國務院

國務院關于上海市城市總體規劃的批復

國函〔2017〕147號




上海市人民政府：

你市關于報請審批上海市城市總體規劃的請示收悉。現批復如下：

一、原則同意《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱《總體規劃》）。《總體規劃》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大和中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，緊密對接“兩個一百年”奮斗目標，堅持以人民為中心，堅持可持續發展，堅持人與自然和諧共生，堅持在發展中保障和改善民生，注重遠近結合、城鄉統籌，注重減量集約、多規合一，符合上海市實際情況和發展要求，有利于促進上海城市全面協調可持續發展。

二、上海是我國直轄市之一、國家歷史文化名城，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心。上海的城市規劃、建設與發展，要立足國際國內和本地實際，主動服務“一帶一路”建設、長江經濟帶發展等重大戰略，切實在全面深化改革、創新驅動發展、優化經濟結構等方面下功夫，在深化自由貿易試驗區改革上有新作為，繼續當好全國改革開放排頭兵、創新發展先行者，為全國改革發展穩定大局作出更大貢獻。要在《總體規劃》的指導下，著力提升城市功能，塑造特色風貌，改善環境質量，優化管理服務，努力把上海建設成為創新之城、人文之城、生態之城，卓越的全球城市和社會主義現代化國際大都市。

三、優化城市空間布局。落實主體功能區戰略，擴大生態空間、保障農業空間、優化城鎮空間。根據市域內不同地區功能定位和資源環境條件，提升主城區功能等級，完善新城綜合功能，促進新市鎮協調發展，實施鄉村振興戰略，逐步形成“一主、兩軸、四翼，多廊、多核、多圈”的空間結構和“主城區—新城—新市鎮—鄉村”的城鄉體系。要加強城鄉區域統籌，在上海市域范圍內實行城鄉統一規劃管理，做到一本規劃、一張藍圖覆蓋全域。從長江三角洲區域整體協調發展的角度，充分發揮上海中心城市作用，加強與周邊城市的分工協作，構建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群。

四、嚴格控制城市規模。堅持規劃建設用地總規模負增長，牢牢守住人口規模、建設用地、生態環境、城市安全四條底線，著力治理“大城市病”，積極探索超大城市發展模式的轉型途徑。到2035年，上海市常住人口控制在2500萬左右，建設用地總規模不超過3200平方公里。要嚴守城鎮開發邊界，完善管控辦法。堅持節約和集約利用土地，嚴格控制新增建設用地，加大存量用地挖潛力度，合理開發利用城市地下空間資源，提高土地利用效率。繼續堅持最嚴格的耕地保護制度，保護好永久基本農田。構建空間留白機制和動態調整機制，提高規劃的適應性。

五、加強生態環境保護。要增強綠水青山就是金山銀山的意識，堅持節約資源和保護環境的基本國策。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，統籌山水林田湖草系統治理，形成合理的城市空間結構，促進經濟建設、城鄉建設和環境建設同步發展。要切實做好節能減排工作，加快淘汰落后產能，嚴格控制污染物排放總量。加強城市環境綜合治理，加大對大氣、水、土壤污染的治理力度，限期達到《總體規劃》提出的各類環境保護目標。劃定城市藍線保護范圍，結合水域自然形態進行保護和整治，提高水資源利用效率和效益，建設節水型城市。推行低影響開發模式，推進海綿城市建設，積極發展綠色建筑。加強綠化美化，劃定城市綠地系統的綠線保護范圍。要強化生態基底硬約束，加強對自然保護區、森林公園以及濕地、水源地等特殊生態功能區的保護，劃定生態保護紅線，制定并嚴格實施有關保護措施。

六、創造優良人居環境。要統籌安排關系人民群眾切身利益的教育、文化、體育、醫療、養老等公共服務設施，提高生活性服務業品質，建設高品質、人性化的公共空間，構建宜居、宜業、宜學、宜游的社區服務圈。根據人口分布，合理安排居住用地布局及其配套設施建設，促進職住均衡發展。加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。穩步推進城市有機更新，開展城市修補和生態修復，加強城鄉環境綜合整治和違法違規建設治理，提高城市的承載力、包容度和宜居性。

七、塑造城市特色風貌。堅持社會主義核心價值體系，進一步挖掘上海城市豐富的文化內涵，延續歷史文脈，留住城市記憶，激發城市文化創新創造活力，提升城市軟實力和吸引力。落實歷史文化遺產保護和紫線管理要求，完善城市、鎮、村的保護層次和體系，強化對歷史城區風貌格局的整體保護，加強對中共一大會址等各級文物保護單位、外灘近代建筑保護區等歷史文化街區、歷史建筑、工業遺產等的保護。做好城市設計，保護自然山水格局和城市肌理，加強對重要地段建筑高度、體量和樣式的規劃引導和控制，彰顯自然、傳統和現代有機交融，東西方文化相得益彰的城市特色。

八、保障城市安全運行。要按照綠色循環低碳的理念規劃建設城市基礎設施。進一步完善公路、鐵路、機場、港口等交通基礎設施，發揮綜合交通樞紐功能，促進區域交通設施互聯互通。堅持公共交通優先戰略，鼓勵綠色出行，加強城市路網和軌道交通線網建設，進一步完善以公共交通為主體，各種交通方式相結合的多層次、多類型的城市綜合交通體系。堅持先地下、后地上的原則，統籌規劃建設水、電、氣、通信、垃圾處理等各類市政基礎設施，有序開展地下綜合管廊建設，加強人防設施規劃建設，提升各類基礎設施對城市運行的保障能力和服務水平，確保城市生命線穩定運行。高度重視城市公共安全，加強城市安全風險防控，增強抵御災害事故、處置突發事件、危機管理能力，提高城市韌性，讓人民群眾生活得更安全、更放心。

九、健全城市管理體制。創新城市治理方式，加強精細化管理，在精治、共治、法治上下功夫，走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子。要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局。提高城市管理標準，更多運用互聯網、大數據等信息技術手段，逐步提升城市科學化、精細化、智能化管理水平，激發全社會活力，群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與。繼續強基礎、補短板，聚焦影響城市安全、制約發展、群眾反映強烈的突出問題，加強綜合整治，形成常態長效管理機制。

十、堅決維護規劃的嚴肅性和權威性。《總體規劃》是上海城市發展、建設、管理的基本依據，必須嚴格執行，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更。上海市人民政府要堅持一張藍圖干到底，以釘釘子精神抓好規劃的組織實施，增強城市的整體性、系統性，抓緊深化編制有關專項規劃、功能區規劃、控制性詳細規劃，分解落實規劃目標、指標和任務要求，明確建設重點和時序，切實發揮城市規劃的戰略引領和剛性控制作用。要健全城鄉規劃建設管理制度，建立多規合一信息平臺和城市體檢評估機制。城市規劃行政主管部門要依法對城市規劃區范圍內（包括各類開發區）的一切建設用地與建設活動實行統一、嚴格的規劃管理，市級城市規劃管理權不得下放，切實保障規劃的實施。要強化規劃實施的監督考核問責，加強公眾和社會監督，提高全社會遵守城市規劃的意識。駐滬各單位要嚴格遵守《總體規劃》，支持上海市的工作，共同把城市規劃好、建設好、管理好。住房城鄉建設部要會同相關部門，加強對《總體規劃》實施的指導、監督和檢查。

國務院

2017年12月15日