載能力普查,并發(fā)布綜合評價結(jié)論。重大事項和主要成效等要及時向黨中央、國務(wù)院報告。地方各級黨委和政府要高度重視資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警工作,建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的協(xié)調(diào)機制,適時發(fā)布本地區(qū)資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警報告,制定實施限制性和激勵性措施,強化監(jiān)督執(zhí)行,確保實施成效。

　　(十四)細(xì)化配套政策。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工,抓緊制定各單項監(jiān)測能力建設(shè)方案,完善監(jiān)測站網(wǎng)布設(shè),加強數(shù)據(jù)信息共享;加快出臺土地、海洋、財政、產(chǎn)業(yè)、投資等細(xì)化配套政策,明確具體措施和責(zé)任主體,切實發(fā)揮資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警的引導(dǎo)約束作用。

　　(十五)提升保障能力。綜合多學(xué)科優(yōu)勢力量,建立專家人才庫,組織開展技術(shù)交流培訓(xùn),提升資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警人才隊伍專業(yè)化水平。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警經(jīng)費保障機制,確保資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制高效運轉(zhuǎn)、發(fā)揮實效。