國務(wù)院辦公廳

國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導(dǎo)意見

國辦發(fā)〔2018〕115號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

制定行政規(guī)范性文件（以下簡稱規(guī)范性文件）是行政機關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機關(guān)）依法履行職能的重要方式。對規(guī)范性文件進行合法性審核是確保行政機關(guān)出臺的規(guī)范性文件合法有效的重要措施。全面推行規(guī)范性文件合法性審核機制，是推進依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求，有利于維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一，有利于從源頭上防止違法文件出臺、促進行政機關(guān)嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，有利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要完善規(guī)范性文件合法性審核機制。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》要求完善規(guī)范性文件制定程序，落實合法性審核制度。為全面推行規(guī)范性文件合法性審核機制，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，按照依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的要求，全面推行規(guī)范性文件合法性審核機制，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，加快建設(shè)法治政府，提高政府治理能力。

（二）主要目標。進一步明確規(guī)范性文件合法性審核的范圍、主體、程序、職責(zé)和責(zé)任，建立健全程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運行高效的合法性審核機制，落實審核工作要求，加大組織保障力度，確保所有規(guī)范性文件均經(jīng)過合法性審核，保證規(guī)范性文件合法有效。

二、嚴格落實工作措施

（三）明確審核范圍。各地區(qū)、各部門要結(jié)合工作實際，從制定主體、公文種類、管理事項等方面，確定納入規(guī)范性文件合法性審核的標準和范圍，編制規(guī)范性文件制定主體清單，明確規(guī)范性文件的公文種類，列明規(guī)范性文件管理事項類別。凡涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，均要納入合法性審核范圍，確保實現(xiàn)全覆蓋，做到應(yīng)審必審。行政機關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機構(gòu)編制、會議紀要、工作方案、請示報告及表彰獎懲、人事任免等文件，不納入規(guī)范性文件合法性審核范圍。

（四）確定審核主體。各級人民政府及其部門要明確具體承擔(dān)規(guī)范性文件合法性審核工作的部門或者機構(gòu)（以下統(tǒng)稱審核機構(gòu)）。以縣級以上人民政府或者其辦公機構(gòu)名義印發(fā)的規(guī)范性文件，或者由縣級以上人民政府部門起草、報請本級人民政府批準后以部門名義印發(fā)的規(guī)范性文件，由同級人民政府審核機構(gòu)進行審核；起草部門已明確專門審核機構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)先由起草部門審核機構(gòu)進行審核。國務(wù)院部門制定的規(guī)范性文件，由本部門審核機構(gòu)進行審核。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市人民政府部門制定的規(guī)范性文件，由本部門審核機構(gòu)進行審核，也可以根據(jù)實際需要由本級人民政府確定的審核機構(gòu)進行審核。縣（市、區(qū)）人民政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處制定的規(guī)范性文件，已明確專門審核機構(gòu)或者專門審核人員的，由本單位審核機構(gòu)或者審核人員進行審核；未明確專門審核機構(gòu)或者專門審核人員的，統(tǒng)一由縣（市、區(qū)）人民政府確定的審核機構(gòu)進行審核。

（五）規(guī)范審核程序。各地區(qū)、各部門要根據(jù)實際情況確定規(guī)范性文件合法性審核程序，明確起草單位、制定機關(guān)辦公機構(gòu)及審核機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，嚴格執(zhí)行材料報送、程序銜接、審核時限等工作要求。起草單位報送的審核材料，應(yīng)當(dāng)包括文件送審稿及其說明，制定文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定，征求意見及意見采納情況，本單位的合法性審核意見，以及針對不同審核內(nèi)容需要的其他材料等。起草單位直接將文件送審稿及有關(guān)材料報送制定機關(guān)辦公機構(gòu)的，制定機關(guān)辦公機構(gòu)要對材料的完備性、規(guī)范性進行審查。符合要求的，轉(zhuǎn)送審核機構(gòu)進行審核；不符合要求的，可以退回，或者要求起草單位在規(guī)定時間內(nèi)補充材料或說明情況后轉(zhuǎn)送審核機構(gòu)進行審核。起草單位直接將文件送審稿及有關(guān)材料報送審核機構(gòu)進行審核的，審核機構(gòu)要對材料的完備性、規(guī)范性進行審核，不符合要求的，可以退回，或者要求起草單位在規(guī)定時間內(nèi)補充材料或說明情況。除為了預(yù)防、應(yīng)對和處置突發(fā)事件，或者執(zhí)行上級機關(guān)的緊急命令和決定需要立即制定實施規(guī)范性文件等外，合法性審核時間一般不少于5個工作日，最長不超過15個工作日。

（六）明確審核職責(zé)。審核機構(gòu)要認真履行審核職責(zé)，防止重形式、輕內(nèi)容、走過場，嚴格審核以下內(nèi)容：制定主體是否合法；是否超越制定機關(guān)法定職權(quán)；內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定；是否違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費等事項；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情形；是否違反規(guī)范性文件制定程序。審核機構(gòu)要根據(jù)不同情形提出合法、不合法、應(yīng)當(dāng)予以修改的書面審核意見。起草單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見對規(guī)范性文件作必要的修改或者補充；特殊情況下，起草單位未完全采納合法性審核意見的，應(yīng)當(dāng)在提請制定機關(guān)審議時詳細說明理由和依據(jù)。

（七）強化審核責(zé)任。要充分發(fā)揮合法性審核機制對確保規(guī)范性文件合法有效的把關(guān)作用，不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核。未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的文件，不得提交集體審議。審核機構(gòu)未嚴格履行審核職責(zé)導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴重后果的，依紀依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任；未經(jīng)合法性審核或者不采納合法性審核意見導(dǎo)致規(guī)范性文件違法，造成嚴重后果的，依紀依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

三、健全審核工作機制

（八）完善審核工作方式。審核機構(gòu)可以根據(jù)工作需要，采用多種方式進行合法性審核，提高質(zhì)量和效率。對影響面廣、情況復(fù)雜、社會關(guān)注度高的規(guī)范性文件，如審核過程中遇到疑難法律問題，要在書面征求意見的基礎(chǔ)上，采取召開座談會、論證會等方式聽取有關(guān)方面意見。要建立健全專家協(xié)助審核機制，充分發(fā)揮政府法律顧問、公職律師和有關(guān)專家作用。

（九）發(fā)揮審核管理信息平臺作用。要積極探索利用信息化手段推進規(guī)范性文件合法性審核機制建設(shè)，完善合法性審核管理信息平臺，制定建設(shè)標準，統(tǒng)一格式、文本等各項管理要求，做好與公文管理系統(tǒng)和政務(wù)信息公開平臺的銜接，實現(xiàn)電子審核一體化和平臺互聯(lián)互通。建立合法性審核臺賬，對已審核的規(guī)范性文件實行動態(tài)化、精細化管理。建立合法性審核信息共享機制，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源，加強對審核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，推動信息共享和整合，切實提高審核實效。

四、加大組織保障力度

（十）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)、各部門要充分認識全面推行規(guī)范性文件合法性審核機制的重要意義，主要負責(zé)同志作為本地區(qū)、本部門規(guī)范性文件合法性審核工作第一責(zé)任人，要切實加強對規(guī)范性文件合法性審核機制建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)，聽取合法性審核工作情況匯報，及時研究解決工作中的重要問題。要結(jié)合本地區(qū)、本部門實際制定具體實施意見，進一步完善工作制度，明確責(zé)任分工和時間進度要求，細化具體措施，確保各項工作落實到位。

（十一）注重能力建設(shè)。各地區(qū)、各部門要高度重視規(guī)范性文件合法性審核能力建設(shè)，認真落實審核責(zé)任。要設(shè)立專門工作機構(gòu)或者明確相關(guān)機構(gòu)負責(zé)合法性審核工作，配齊配強審核工作力量，確保與審核工作任務(wù)相適應(yīng)。要加強合法性審核人員正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，建立健全定期培訓(xùn)和工作交流制度，多形式開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和經(jīng)驗交流，全面提升合法性審核人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。

（十二）強化指導(dǎo)監(jiān)督。各地區(qū)、各部門要將規(guī)范性文件合法性審核機制建設(shè)情況納入法治政府建設(shè)督察內(nèi)容，將規(guī)范性文件合法性審核工作納入法治政府建設(shè)考評指標體系，建立情況通報制度，對工作扎實、成效顯著的予以表揚激勵，對工作開展不力的及時督促整改，對工作中出現(xiàn)問題造成不良后果的依紀依法問責(zé)。各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府要加強指導(dǎo)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。審核機構(gòu)要建立健全統(tǒng)計分析、規(guī)范指導(dǎo)、溝通銜接、問題通報等機制，加強共性問題研究，定期向制定機關(guān)、起草單位通報本地區(qū)、本部門合法性審核情況和存在的問題，切實提高規(guī)范性文件質(zhì)量。

司法部負責(zé)組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進、督促指導(dǎo)本意見貫徹落實工作。要及時跟蹤了解落實情況，督促檢查指導(dǎo)規(guī)范性文件合法性審核機制建設(shè)，總結(jié)交流推廣工作經(jīng)驗，研究協(xié)調(diào)解決共性問題。各地區(qū)、各部門要將本意見的貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項及時報司法部。

國務(wù)院辦公廳

2018年12月4日