國務(wù)院辦公廳

國務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見

國辦發(fā)〔2018〕101號




各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

補(bǔ)短板是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)。近年來，我國固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，為增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁、補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板、帶動就業(yè)和改善民生提供了有力支撐。但今年以來整體投資增速放緩，特別是基礎(chǔ)設(shè)施投資增速回落較多，一些領(lǐng)域和項目存在較大投資缺口，亟需聚焦基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域突出短板，保持有效投資力度，促進(jìn)內(nèi)需擴(kuò)大和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升中長期供給能力，形成供需互促共進(jìn)的良性循環(huán)，確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施對促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、改善民生等方面的支撐作用，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，圍繞全面建成小康社會目標(biāo)和高質(zhì)量發(fā)展要求，堅持既不過度依賴投資也不能不要投資、防止大起大落的原則，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提升基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量，更好發(fā)揮有效投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

（二）基本原則。

——聚焦短板。支持“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略，圍繞打好精準(zhǔn)脫貧、污染防治攻堅戰(zhàn)，著力補(bǔ)齊鐵路、公路、水運(yùn)、機(jī)場、水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域短板，加快推進(jìn)已納入規(guī)劃的重大項目。

——協(xié)同發(fā)力。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，積極鼓勵民間資本參與補(bǔ)短板項目建設(shè)，調(diào)動各類市場主體的積極性、創(chuàng)造性。更好發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)補(bǔ)短板重大項目儲備，加快項目審核進(jìn)度，積極發(fā)揮政府投資引導(dǎo)帶動作用，為市場主體創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。

——分類施策。加大對儲備項目的協(xié)調(diào)調(diào)度力度，加快推進(jìn)前期工作，推動項目盡早開工建設(shè)。在依法合規(guī)的前提下，統(tǒng)籌保障在建項目合理資金需求，推動在建項目順利實(shí)施，確保工程質(zhì)量安全，早日建成發(fā)揮效益，避免形成“半拉子”工程。

——防范風(fēng)險。堅持盡力而為、量力而行，根據(jù)地方財政承受能力和地方政府投資能力，嚴(yán)格項目建設(shè)條件審核，合理安排工程項目建設(shè)，堅決避免盲目投資、重復(fù)建設(shè)。規(guī)范地方政府舉債融資，管控好新增項目融資的金融“閘門”，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

二、重點(diǎn)任務(wù)

（一）脫貧攻堅領(lǐng)域。深入推進(jìn)易地扶貧搬遷工程，大力實(shí)施以工代賑，加強(qiáng)貧困地區(qū)特別是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。大力支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)加快發(fā)展。（發(fā)展改革委、扶貧辦按職責(zé)分工牽頭負(fù)責(zé)）

（二）鐵路領(lǐng)域。以中西部為重點(diǎn)，加快推進(jìn)高速鐵路“八縱八橫”主通道項目，拓展區(qū)域鐵路連接線，進(jìn)一步完善鐵路骨干網(wǎng)絡(luò)。加快推動一批戰(zhàn)略性、標(biāo)志性重大鐵路項目開工建設(shè)。推進(jìn)京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等地區(qū)城際鐵路規(guī)劃建設(shè)。加快國土開發(fā)性鐵路建設(shè)。實(shí)施一批集疏港鐵路、鐵路專用線建設(shè)和樞紐改造工程。（發(fā)展改革委、中國鐵路總公司牽頭負(fù)責(zé)，交通運(yùn)輸部、鐵路局按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（三）公路、水運(yùn)領(lǐng)域。加快啟動一批國家高速公路網(wǎng)待貫通路段項目和對“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略有重要支撐作用的地方高速公路項目，加快推進(jìn)重點(diǎn)省區(qū)沿邊公路建設(shè)。加快推進(jìn)三峽樞紐水運(yùn)新通道和葛洲壩航運(yùn)擴(kuò)能工程前期工作，加快啟動長江干線、京杭運(yùn)河等一批干線航道整治工程，同步推動實(shí)施一批支線航道整治工程。（交通運(yùn)輸部、水利部按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（四）機(jī)場領(lǐng)域。加快北京大興國際機(jī)場建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)一批國際樞紐機(jī)場和中西部支線機(jī)場新建、遷建、改擴(kuò)建項目前期工作，力爭盡早啟動建設(shè)，提升國際樞紐機(jī)場競爭力，擴(kuò)大中西部地區(qū)航空運(yùn)輸覆蓋范圍。（民航局牽頭負(fù)責(zé)）

（五）水利領(lǐng)域。加快建設(shè)一批引調(diào)水、重點(diǎn)水源、江河湖泊治理、大型灌區(qū)等重大水利工程，推進(jìn)引江濟(jì)淮、滇中引水、珠江三角洲水資源配置、碾盤山水利水電樞紐、向家壩灌區(qū)一期等重大水利工程建設(shè)，進(jìn)一步完善水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。加快推進(jìn)中小河流治理等災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。（水利部牽頭負(fù)責(zé)）

（六）能源領(lǐng)域。進(jìn)一步加快金沙江拉哇水電站、雅礱江卡拉水電站等重大水電項目開工建設(shè)。加快推進(jìn)跨省跨區(qū)輸電，優(yōu)化完善各省份電網(wǎng)主網(wǎng)架，推動實(shí)施一批特高壓輸電工程。加快實(shí)施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程。繼續(xù)推進(jìn)燃煤機(jī)組超低排放與節(jié)能改造，加大油氣勘探開發(fā)力度，做好天然氣產(chǎn)供儲銷體系和重點(diǎn)地區(qū)應(yīng)急儲氣能力建設(shè)。積極推進(jìn)一批油氣產(chǎn)能、管網(wǎng)等重點(diǎn)項目。（能源局牽頭負(fù)責(zé)）

（七）農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，統(tǒng)籌加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)、畜禽糞污資源化利用等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，促進(jìn)提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動，支持農(nóng)村改廁工作，促進(jìn)農(nóng)村生活垃圾和污水處理設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)村莊綜合建設(shè)。（中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（八）生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域。加大對天然林資源保護(hù)、重點(diǎn)防護(hù)林體系建設(shè)、水土保持等生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)工程支持力度。支持城鎮(zhèn)生活污水、生活垃圾、危險廢物處理設(shè)施建設(shè)，加快黑臭水體治理。支持煤炭減量替代等重大節(jié)能工程和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目。支持重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理。（發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、林草局按職責(zé)分工牽頭負(fù)責(zé)）

（九）社會民生領(lǐng)域。支持教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老、嬰幼兒托育等設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。推進(jìn)保障性安居工程和城鎮(zhèn)公共設(shè)施、城市排水防澇設(shè)施建設(shè)。加快推進(jìn)“最后一公里”水電氣路郵建設(shè)。（教育部、衛(wèi)生健康委、文化和旅游部、體育總局、廣電總局、民政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、郵政局等按職責(zé)分工牽頭負(fù)責(zé)）

三、配套政策措施

（一）加強(qiáng)重大項目儲備。根據(jù)重大戰(zhàn)略部署、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、重大建設(shè)規(guī)劃以及財政承受能力和政府投資能力等，對接經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生需要，依托國家重大建設(shè)項目庫，分近期、中期、長期三類儲備一批基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)短板重大項目，形成項目儲備和滾動接續(xù)機(jī)制。（發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)，工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、能源局、林草局、鐵路局、民航局、中國鐵路總公司等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)，地方各級人民政府負(fù)責(zé)）

（二）加快推進(jìn)項目前期工作和開工建設(shè)。加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，強(qiáng)化督促調(diào)度，加快規(guī)劃選址、用地、用海、環(huán)評、水土保持等方面前期工作，加大征地拆遷、市政配套、水電接入、資金落實(shí)等推進(jìn)力度，推動項目盡早開工建設(shè)。（發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、能源局、林草局、鐵路局、民航局、中國鐵路總公司等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（三）保障在建項目順利實(shí)施，避免形成“半拉子”工程。堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，對確有必要、關(guān)系國計民生的在建項目，統(tǒng)籌采取有效措施保障合理融資需求，推動項目順利建成，避免資金斷供、工程爛尾，防止造成重大經(jīng)濟(jì)損失、影響社會穩(wěn)定，有效防范“處置風(fēng)險的風(fēng)險”。（地方各級人民政府負(fù)責(zé)）

（四）加強(qiáng)地方政府專項債券資金和項目管理。財政部門要完善地方政府專項債券制度，優(yōu)化專項債券發(fā)行程序，合理安排發(fā)行進(jìn)度。分配地方政府專項債券規(guī)模時，在充分考慮債務(wù)水平基礎(chǔ)上，還要考慮在建項目和補(bǔ)短板重大項目資金需求，以及國家重大建設(shè)項目庫項目儲備情況。允許有條件的地方在專項債券發(fā)行完成前，對預(yù)算已安排的專項債券資金項目通過先行調(diào)度庫款的辦法，加快項目建設(shè)進(jìn)度，債券發(fā)行后及時歸墊。地方政府建立專項債券項目安排協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)地方發(fā)展改革、財政部門間的溝通銜接，做好項目前期工作，按照財政部確定的專項債券額度，提出專項債券項目安排意見，確保專項債券發(fā)行收入可以迅速使用，重點(diǎn)用于在建項目和補(bǔ)短板重大項目。加大財政性資金支持力度，盤活各級財政存量資金，利用以往年度財政結(jié)余資金，保障項目建設(shè)。（發(fā)展改革委、財政部按職責(zé)分工負(fù)責(zé)，地方各級人民政府負(fù)責(zé)）

（五）加大對在建項目和補(bǔ)短板重大項目的金融支持力度。對已簽訂借款合同的必要在建項目，金融機(jī)構(gòu)可在依法合規(guī)和切實(shí)有效防范風(fēng)險的前提下繼續(xù)保障融資，對有一定收益或穩(wěn)定盈利模式的在建項目優(yōu)先給予信貸支持。鼓勵通過發(fā)行公司信用類債券、轉(zhuǎn)為合規(guī)的政府和社會資本合作（PPP）等市場化方式開展后續(xù)融資。在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，引導(dǎo)商業(yè)銀行按照風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的原則加大對資本金到位、運(yùn)作規(guī)范的必要在建項目和補(bǔ)短板重大項目的信貸投放力度，支持開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行結(jié)合各自職能定位和業(yè)務(wù)范圍加大相關(guān)支持力度。發(fā)揮保險資金長期投資優(yōu)勢，通過債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合、基金等多種形式，積極為在建項目和補(bǔ)短板重大項目提供融資。（銀保監(jiān)會牽頭負(fù)責(zé)，發(fā)展改革委、財政部、人民銀行、證監(jiān)會按職責(zé)分工負(fù)責(zé)，地方各級人民政府負(fù)責(zé)）

（六）合理保障融資平臺公司正常融資需求。金融機(jī)構(gòu)要在采取必要風(fēng)險緩釋措施的基礎(chǔ)上，按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求，不得盲目抽貸、壓貸或停貸，防范存量隱性債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險。在嚴(yán)格依法解除違法違規(guī)擔(dān)保關(guān)系的基礎(chǔ)上，對必要的在建項目，允許融資平臺公司在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險的前提下與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資，避免出現(xiàn)工程爛尾。按照一般企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對被劃分為“退出為一般公司類”的融資平臺公司審核放貸。在不增加地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，對存量隱性債務(wù)難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商的基礎(chǔ)上采取適當(dāng)展期、債務(wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)。支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司和轉(zhuǎn)型后市場化運(yùn)作的國有企業(yè)，依法合規(guī)承接政府公益性項目，實(shí)行市場化經(jīng)營、自負(fù)盈虧，地方政府以出資額為限承擔(dān)責(zé)任。（銀保監(jiān)會、發(fā)展改革委、財政部等按職責(zé)分工負(fù)責(zé)）

（七）充分調(diào)動民間投資積極性。貫徹落實(shí)各項已出臺的促進(jìn)民間投資政策，細(xì)化配套措施，持續(xù)激發(fā)民間投資活力。盡快在交通、油氣、電信等領(lǐng)域推介一批投資回報機(jī)制明確、商業(yè)潛力大的項目。引導(dǎo)社會力量增加學(xué)前教育、健康、養(yǎng)老等服務(wù)供給，積極依法合規(guī)參與扶貧、污染防治等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵金融機(jī)構(gòu)和全國信用信息共享平臺、地方有關(guān)信息平臺加強(qiáng)合作，充分運(yùn)用民營企業(yè)納稅等數(shù)據(jù)，推動開展“銀稅互動”等。積極發(fā)揮國家融資擔(dān)保基金作用，支持省級再擔(dān)保公司開展業(yè)務(wù)，推動符合條件的民營企業(yè)參與補(bǔ)短板重大項目。（發(fā)展改革委、財政部、銀保監(jiān)會、稅務(wù)總局按職責(zé)分工牽頭負(fù)責(zé)）

（八）規(guī)范有序推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）項目。鼓勵地方依法合規(guī)采用政府和社會資本合作（PPP）等方式，撬動社會資本特別是民間投資投入補(bǔ)短板重大項目。對經(jīng)核查符合規(guī)定的政府和社會資本合作（PPP）項目加大推進(jìn)力度，嚴(yán)格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾，盡快落實(shí)建設(shè)條件。積極推動符合條件的政府和社會資本合作（PPP）項目發(fā)行債券、規(guī)范開展資產(chǎn)證券化。加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）項目可行性論證，合理確定項目主要內(nèi)容和投資規(guī)模。規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）操作，構(gòu)建合理、清晰的權(quán)責(zé)利關(guān)系，發(fā)揮社會資本管理、運(yùn)營優(yōu)勢，提高項目實(shí)施效率。規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn)，鼓勵采取轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）等方式，將回收資金用于在建項目和補(bǔ)短板重大項目建設(shè)。（發(fā)展改革委、財政部按職責(zé)分工牽頭負(fù)責(zé)）

（九）深化投資領(lǐng)域“放管服”改革。依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，對各類投資審批事項實(shí)行“一碼運(yùn)轉(zhuǎn)、一口受理、一網(wǎng)通辦”，發(fā)揮在線平臺電子監(jiān)察、實(shí)時監(jiān)控功能，切實(shí)壓減審批時間。加大在線平臺應(yīng)用力度，推動投資管理向服務(wù)引導(dǎo)轉(zhuǎn)型，優(yōu)化投資環(huán)境。加快投資項目綜合性咨詢和工程全過程咨詢改革，切實(shí)壓減審批前的評價評估環(huán)節(jié)。推進(jìn)工程建設(shè)項目審批制度改革，聚焦工程設(shè)計管理體制、施工許可環(huán)節(jié)等，壓減報建時間。（發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部按職責(zé)分工牽頭負(fù)責(zé)）

（十）防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險。地方政府建設(shè)投資應(yīng)當(dāng)量力而行，加大財政約束力度，在建設(shè)項目可行性研究階段充分論證資金籌措方案。嚴(yán)格項目建設(shè)條件審核，區(qū)分輕重緩急，科學(xué)有序推進(jìn)。嚴(yán)禁違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，嚴(yán)禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等名義變相舉債。金融機(jī)構(gòu)要審慎合規(guī)經(jīng)營，盡職調(diào)查、嚴(yán)格把關(guān)，按照市場化原則評估借款人財務(wù)能力和還款來源，綜合考慮項目現(xiàn)金流、抵質(zhì)押物等審慎授信。（地方各級人民政府負(fù)責(zé)）

各地區(qū)、各部門要把基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板作為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、鞏固經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好態(tài)勢、促進(jìn)就業(yè)和提升國家長期綜合競爭力的重要舉措，按照職責(zé)分工抓好貫徹落實(shí)，強(qiáng)化分類指導(dǎo)，層層壓實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成工作合力，確保各項政策及時落地生效。

國務(wù)院辦公廳


2018年10月11日

（本文有刪減）