中共中央辦公廳 國務院辦公廳

中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》




新華社北京9月30日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》全文如下。

推進農業綠色發展，是貫徹新發展理念、推進農業供給側結構性改革的必然要求，是加快農業現代化、促進農業可持續發展的重大舉措，是守住綠水青山、建設美麗中國的時代擔當，對保障國家食物安全、資源安全和生態安全，維系當代人福祉和保障子孫后代永續發展具有重大意義。黨的十八大以來，黨中央、國務院作出一系列重大決策部署，農業綠色發展實現了良好開局。但總體上看，農業主要依靠資源消耗的粗放經營方式沒有根本改變，農業面源污染和生態退化的趨勢尚未有效遏制，綠色優質農產品和生態產品供給還不能滿足人民群眾日益增長的需求，農業支撐保障制度體系有待進一步健全。為創新體制機制，推進農業綠色發展，現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，以綠水青山就是金山銀山理念為指引，以資源環境承載力為基準，以推進農業供給側結構性改革為主線，尊重農業發展規律，強化改革創新、激勵約束和政府監管，轉變農業發展方式，優化空間布局，節約利用資源，保護產地環境，提升生態服務功能，全力構建人與自然和諧共生的農業發展新格局，推動形成綠色生產方式和生活方式，實現農業強、農民富、農村美，為建設美麗中國、增進民生福祉、實現經濟社會可持續發展提供堅實支撐。

（二）基本原則

——堅持以空間優化、資源節約、環境友好、生態穩定為基本路徑。牢固樹立節約集約循環利用的資源觀，把保護生態環境放在優先位置，落實構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線的要求，防止將農業生產與生態建設對立，把綠色發展導向貫穿農業發展全過程。

——堅持以糧食安全、綠色供給、農民增收為基本任務。突出保供給、保收入、保生態的協調統一，保障國家糧食安全，增加綠色優質農產品供給，構建綠色發展產業鏈價值鏈，提升質量效益和競爭力，變綠色為效益，促進農民增收，助力脫貧攻堅。

——堅持以制度創新、政策創新、科技創新為基本動力。全面深化改革，構建以資源管控、環境監控和產業準入負面清單為主要內容的農業綠色發展制度體系，科學適度有序的農業空間布局體系，綠色循環發展的農業產業體系，以綠色生態為導向的政策支持體系和科技創新推廣體系，全面激活農業綠色發展的內生動力。

——堅持以農民主體、市場主導、政府依法監管為基本遵循。既要明確生產經營者主體責任，又要通過市場引導和政府支持，調動廣大農民參與綠色發展的積極性，推動實現資源有償使用、環境保護有責、生態功能改善激勵、產品優質優價。加大政府支持和執法監管力度，形成保護有獎、違法必究的明確導向。

（三）目標任務。把農業綠色發展擺在生態文明建設全局的突出位置，全面建立以綠色生態為導向的制度體系，基本形成與資源環境承載力相匹配、與生產生活生態相協調的農業發展格局，努力實現耕地數量不減少、耕地質量不降低、地下水不超采，化肥、農藥使用量零增長，秸稈、畜禽糞污、農膜全利用，實現農業可持續發展、農民生活更加富裕、鄉村更加美麗宜居。

資源利用更加節約高效。到2020年，嚴守18.65億畝耕地紅線，全國耕地質量平均比2015年提高0.5個等級，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上。到2030年，全國耕地質量水平和農業用水效率進一步提高。

產地環境更加清潔。到2020年，主要農作物化肥、農藥使用量實現零增長，化肥、農藥利用率達到40%；秸稈綜合利用率達到85%，養殖廢棄物綜合利用率達到75%，農膜回收率達到80%。到2030年，化肥、農藥利用率進一步提升，農業廢棄物全面實現資源化利用。

生態系統更加穩定。到2020年，全國森林覆蓋率達到23%以上，濕地面積不低于8億畝，基本農田林網控制率達到95%，草原綜合植被蓋度達到56%。到2030年，田園、草原、森林、濕地、水域生態系統進一步改善。

綠色供給能力明顯提升。到2020年，全國糧食（谷物）綜合生產能力穩定在5.5億噸以上，農產品質量安全水平和品牌農產品占比明顯提升，休閑農業和鄉村旅游加快發展。到2030年，農產品供給更加優質安全，農業生態服務能力進一步提高。

二、優化農業主體功能與空間布局

（四）落實農業功能區制度。大力實施國家主體功能區戰略，依托全國農業可持續發展規劃和優勢農產品區域布局規劃，立足水土資源匹配性，將農業發展區域細劃為優化發展區、適度發展區、保護發展區，明確區域發展重點。加快劃定糧食生產功能區、重要農產品生產保護區，認定特色農產品優勢區，明確區域生產功能。

（五）建立農業生產力布局制度。圍繞解決空間布局上資源錯配和供給錯位的結構性矛盾，努力建立反映市場供求與資源稀缺程度的農業生產力布局，鼓勵因地制宜、就地生產、就近供應，建立主要農產品生產布局定期監測和動態調整機制。在優化發展區更好發揮資源優勢，提升重要農產品生產能力；在適度發展區加快調整農業結構，限制資源消耗大的產業規模；在保護發展區堅持保護優先、限制開發，加大生態建設力度，實現保供給與保生態有機統一。完善糧食主產區利益補償機制，健全糧食產銷協作機制，推動糧食產銷橫向利益補償。鼓勵地方積極開展試驗示范、農墾率先示范，提高軍地農業綠色發展水平。推進國家農業可持續發展試驗示范區創建，同時成為農業綠色發展的試點先行區。

（六）完善農業資源環境管控制度。強化耕地、草原、漁業水域、濕地等用途管控，嚴控圍湖造田、濫墾濫占草原等不合理開發建設活動對資源環境的破壞。堅持最嚴格的耕地保護制度，全面落實永久基本農田特殊保護政策措施。以縣為單位，針對農業資源與生態環境突出問題，建立農業產業準入負面清單制度，因地制宜制定禁止和限制發展產業目錄，明確種植業、養殖業發展方向和開發強度，強化準入管理和底線約束，分類推進重點地區資源保護和嚴重污染地區治理。

（七）建立農業綠色循環低碳生產制度。在華北、西北等地下水過度利用區適度壓減高耗水作物，在東北地區嚴格控制旱改水，選育推廣節肥、節水、抗病新品種。以土地消納糞污能力確定養殖規模，引導畜牧業生產向環境容量大的地區轉移，科學合理劃定禁養區，適度調減南方水網地區養殖總量。禁養區劃定減少的畜禽規模養殖用地，可在適宜養殖區域按有關規定及時予以安排，并強化服務。實施動物疫病凈化計劃，推動動物疫病防控從有效控制到逐步凈化消滅轉變。推行水產健康養殖制度，合理確定湖泊、水庫、灘涂、近岸海域等養殖規模和養殖密度，逐步減少河流湖庫、近岸海域投餌網箱養殖，防控水產養殖污染。建立低碳、低耗、循環、高效的加工流通體系。探索區域農業循環利用機制，實施糧經飼統籌、種養加結合、農林牧漁融合循環發展。

（八）建立貧困地區農業綠色開發機制。立足貧困地區資源稟賦，堅持保護環境優先，因地制宜選擇有資源優勢的特色產業，推進產業精準扶貧。把貧困地區生態環境優勢轉化為經濟優勢，推行綠色生產方式，大力發展綠色、有機和地理標志優質特色農產品，支持創建區域品牌；推進一二三產融合發展，發揮生態資源優勢，發展休閑農業和鄉村旅游，帶動貧困農戶脫貧致富。

三、強化資源保護與節約利用

（九）建立耕地輪作休耕制度。推動用地與養地相結合，集成推廣綠色生產、綜合治理的技術模式，在確保國家糧食安全和農民收入穩定增長的前提下，對土壤污染嚴重、區域生態功能退化、可利用水資源匱乏等不宜連續耕作的農田實行輪作休耕。降低耕地利用強度，落實東北黑土地保護制度，管控西北內陸、沿海灘涂等區域開墾耕地行為。全面建立耕地質量監測和等級評價制度，明確經營者耕地保護主體責任。實施土地整治，推進高標準農田建設。

（十）建立節約高效的農業用水制度。推行農業灌溉用水總量控制和定額管理。強化農業取水許可管理，嚴格控制地下水利用，加大地下水超采治理力度。全面推進農業水價綜合改革，按照總體不增加農民負擔的原則，加快建立合理農業水價形成機制和節水激勵機制，切實保護農民合理用水權益，提高農民有償用水意識和節水積極性。突出農藝節水和工程節水措施，推廣水肥一體化及噴灌、微灌、管道輸水灌溉等農業節水技術，健全基層節水農業技術推廣服務體系。充分利用天然降水，積極有序發展雨養農業。

（十一）健全農業生物資源保護與利用體系。加強動植物種質資源保護利用，加快國家種質資源庫、畜禽水產基因庫和資源保護場（區、圃）規劃建設，推進種質資源收集保存、鑒定和育種，全面普查農作物種質資源。加強野生動植物自然保護區建設，推進瀕危野生植物資源原生境保護、移植保存和人工繁育。實施生物多樣性保護重大工程，開展瀕危野生動植物物種調查和專項救護，實施珍稀瀕危水生生物保護行動計劃和長江珍稀特有水生生物拯救工程。加強海洋漁業資源調查研究能力建設。完善外來物種風險監測評估與防控機制，建設生物天敵繁育基地和關鍵區域生物入侵阻隔帶，擴大生物替代防治示范技術試點規模。

四、加強產地環境保護與治理

（十二）建立工業和城鎮污染向農業轉移防控機制。制定農田污染控制標準，建立監測體系，嚴格工業和城鎮污染物處理和達標排放，依法禁止未經處理達標的工業和城鎮污染物進入農田、養殖水域等農業區域。強化經常性執法監管制度建設。出臺耕地土壤污染治理及效果評價標準，開展污染耕地分類治理。

（十三）健全農業投入品減量使用制度。繼續實施化肥農藥使用量零增長行動，推廣有機肥替代化肥、測土配方施肥，強化病蟲害統防統治和全程綠色防控。完善農藥風險評估技術標準體系，加快實施高劇毒農藥替代計劃。規范限量使用飼料添加劑，減量使用獸用抗菌藥物。建立農業投入品電子追溯制度，嚴格農業投入品生產和使用管理，支持低消耗、低殘留、低污染農業投入品生產。

（十四）完善秸稈和畜禽糞污等資源化利用制度。嚴格依法落實秸稈禁燒制度，整縣推進秸稈全量化綜合利用，優先開展就地還田。推進秸稈發電并網運行和全額保障性收購，開展秸稈高值化、產業化利用，落實好沼氣、秸稈等可再生能源電價政策。開展尾菜、農產品加工副產物資源化利用。以沼氣和生物天然氣為主要處理方向，以農用有機肥和農村能源為主要利用方向，強化畜禽糞污資源化利用，依法落實規模養殖環境評價準入制度，明確地方政府屬地責任和規模養殖場主體責任。依據土地利用規劃，積極保障秸稈和畜禽糞污資源化利用用地。健全病死畜禽無害化處理體系，引導病死畜禽集中處理。

（十五）完善廢舊地膜和包裝廢棄物等回收處理制度。加快出臺新的地膜標準，依法強制生產、銷售和使用符合標準的加厚地膜，以縣為單位開展地膜使用全回收、消除土壤殘留等試驗試點。建立農藥包裝廢棄物等回收和集中處理體系，落實使用者妥善收集、生產者和經營者回收處理的責任。

五、養護修復農業生態系統

（十六）構建田園生態系統。遵循生態系統整體性、生物多樣性規律，合理確定種養規模，建設完善生物緩沖帶、防護林網、灌溉渠系等田間基礎設施，恢復田間生物群落和生態鏈，實現農田生態循環和穩定。優化鄉村種植、養殖、居住等功能布局，拓展農業多種功能，打造種養結合、生態循環、環境優美的田園生態系統。

（十七）創新草原保護制度。健全草原產權制度，規范草原經營權流轉，探索建立全民所有草原資源有償使用和分級行使所有權制度。落實草原生態保護補助獎勵政策，嚴格實施草原禁牧休牧輪牧和草畜平衡制度，防止超載過牧。加強嚴重退化、沙化草原治理。完善草原監管制度，加強草原監理體系建設，強化草原征占用審核審批管理，落實土地用途管制制度。

（十八）健全水生生態保護修復制度。科學劃定江河湖海限捕、禁捕區域，健全海洋伏季休漁和長江、黃河、珠江等重點河流禁漁期制度，率先在長江流域水生生物保護區實現全面禁捕，嚴厲打擊“絕戶網”等非法捕撈行為。實施海洋漁業資源總量管理制度，完善漁船管理制度，建立幼魚資源保護機制，開展捕撈限額試點，推進海洋牧場建設。完善水生生物增殖放流，加強水生生物資源養護。因地制宜實施河湖水系自然連通，確定河道砂石禁采區、禁采期。

（十九）實行林業和濕地養護制度。建設覆蓋全面、布局合理、結構優化的農田防護林和村鎮綠化林帶。嚴格實施濕地分級管理制度，嚴格保護國際重要濕地、國家重要濕地、國家級濕地自然保護區和國家濕地公園等重要濕地。開展退化濕地恢復和修復，嚴格控制開發利用和圍墾強度。加快構建退耕還林還草、退耕還濕、防沙治沙，以及石漠化、水土流失綜合生態治理長效機制。

六、健全創新驅動與約束激勵機制

（二十）構建支撐農業綠色發展的科技創新體系。完善科研單位、高校、企業等各類創新主體協同攻關機制，開展以農業綠色生產為重點的科技聯合攻關。在農業投入品減量高效利用、種業主要作物聯合攻關、有害生物綠色防控、廢棄物資源化利用、產地環境修復和農產品綠色加工貯藏等領域盡快取得一批突破性科研成果。完善農業綠色科技創新成果評價和轉化機制，探索建立農業技術環境風險評估體系，加快成熟適用綠色技術、綠色品種的示范、推廣和應用。借鑒國際農業綠色發展經驗，加強國際間科技和成果交流合作。

（二十一）完善農業生態補貼制度。建立與耕地地力提升和責任落實相掛鉤的耕地地力保護補貼機制。改革完善農產品價格形成機制，深化棉花目標價格補貼，統籌玉米和大豆生產者補貼，堅持補貼向優勢區傾斜，減少或退出非優勢區補貼。改革漁業補貼政策，支持捕撈漁民減船轉產、海洋牧場建設、增殖放流等資源養護措施。完善耕地、草原、森林、濕地、水生生物等生態補償政策，繼續支持退耕還林還草。有效利用綠色金融激勵機制，探索綠色金融服務農業綠色發展的有效方式，加大綠色信貸及專業化擔保支持力度，創新綠色生態農業保險產品。加大政府和社會資本合作（PPP）在農業綠色發展領域的推廣應用，引導社會資本投向農業資源節約、廢棄物資源化利用、動物疫病凈化和生態保護修復等領域。

（二十二）建立綠色農業標準體系。清理、廢止與農業綠色發展不適應的標準和行業規范。制定修訂農獸藥殘留、畜禽屠宰、飼料衛生安全、冷鏈物流、畜禽糞污資源化利用、水產養殖尾水排放等國家標準和行業標準。強化農產品質量安全認證機構監管和認證過程管控。改革無公害農產品認證制度，加快建立統一的綠色農產品市場準入標準，提升綠色食品、有機農產品和地理標志農產品等認證的公信力和權威性。實施農業綠色品牌戰略，培育具有區域優勢特色和國際競爭力的農產品區域公用品牌、企業品牌和產品品牌。加強農產品質量安全全程監管，健全與市場準入相銜接的食用農產品合格證制度，依托現有資源建立國家農產品質量安全追溯管理平臺，加快農產品質量安全追溯體系建設。積極參與國際標準的制定修訂，推進農產品認證結果互認。

（二十三）完善綠色農業法律法規體系。研究制定修訂體現農業綠色發展需求的法律法規，完善耕地保護、農業污染防治、農業生態保護、農業投入品管理等方面的法律制度。開展農業節約用水立法研究工作。加大執法和監督力度，依法打擊破壞農業資源環境的違法行為。健全重大環境事件和污染事故責任追究制度及損害賠償制度，提高違法成本和懲罰標準。

（二十四）建立農業資源環境生態監測預警體系。建立耕地、草原、漁業水域、生物資源、產地環境以及農產品生產、市場、消費信息監測體系，加強基礎設施建設，統一標準方法，實時監測報告，科學分析評價，及時發布預警。定期監測農業資源環境承載能力，建立重要農業資源臺賬制度，構建充分體現資源稀缺和損耗程度的生產成本核算機制，研究農業生態價值統計方法。充分利用農業信息技術，構建天空地數字農業管理系統。

（二十五）健全農業人才培養機制。把節約利用農業資源、保護產地環境、提升生態服務功能等內容納入農業人才培養范疇，培養一批具有綠色發展理念、掌握綠色生產技術技能的農業人才和新型職業農民。積極培育新型農業經營主體，鼓勵其率先開展綠色生產。健全生態管護員制度，在生態環境脆弱地區因地制宜增加護林員、草管員等公益崗位。

七、保障措施

（二十六）落實領導責任。地方各級黨委和政府要加強組織領導，把農業綠色發展納入領導干部任期生態文明建設責任制內容。農業部要發揮好牽頭協調作用，會同有關部門按照本意見的要求，抓緊研究制定具體實施方案，明確目標任務、職責分工和具體要求，建立農業綠色發展推進機制，確保各項政策措施落到實處，重要情況要及時向黨中央、國務院報告。

（二十七）實施農業綠色發展全民行動。在生產領域，推行畜禽糞污資源化利用、有機肥替代化肥、秸稈綜合利用、農膜回收、水生生物保護，以及投入品綠色生產、加工流通綠色循環、營銷包裝低耗低碳等綠色生產方式。在消費領域，從國民教育、新聞宣傳、科學普及、思想文化等方面入手，持續開展“光盤行動”，推動形成厲行節約、反對浪費、抵制奢侈、低碳循環等綠色生活方式。

（二十八）建立考核獎懲制度。依據綠色發展指標體系，完善農業綠色發展評價指標，適時開展部門聯合督查。結合生態文明建設目標評價考核工作，對農業綠色發展情況進行評價和考核。建立獎懲機制，對農業綠色發展中取得顯著成績的單位和個人，按照有關規定給予表彰，對落實不力的進行問責。