最高人民檢察院

最高人民檢察院發布第十五批指導性案例和6起典型案例


最高人民檢察院第十五批指導性案例

某實業公司訴某市住房和城鄉建設局征收補償認定糾紛抗訴案

（檢例第57號）

【關鍵詞】

行政抗訴 征收補償 依職權監督 調查核實

【要旨】

人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當秉持客觀公正立場，既保護行政相對人的合法權益，又支持合法的行政行為。依職權啟動監督程序，不以當事人向人民法院申請再審為前提。認為行政判決、裁定可能存在錯誤，通過書面審查難以認定的，應當進行調查核實。

【基本案情】

2015年9月，某市政府決定對某片區實施棚戶區改造項目房屋征收，市住房和城鄉建設局（簡稱市住建局）依據土地房屋登記卡、測繪報告及房屋分戶面積明細表，向某實業公司作出房屋征收補償面積的復函，認定案涉大廈第四層存在自行加建面積為203.78平方米，第五層存在自行加建面積為929.93平方米，對自行加建部分按照建安成本給予某實業公司補償。實業公司不服，認為第四層的203.78平方米和第五層的187.26平方米是規劃許可允許建造且在案涉大廈建成時一并建造完成，并系經過法院裁定、判決而合法受讓，遂向該市某區人民法院起訴，請求：確認復函違法并撤銷；確認爭議部分建筑合法并按非住宅房屋價值給予補償。

2016年8月1日，區人民法院作出行政判決，認為：案涉大廈目前尚未取得房屋所有權證，應當以規劃許可的建筑面積來認定是否屬于自行加建面積。土地房屋登記卡記載的面積，連同第四層和第五層的爭議面積，共計5560.55平方米，未超過規劃許可證件載明的面積5674.62平方米，應當認定爭議建筑具有合法效力。某測繪公司2011年11月13日受法院委托，對案涉大廈進行測繪后出具了測繪報告，2015年12月25日該測繪公司受市政府委托對該大廈測繪后出具測繪報告及房屋分戶面積明細表，二者相互矛盾，2011年測繪報告被市中級人民法院另案判決采信在先，其證明效力應當優于2015年出具的房屋分戶面積明細表，因此對市住建局復函依據的房屋分戶面積明細表不予采信。該判決還認為：該市中級人民法院另案民事判決將爭議建筑作為合法財產分割歸某實業公司所有，是發生法律效力的物權設立決定，應當認定爭議的面積不是自行加建的面積。遂判決確認市住建局復函違法，責令其對爭議部分建筑按非住宅房屋的補償標準給予安置補償或者貨幣補償。

一審判決后，雙方當事人均未提起上訴，也未申請再審。

【檢察機關監督情況】

線索發現。2018年4月，該市人民檢察院在處理當事人來函信件中發現該案判決可能存在錯誤，非住宅補償標準（每平方米約3萬元）與建安成本（每平方米約2000元）差距巨大，如果按照判決進行補償，不僅放縱違法建設行為，而且政府將多支付補償款1000余萬元，嚴重損害國家利益，根據《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第九條第一項之規定，決定依職權啟動監督程序。

調查核實。市人民檢察院在審查案件過程中，發現一審期間實業公司提供的案涉大廈規劃許可證件復印件是判決的關鍵證據之一，與其他證據存在矛盾，遂開展了以下調查核實工作：一是向法院調取案件卷宗材料；二是向市規劃委員會、市不動產登記中心等單位調取規劃許可證件及相關文件；三是向市不動產登記中心等單位及工作人員詢問了解規劃許可證件等文件復印件的來源和審核情況。經對以上材料進行審查和比對，發現法院卷宗中的規劃許可證件等文件復印件記載的面積與市規劃委員會保存的規劃許可證件等文件原件記載的面積不一致。最終查明：實業公司向法院提供的規劃許可證件等三份文件復印件，是從市不動產登記中心查詢復印的，而該中心保存的這三份材料又是實業公司在申請辦理房證時提供的復印件。市規劃委員會于2018年7月19日向人民檢察院出具的《關于協助說明規劃許可相關內容的復函》證明：案涉大廈建筑規劃許可總建筑面積為5074.62平方米。據此認定，實業公司提供的規劃許可證件等3份文件復印件中5674.62平方米的面積系經涂改，規劃許可的建筑面積應為5074.62平方米，二者相差600平方米。

監督意見。市人民檢察院審查后，認為區人民法院行政判決認定事實的主要證據系變造，且事實認定和法律適用存在錯誤。第一，2015年測繪報告的房屋分戶面積明細表是受市人民政府委托，為了征收某片區棚戶區改造項目房屋，對整個大廈建筑面積包括合法、非法加建面積而進行的測繪，應當作為認定爭議面積是否屬于合法建筑面積的依據。而2011年測繪報告則是另案為了處理有關當事人關于某酒店共有產權民事糾紛而進行的測繪，未就爭議建筑部分是否合法予以認定或區分，不應作為認定建筑是否合法的依據。第二，根據檢察機關調查核實情況，判決認定規劃許可面積錯誤，以此為標準認定實際建筑面積未超過規劃許可面積也存在錯誤。第三，根據市國土局土地房屋登記卡及附件、2015年測繪報告的房屋分戶面積明細表等證據，應當認定第四層、第五層存在擅自加建。第四，另案民事判決是對房屋權屬進行的分割和劃分，不應當作為認定建筑是否合法的依據。判決認定爭議建筑不是自行加建，存在錯誤。市人民檢察院遂于2018年11月22日依法向市中級人民法院提出抗訴。

監督結果。市中級人民法院經過審查，于2018年12月3日作出行政裁定書，指令某區人民法院再審。2019年1月8日，實業公司向某區人民法院提交撤訴申請。某區人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條之規定，裁定：（1）撤銷本院原行政判決書；（2）準許實業公司撤回對市住建局的起訴。

2019年3月6日，市中級人民法院對實業公司另案起訴的市住建局強制拆除行為違法及賠償糾紛案作出終審行政判決，認定實業公司提交的案涉大廈規劃許可證件等文件中5674.62平方米是經涂改后的面積，規劃許可建筑面積應為5074.62平方米。實業公司對法院認定的上述事實無異議。該案最終判決駁回實業公司的訴訟請求。對變造證據行為的責任追究，另案處理。

【指導意義】

1．人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，應當秉持客觀公正立場，既注重保護公民、法人和其他組織的合法權益，也注重支持合法的行政行為，保護國家利益和社會公共利益。人民檢察院行政訴訟監督的重要任務是維護社會公平正義，監督人民法院依法審判和執行，促進行政機關依法行政。人民檢察院是國家的法律監督機關，應當居中監督，不偏不倚，依法審查人民法院判決、裁定所基于的事實根據和法律依據，發現行政判決、裁定確有錯誤，符合法定監督條件的，依法提出抗訴或再審檢察建議。本案中，人民檢察院通過抗訴，監督人民法院糾正了錯誤判決，保護了國家利益，維護了社會公平正義。

2．人民檢察院依職權對行政裁判結果進行監督，不以當事人申請法院再審為前提。按照案件來源劃分，對行政裁判結果進行監督分為當事人申請監督和依職權監督兩類。法律規定當事人在申請檢察建議或抗訴之前應當向法院提出再審申請，目的是為了防止當事人就同一案件重復申請、司法機關多頭審查。人民檢察院是國家的法律監督機關，是公共利益的代表，擔負著維護司法公正、保證法律統一正確實施、維護國家利益和社會公共利益的重要任務，對于符合《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第九條規定的行政訴訟案件，應當從監督人民法院依法審判、促進行政機關依法行政的目的出發，充分發揮檢察監督職能作用，依職權主動進行監督，不受當事人是否申請再審的限制。本案中，雖然當事人未上訴也未向法院申請再審，但人民檢察院發現存在損害國家利益的情形，遂按照《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第九條第一項的規定，依職權啟動了監督程序。

3．人民檢察院進行行政訴訟監督，通過書面審查卷宗、當事人提供的材料等對有關案件事實難以認定的，應當進行調查核實。《人民檢察院組織法》規定，人民檢察院行使法律監督權，可以進行調查核實。辦理行政訴訟監督案件，通過對卷宗、當事人提供的材料等進行書面審查后，對有關事實仍然難以認定的，為查清案件事實，確保精準監督，應當進行調查核實。根據《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》等相關規定，調查核實可以采取以下措施：（1）查詢、調取、復制相關證據材料；（2）詢問當事人或者案外人；（3）咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；（4）委托鑒定、評估、審計；（5）勘驗物證、現場；（6）查明案件事實所需要采取的其他措施。調查核實的目的在于查明人民法院的行政判決、裁定是否存在錯誤，審判和執行活動是否符合法律規定，為決定是否監督提供依據和參考。本案中，市住建局作出復函時已有事實根據和法律依據，并在訴訟中及時向法庭提交，但法院因采信原告提供的虛假證據作出了錯誤判決。檢察機關通過調查核實，向原審人民法院調取案件卷宗，向規劃部門調取規劃許可證件等文件原件，向出具書證的不動產登記中心及工作人員了解詢問規劃許可證件等文件復印件的形成過程，進而查明原審判決采信的關鍵證據存在涂改，為檢察機關依法提出抗訴提供了根據。

【相關規定】

《中華人民共和國人民檢察院組織法》第六條、第二十一條

《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條、第九十三條、第一百零一條

《中華人民共和國民事訴訟法》第二百一十條

《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第九條、第十三條、第三十六條

《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第六十六條

浙江省某市國土資源局申請強制執行杜某非法占地處罰決定監督案

（檢例第58號）

【關鍵詞】

行政非訴執行監督 違法占地 遺漏請求事項 專項監督

【要旨】

人民檢察院行政非訴執行監督要發揮監督法院公正司法、促進行政機關依法行政的雙重監督功能。發現人民法院對行政非訴執行申請裁定遺漏請求事項的，應當依法監督。對于行政非訴執行中的普遍性問題，可以以個案為切入點開展專項監督活動。

【基本案情】

2014年5月，浙江省某市某區某鎮村民杜某未經批準，擅自在該村占用土地681.46平方米，其中建造活動板房112.07平方米，硬化水泥地面569.39平方米。市國土資源局認為杜某的行為違反了《中華人民共和國土地管理法》和《基本農田保護條例》規定，根據《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條及《浙江省國土資源行政處罰裁量權執行標準》規定，作出行政處罰決定：（1）責令退還非法占用土地681.46平方米；（2）對其中符合土地利用總體規劃的45.46平方米土地上的建筑物和設施，予以沒收；（3）對不符合土地利用總體規劃的636平方米土地（基本農田）上的建筑物和設施，予以拆除；（4）對非法占用規劃內土地45.46平方米的行為處以每平方米11元的罰款，非法占用規劃外土地636平方米的行為處以每平方米21元的罰款，共計人民幣13856.06元。杜某在規定的期限內未履行該處罰決定第3項和第4項內容，亦未申請行政復議或提起行政訴訟，經催告仍未履行。市國土資源局遂于2017年7月21日向某市某區人民法院申請強制執行杜某違法占地行政處罰決定第3項和第4項內容。區人民法院立案受理后，于2017年7月25日作出行政裁定書，裁定準予執行市國土資源局行政處罰決定第3項內容，并由某鎮政府組織實施。某鎮政府未在法定期限內執行法院裁定。

【檢察機關監督情況】

線索發現。區人民檢察院在辦理其他案件過程中發現該案線索。經初步調查了解，某鎮政府未根據法院裁定書內容組織實施拆除，土地未恢復至復耕條件，杜某也未履行繳納罰款的義務，遂依職權啟動監督程序。

調查核實。根據案件線索，檢察機關重點開展了以下調查核實工作：一是向法院調閱了案件卷宗材料；二是向當地國土管理部門工作人員了解案涉行政處罰決定執行情況和申請法院強制執行的情況；三是檢察人員到違法占地現場進行實地查看。最終查明：市國土資源局的行政處罰決定有充分的事實根據，申請法院強制執行符合法律規定，目前行政處罰決定中罰款仍未繳納，法院裁定拆除的地上建筑物和設施亦未被拆除。

監督意見。2018年5月，區人民檢察院分別向區人民法院和某鎮政府提出檢察建議，建議區人民法院查明該案未就行政處罰決定第4項罰款作出裁定的原因，并依法處理，建議某鎮政府查明違法建筑物和設施未拆除的原因，并依法處置。

監督結果。區人民法院收到檢察建議后于2018年5月30日作出補充裁定，準予強制執行市國土資源局作出的13856.06元罰款決定，7月該款執行到位。某鎮政府收到檢察建議后，迅速行動，案涉違法建筑物和設施于2018年7月被拆除。

專項監督。區人民檢察院在辦理該案過程中，發現農村違法占地行政處罰未執行到位問題突出，遂決定就國土資源領域行政非訴執行開展專項監督活動，共監督法院裁定遺漏強制執行請求事項等案件17件，鄉鎮街道未執行法院裁判文書確定的義務案件18件。市人民檢察院通過認真研究后發現轄區內類似問題較多，遂于2018年5月在全市檢察機關開展專項監督活動。截至2019年2月專項活動結束時，通過檢察機關監督，全市共整治拆除各類違法建筑物及設施45.5萬平方米，恢復土地原狀23萬平方米，退還非法占用土地21.7萬平方米。市中級人民法院針對檢察機關專項監督活動中發現的問題，在全市法院系統開展專項評查，有效規范了行政非訴執行的受理、審查和實施等活動。

【指導意義】

1．人民檢察院履行行政非訴執行監督職能，應當發揮既監督人民法院公正司法又促進行政機關依法行政的雙重功能，實現雙贏多贏共贏。行政非訴執行監督對于促進人民法院依法、公正、高效履行行政非訴執行職能，促進行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，具有重要作用。人民檢察院對人民法院行政非訴執行的受理、審查和實施等各個環節開展監督，針對存在的違法情形提出檢察建議，有利于促進人民法院依法審查行政決定、正確作出裁定并實施，防止對違法的行政決定予以強制執行，保護行政相對人的合法權益。開展行政非訴執行監督，應當注意審查行政行為的合法性，包括是否具備行政主體資格、是否明顯缺乏事實根據、是否明顯缺乏法律法規依據、是否損害被執行人合法權益等。對于行政行為明顯違法，人民法院仍裁定準予執行的，應當向人民法院和行政機關提出檢察建議予以糾正，防止被執行人合法權益受損。對于行政行為符合法律規定的，應當引導行政相對人依法履行法定義務，支持行政機關依法行政。

2．人民法院對行政非訴執行申請裁定遺漏請求事項的，人民檢察院應當依法提出檢察建議予以監督。根據《中華人民共和國行政強制法》第五十七條和第五十八條的規定，人民法院受理行政機關強制執行申請后進行書面審查，應當對行政機關提出的強制執行申請請求事項作出是否準予執行的裁定。本案中，市國土資源局向區人民法院申請強制執行的項目中包括強制執行13856.06元罰款，但區人民法院卻未對該請求事項予以裁定，致使罰款無法通過強制執行方式收繳，影響了行政決定的公信力。人民檢察院應當對人民法院遺漏申請事項的裁定依法提出檢察建議予以糾正。

3．人民檢察院應當堅持在辦案中監督、在監督中辦案的理念，在辦理行政非訴執行監督案件過程中，注重以個案為突破口，積極開展專項活動，促進一個區域內一類問題的解決。人民檢察院履行行政非訴執行監督職責，要注重舉一反三，深挖細查，以小見大，以點帶面，針對人民法院行政非訴執行受理、審查和實施等各個環節存在的普遍性問題開展專項活動，實現辦理一案、影響一片的監督效果。某市兩級檢察機關在成功辦理本案的基礎上，開展專項監督活動，有力推進了全市國土資源領域“執行難”等問題的解決，促進了行政管理目標的實現。市中級人民法院針對檢察機關專項監督活動中發現的問題，在全市法院系統開展專項評查，規范了行政非訴執行活動。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條、第九十七條、第一百零一條

《中華人民共和國民事訴訟法》第二百三十五條

《中華人民共和國行政強制法》第五十三條、第五十七條、第五十八條

《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第二十九條

《最高人民法院 最高人民檢察院關于民事執行活動法律監督若干問題的規定》第一條、第二十一條

《人民檢察院檢察建議工作規定》第十一條

湖北省某縣水利局申請強制執行肖某河道違法建設處罰決定監督案

（檢例第59號）

【關鍵詞】

行政非訴執行監督 河道違法建設 強制拆除

【要旨】

辦理行政非訴執行監督案件，應當查明行政機關對相關事項是否具有直接強制執行權，對具有直接強制執行權的行政機關向人民法院申請強制執行，人民法院不應當受理而受理的，應當依法進行監督。人民檢察院在履行行政非訴執行監督職責中，發現行政機關的行政行為存在違法或不當履職情形的，可以向行政機關提出檢察建議。

【基本案情】

2011年9月，湖北省某縣村民肖某未經許可，擅自在某水庫庫區（河道）管理范圍內316國道某大橋下建房（房基）5間，占地面積289.8平方米。2011年11月3日，某縣水利局根據《中華人民共和國水法》第六十五條作出《行政處罰決定書》，要求肖某立即停止在橋下建房的違法行為，限7日內拆除所建房屋，恢復原貌；罰款5萬元；并告知肖某不服處罰決定申請復議和提起訴訟的期限，注明期滿不申請復議、不起訴又不履行處罰決定，將依法申請人民法院強制執行。肖某在規定的期限內未履行該處罰決定，亦未申請復議或提起行政訴訟。2012年3月29日，縣水利局向法院申請強制執行。2012年4月23日，縣人民法院作出行政裁定書，裁定準予執行行政處罰決定，責令肖某履行處罰決定書確定的義務。但肖某未停止違法建設，截至2017年4月，肖某已在河道區域違法建成四層房屋，建筑面積約520平方米。

【檢察機關監督情況】

線索發現。縣人民檢察院于2017年4月通過某日報《“踢皮球”執法現象何時休？》的報道發現案件線索，依職權啟動監督程序。檢察機關經調查發現，肖某在河道內違法建設的行為持續多年，違反了國家河道管理規定，違法建筑物嚴重影響行洪、防洪安全。水利局和法院對違法建筑物未被強制拆除的原因則各執一詞。法院認為，對違反水法的建筑物，水利局是法律明確授予強制執行權的行政機關，法院不能作為該案強制執行主體。但水利局認為，其沒有強制執行手段，應當由法院強制執行。

監督意見。檢察機關審查認為：法律沒有賦予水利局采取查封、扣押、凍結、劃撥財產等強制執行措施的權力，對于不繳納罰款的，水利局可以向法院申請強制執行；但根據行政強制法和水法等相關規定，水利局對于河道違法建筑物具有強行拆除的權力，不應當向法院申請強制執行。因此，水利局向法院申請執行行政處罰決定中的拆除違法建筑物部分，法院不應當受理而受理并裁定準予執行，違反法律規定。縣人民檢察院于2017年5月向縣水利局提出檢察建議，建議其依法強制拆除違法建筑物；同年8月向縣人民法院提出檢察建議，建議其依法履職、規范行政非訴執行案件受理等工作。

監督結果。縣水利局收到檢察建議后，立即向當地黨委政府報告。在縣委、縣政府的大力支持下，河道違法建筑物被依法拆除。縣人民法院收到檢察建議后，回復表示今后要加強案件審查，對行政機關具有強制執行權而向法院申請強制執行的案件裁定不予受理。

【指導意義】

1．人民檢察院辦理行政非訴執行監督案件，應當依法查明行政機關對相關事項是否具有直接強制執行權。我國行政強制法規定的行政強制執行，包括行政機關直接強制執行和行政機關申請人民法院強制執行兩種類型。法律賦予某些行政機關以直接強制執行權的主要目的是提高行政效率，及時執行行政決定。如果行政機關有直接強制執行權，又向人民法院申請執行，不但浪費司法資源，而且容易引起相互推諉，降低行政效率。人民檢察院辦理行政非訴執行監督案件，應當查明行政機關是否具有直接強制執行權，對具有直接強制執行權的行政機關向人民法院申請強制執行，人民法院不應當受理而受理的，應當依法進行監督。《中華人民共和國水法》第六十五條第一款規定，“在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，或者從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構依據職權，責令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構筑物，恢復原狀；逾期不拆除、不恢復原狀的，強行拆除……”根據上述規定，對河道管理范圍內妨礙行洪的建筑物、構筑物，水行政主管部門具有直接強行拆除的權力。但在本案中，水利局本應直接強制執行，卻向人民法院申請執行，人民法院不應當受理而受理、不應當裁定準予執行而裁定準予執行，致使兩個單位相互推諉，河道安全隱患長期得不到消除，人民檢察院依法提出檢察建議，促進了問題的解決。

2．人民檢察院在履行行政非訴執行監督職責中，發現行政機關的行政行為存在違法或不當履職情形的，可以向行政機關提出檢察建議。《人民檢察院檢察建議工作規定》第十一條規定，“人民檢察院在辦理案件中發現社會治理工作存在下列情形之一的，可以向有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議：……（四）相關單位或者部門不依法及時履行職責，致使個人或者組織合法權益受到損害或者存在損害危險，需要及時整改消除的；……”根據上述規定，檢察機關發現行政機關向人民法院提出強制執行申請存在不當，怠于履行法定職責的，應當向行政機關提出檢察建議。對由于行政機關違法行為致使損害持續存在甚至繼續擴大的，應當更加重視，優先快速辦理，促進行政執行效率提高，及時消除損害、減少損失，維護人民群眾的合法權益。本案中，檢察機關針對水利局怠于履職行為，依法提出檢察建議，促使河道違法建筑物被拆除，保障了行洪、泄洪安全，保護了當地人民群眾的生命財產安全。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條、第九十七條、第一百零一條

《中華人民共和國民事訴訟法》第二百三十五條

《中華人民共和國行政強制法》第四條、第十三條、第三十四條、第四十四條、第五十三條

《中華人民共和國水法》第三十七條、第六十五條

《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第二十九條

《人民檢察院檢察建議工作規定》第十一條

行政檢察典型案例

案例一

河南省甲縣違法占地非訴執行監督系列案

——監督行政非訴執行依法受理，共同守住耕地保護紅線

【基本案情】

2017年8月份以來，河南省甲縣國土資源局在巡查中發現一些駕校、砂場等未經批準擅自占用耕地，經依法立案后作出相應行政處罰。行政相對人在法定期限內不提起訴訟又不履行，甲縣國土資源局依照法律規定，將到期需要申請強制執行的國土資源違法案件申請甲縣人民法院強制執行。截至2018年4月12日，甲縣國土資源局共向甲縣人民法院申請強制執行行政非訴案件96件，涉及駕校、采砂、旅游開發、農業開發、農戶違建等非法占用耕地154.8畝、基本農田66.8畝，其他土地2.76畝，行政罰款總額300余萬元。

甲縣人民法院對縣國土資源局行政非訴案件強制執行申請均不予受理，也未作出不予受理裁定和說明不予受理理由。

【檢察機關監督情況】

2018年4月12日，甲縣人民檢察院對其中嚴重損害國家利益和社會公共利益的21起行政非訴執行案件依法予以受理。同時，將最高人民檢察院在全國檢察機關開展民事行政非訴執行監督專項活動情況向甲縣人民法院作了通報。

甲縣人民檢察院認為，甲縣人民法院對縣國土資源局強制執行申請不予受理又不依法作出不予受理裁定，違反了《中華人民共和國行政強制法》第五十六條第一款“人民法院接到行政機關強制執行的申請，應當在五日內受理”的規定，違反了《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百五十五條第三款“人民法院對符合條件的申請，應當在五日內立案受理，并通知申請人；對不符合條件的申請，應當裁定不予受理”的規定，以及《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》第二條、第八條、第九條的規定，致使生效的行政處罰決定無法進入法定程序。4月26日，甲縣人民檢察院向甲縣人民法院發出檢察建議：（1）依法辦理甲縣國土資源局申請的行政非訴執行案件；（2）完善行政非訴案件受理機制，以保障行政處罰權的正確行使。

2018年5月3日，甲縣人民法院回復，支持檢察機關開展民事行政非訴執行監督專項活動，采納檢察建議，對建議的21起及其他75起行政非訴案件全部予以受理。同時，完善非訴行政案件受理程序，對涉及國家利益和社會公共利益的，快立快審。

自發出檢察建議至2019年1月15日，甲縣國土資源局陸續向甲縣人民法院申請強制執行286件，法院均予以立案，目前已準予執行244件，大部分已經執行；同時，檢察機關針對行政機關是否存在行政處罰后怠于執行或怠于申請執行等問題加強與行政機關溝通，爭取理解、配合進而主動糾正，并加強與人民法院的協作配合，共同維護國家利益和社會公共利益。

【警示與指導意義】

保護耕地，關系到中國十幾億人口的糧食問題，關系到我國的糧食安全、生態安全問題。對于耕地，國家堅持實行最嚴格的保護制度。守住耕地保護紅線，不僅是各級政府的責任，也是司法機關共同的責任。違法占用、破壞耕地特別是基本農田的違法行為，必須堅決制止和懲處。本案涉及非法占用耕地154.8畝、基本農田66.8畝，人民法院對行政機關依法申請行政非訴執行的案件，應當受理而不予受理，使國家利益和社會公共利益處于持續受侵害狀態，檢察機關應依法予以監督。本案中，通過對21起行政非訴執行案件進行監督，促使人民法院對后續案件依法立案、準予執行，并依法執行，進入良性循環，不僅促進了規范執法、依法行政，還有力地促進了對國家耕地、基本農田的保護，達到雙贏多贏共贏。

案例二

吉林省某公司違法占地非訴執行監督案

——監督行政非訴執行依法審查，維護國家、社會公共利益和公民合法權益

【基本案情】

2016年6月17日，吉林省甲市國土資源局對某有限公司作出行政處罰決定書，內容為：（1）責令退還非法占用的土地，拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復原貌；（2）對非法占用林地1000平方米處以罰款5000元；（3）移送當地司法機關。某有限公司在法定履行期限內繳納了罰款，但未退還非法占用的土地，未拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他設施，未恢復土地原狀。

2017年4月19日，甲市國土資源局向甲市乙區人民法院申請強制執行上述行政處罰決定書中“退還非法占用的土地，拆除非法建筑物，恢復原貌”的行政處罰。

乙區人民法院受理后，依法組成合議庭進行了合法性審查，并于2017年5月11日作出行政裁定書，裁定：（1）準予強制執行甲市國土資源局行政處罰決定書；（2）行政處罰決定書中的罰款部分即林地1000平方米 5元/平方米=5000元，由乙區法院強制執行；（3）責令退還非法占用的土地，沒收非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，由甲市國土資源局組織實施。

【檢察機關監督情況】

乙區人民檢察院審查認為，乙區人民法院作出的行政裁定書的裁定內容超出了甲市國土資源局申請強制執行的范圍，且與行政處罰決定書的內容不符。甲市國土資源局行政處罰決定作出后，某有限公司在法定履行期限屆滿之時，已履行繳納罰款的義務，未履行“退還非法占用的土地，拆除非法建筑物，恢復原貌”的行政處罰，甲市國土資源局也僅就未履行的該項行政處罰申請乙區人民法院強制執行。乙區人民法院作出的裁定內容既包括未履行的行政處罰，也包括已經履行的罰款，超出了申請執行人申請強制執行的范圍，不符合案件的真實情況，且裁定準予執行“沒收非法建筑物，恢復原貌”的內容與行政處罰“拆除非法建筑物，恢復原貌”不符。

乙區人民檢察院根據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十三條的規定，提出檢察建議，建議乙區人民法院依法糾正，并在今后辦理非訴執行案件過程中嚴格進行審查，依法作出裁定，裁定準予執行的內容應與行政處罰的內容相符。乙區人民法院收到檢察建議后，書面回復表示，依照《中華人民共和國行政強制法》的相關規定進行審查，認真整改，在今后的工作中杜絕類似情況的發生。

【警示與指導意義】

對于違法占地行為，行政機關應當及時查處，作出相應行政處罰，并依法申請行政非訴執行。行政機關的行政處罰決定，必須準確、全面、及時執行，否則不僅損害國家和社會公共利益，損害公民、法人或其他組織的合法權益，還可能破壞行政管理秩序，減損執法的公正性和權威性。本案中，人民檢察院針對法院作出的強制執行裁定內容與實際情況不符、與行政機關作出的行政處罰決定內容和申請執行內容不一致等違法情形及時發出檢察建議，促使法院對行政非訴執行工作中存在的突出問題進行整改，既維護了國家和社會公共利益，又保護了當事人的合法權益，規范了執行行為，增強了監督效果。

案例三

北京市某村委會等六起違法占地非訴執行監督案

——監督終結本次執行程序依法適用，推動破解“兩違”拆除難題

【基本案情】

原北京市國土資源局針對北京市甲區A鎮某村村委會、某動力科技公司、某文化傳播公司、某生物工程技術公司、某農業發展公司非法占地進行建設的行為，依據土地管理法對上述單位分別作出共計6份“拆除違法建設、恢復土地原狀”的行政處罰決定，但上述單位既未履行處罰決定，又沒有申請復議和提起行政訴訟，原北京市國土資源局遂按照法定程序將上述6起行政處罰決定向北京市甲區人民法院申請強制執行。

甲區人民法院針對上述非訴執行申請分別作出準予執行的行政裁定書，但在隨后的強制執行階段又在未實際執行的情況下以“本案執行標的違法建筑物占地規模較大，強制拆除有一定難度，需具備足夠的人力和物力。現本院無強制拆除所必須的資金、設備和人員，申請執行人北京市國土資源局亦無法提供強制拆除必備的條件，故本院暫無法采取強制執行措施對本案執行標的予以拆除”為由，作出終結本次執行程序的裁定。

【檢察機關監督情況】

甲區人民檢察院依職權啟動了對上述6起非訴執行案件的監督程序。經審查，根據最高人民法院有關規定，終結本次執行程序的適用范圍，是執行標的以財產為內容，且無財產可供執行或有財產但不足以全部清償的，上述6起案件均不應適用終結本次執行程序。同時，北京市為深入推進京津冀協同發展、著力疏解非首都功能、優化提升首都功能，正在開展“疏解整治促提升”專項行動，拆除違法建設是“疏解整治促提升”的重要任務之一。本案系典型的非法占地行為引發的違法建設活動，依法應予嚴格查處。對此，甲區人民檢察院于2018年1月2日向甲區人民法院送達檢察建議書，建議：（1）進一步嚴格規范終結本次執行程序，杜絕因片面追求高結案率而濫用“終結本次執行程序”；（2）及時恢復案件執行程序，促使案件早日執行完畢。

2018年3月21日，甲區人民檢察院收到甲區人民法院針對6份檢察建議的回復。甲區人民法院表示該案的執行問題不是簡單的法律問題，此類案件利益關系錯綜復雜，當事人對立情緒極端嚴重，盲目強制執行必然引發不穩定事件，需要在尊重歷史、正視現實的前提下，統籌協調各方力量協力解決。

針對法院在回復中提到的執行風險和現實難題，甲區人民檢察院結合上述6起非訴執行監督案件的辦理，經深入調研，撰寫了調研報告，詳細分析了該區因非法占地形成違法建設難以強制拆除的現狀、原因，并從多角度提出解決問題的對策建議，報告市、區兩級政府并得到關注。北京市人民政府督查室向市規劃國土委下發督查通知單，要求該委認真落實。目前，該6起案件已部分執行到位，其他后續相關工作正在逐步推進。

【警示與指導意義】

違法占地是國土資源違法行為中最常見的一種類型，違法建設項目侵占有限的土地資源，損害國家和社會公共利益，破壞廣大人民群眾賴以生存的生態環境。未經批準違法占用土地進行違法建設，是違法占地中常見的表現形式。拆除違法占地上的違法建設，因群眾關注度高、矛盾多發易發，強制執行難度很大。對于這類案件，不僅要制發檢察建議監督法院依法執行，還要加強跟進監督，從根本上推動解決這一執行難題。本案中，人民檢察院通過對法院適用終結本次執行存在違法情形的監督，依托典型個案，促進類案問題解決，在以檢察建議形式督促法院依法執行的同時，以調研報告的形式分析原因、提出對策建議，推動從體制、機制上破解“兩違”拆除難題，引起政府的關注和重視，彰顯了行政檢察維護司法公正、促進依法行政、服務社會治理的積極意義。

案例四

浙江省徐某違法占地非訴執行監督案

——監督“裁執分離”模式下法院和行政機關依法執行，保護基本農田不被侵占

【基本案情】

徐某非法占用2253平方米基本農田和3753平方米農用地，在浙江省甲市A鎮某村違法建造房屋及其他建筑設施。2015年，甲市國土資源局作出行政處罰決定書，責令徐某退還非法占用的土地6006平方米；拆除在非法占用土地上新建的房屋及其他建筑設施；對非法占用的基本農田按每平米30元處以罰款計人民幣67590元，對非法占用農用地（林地、園地、水域）按每平方米20元處以罰款計人民幣75060元，兩項合計人民幣142650元。

2016年7月22日，甲市國土資源局以被執行人徐某拒不履行行政處罰決定書為由，向甲市人民法院申請強制執行。

由法院作出裁判、由行政機關組織實施的“裁執分離”改革，浙江省是推進改革和試點地區之一。2016年8月1日，甲市人民法院采取“裁執分離”模式，作出行政裁定書，裁定準予對徐某在甲市A鎮某村非法占用的6006平方米土地上違法建造的房屋及其他建筑設施予以強制拆除，由甲市A鎮人民政府、甲市國土資源局組織實施；準予對徐某欠繳的罰款人民幣142650元強制收繳，由甲市人民法院執行。

2016年12月19日，甲市人民法院作出執行裁定書：因在執行過程中，未發現被執行人徐某有實際可供執行的財產，申請執行人亦未提供可供執行的財產線索，故暫不能得到執行，依照民事訴訟法第二百五十七條第六項之規定，裁定終結本案本次執行程序。

【檢察機關監督情況】

2017年8月23日，甲市人民檢察院受理該案并展開調查。經調查，徐某在甲市農村商業銀行有兩個賬戶。其中一個賬戶從2016年1月至2017年10月間與其他賬戶有大量大額匯入、轉入記錄，且對賬單反映徐某在其他銀行還有多個賬號。另一個賬戶在2017年6月獲得柜面放款，而此時徐某已被甲市人民法院納入失信被執行人名單。調查還發現徐某名下有小型汽車一輛，登記于2011年。

此外，經甲市人民檢察院實地勘察，發現被執行人徐某在甲市A鎮某村非法占用的6006平方米土地上違法建造的房屋及其他建筑設施未被拆除。

甲市人民檢察院認為，被執行人徐某有實際可供執行的財產，甲市人民法院在執行過程中未窮盡財產調查措施，以未發現被執行人徐某有實際可供執行的財產等為由裁定終結本案本次執行程序不當；且徐某雖被納入失信被執行人名單，但因錄入的身份證號碼有誤，導致其仍從甲市農村商業銀行獲取銀行貸款。

針對以上情況，甲市人民檢察院根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條、第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百三十五條之規定，分別于2017年11月10日、11月23日向甲市人民法院、甲市國土資源局和甲市A鎮人民政府發出檢察建議。建議甲市人民法院：（1）對本案依法立案，恢復執行，窮盡財產調查措施，對被執行人徐某的財產情況及時予以核實并采取執行實施措施，執行尚未繳納的罰款；（2）對失信被執行人名單中徐某的錯誤信息予以改正；（3）關注法院相關查詢系統存在的問題。建議甲市國土資源局和甲市A鎮人民政府：對徐某在甲市A鎮某村非法占用的6006平方米土地上違法建造的房屋及其他建筑設施予以強制拆除。

檢察建議發出后，甲市人民法院、甲市國土資源局和甲市A鎮人民政府均予以采納，并書面回復。2017年11月27日，甲市國土資源局派員到違法現場進行實地核查，并與A鎮人民政府相關負責人進行對接，由A鎮人民政府牽頭做好拆除工作，該局監察大隊、國土所積極配合。2017年12月20日，A鎮人民政府集中組織人員和力量，對被執行人徐某在甲市A鎮某村非法占用的6006平方米土地上違法建造的房屋及其他建筑設施全部強制拆除。2018年2月1日，甲市人民法院恢復執行該案，對失信被執行人名單中徐某的錯誤信息已報上級法院修改，并已對統一查詢系統存在的問題進行了反映。2018年5月9日，甲市人民法院第二次書面回復，表示該案全部罰款142650元已執行到位。

【警示與指導意義】

十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。而基本農田是耕地的精華，是糧食安全的保障，國家對基本農田實行嚴格的特殊保護，任何單位和個人不得改變其性質用途。非法占用基本農田應依法退還，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；構成犯罪的，依法追究刑事責任。行政非訴執行監督，是對行政非訴執行立案、審查和執行活動的全過程監督。行政機關申請強制執行，人民法院作出裁定后，無論是交由本院執行機構執行，還是采取“裁執分離”模式交由行政機關組織實施，或部分交由本院執行機構執行、部分交由行政機關組織實施，都屬于行政非訴執行監督范圍。人民法院、行政機關違法實施執行行為，或怠于履行職責的，檢察機關有權予以監督。本案中，徐某非法占用2253平方米基本農田和3753平方米農用地，違法建造房屋及其他建筑設施的違法行為應當予以糾正。檢察機關通過行政非訴執行監督，不僅推動法院追回了全部罰款142650元，而且促使行政機關強制拆除非法占用的6006平方米土地上的全部違章建筑，被占用基本農田得以恢復，取得了良好的效果。

案例五

廣西壯族自治區某礦業公司違法占地非訴執行監督案

——依申請監督行政非訴執行“裁而不執”，保護國土資源不被侵害

【基本案情】

2008年6月，廣西壯族自治區甲縣某礦業公司未經甲縣國土資源行政主管部門批準，非法占用土地，擅自在甲縣A鎮某村違法建廠，面積達10829.44平方米。2013年3月6日，甲縣國土資源局依法作出行政處罰決定，要求某礦業公司拆除在非法占用土地上新建建筑物和構筑物并退還非法占用的土地，對非法占用的土地處以每平方米10元的罰款共計108294.4元。由于某礦業公司拒不執行處罰決定，甲縣國土資源局于2013年7月8日向甲縣人民法院申請強制執行，要求某礦業公司拆除在非法占用土地上新建建筑物和構筑物并退還非法占用的土地。2013年8月28日，甲縣人民法院作出行政裁定，準予執行。

2016年10月14日，因甲縣國土資源局與某礦業公司達成執行和解書，甲縣人民法院裁定終結本次執行程序。其后，甲縣人民法院一直沒有執行。

此外，對某礦業公司的罰款108294.4元，甲縣國土資源局沒有向甲縣人民法院申請強制執行。

【檢察機關監督情況】

2018年3月19日，甲縣國土資源局向甲縣人民檢察院提出申請，請求監督甲縣人民法院執行上述行政裁定。

甲縣人民檢察院經審查認為，甲縣人民法院沒有對雙方當事人達成的執行和解書進行合法性審查，即裁定終結本次執行程序，確有錯誤；甲縣國土資源局沒有嚴格按照行政處罰決定全部內容向甲縣人民法院申請強制執行，確有錯誤。因此，先后向法院和國土資源局發出檢察建議：建議法院對違法行為依法予以糾正，拆除某礦業公司在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施；建議縣國土資源局向甲縣人民法院申請強制執行對非法占用土地的罰款共計108294.4元。

甲縣人民法院收到檢察建議后，多次做某礦業公司法定代表人的思想工作。2018年9月，某礦業公司自動拆除了其在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施。

縣國土資源局收到檢察建議后，及時向甲縣人民法院提出申請，強制執行對非法占用的土地處以每平方米10元的罰款共計108294.4元。

【警示與指導意義】

違法占地如不能得到及時、有效、全面查處，必將造成嚴重的負面影響，損害法律的嚴肅性和權威性，影響政府的執行力和公信力。本案中，甲縣人民法院裁定準予執行后，甲縣國土資源局與某礦業公司達成執行和解書，法院未對該和解書是否存在違法情形進行審查，即以此為由裁定終結本次執行程序，且在之后長達四年多的時間內，未采取有效措施執結案件，導致國有土地長期處于受侵害狀態；行政機關未嚴格按照行政處罰決定確定的全部內容申請法院強制執行，屬于不完全履行職責。檢察機關通過行政非訴執行監督，既促進規范、公正司法，又促進依法行政，實現了雙贏多贏共贏。

案例六

姬某訴某鄉政府確認行政行為違法監督案

——檢察機關以聽證贏公信，加強行政違法行為調查核實，積極引導當事人和解，有效化解行政爭議

【基本案情】

姬某與河南省某村委會因一土地承包合同引發系列糾紛，雙方先后提起行政訴訟案件5件和民事訴訟案件2件。其中，2016年10月2日，鄉政府應村委會要求，指派數十名工作人員強行丈量案涉土地，后因姬某及家人阻止，量地未果。2017年3月23日，姬某向縣人民法院提起本案行政訴訟，請求確認鄉政府強行丈量其承包土地的行為違法。縣人民法院經審理認為，鄉政府丈量土地的行為是調解雙方糾紛過程中調查取證行為，屬于處理雙方糾紛的階段性行為，且該行為并未侵害原告的合法權益，遂判決駁回原告姬某的訴訟請求。

姬某不服一審判決，提出上訴。市中級人民法院于2018年3月28日作出二審行政裁定，認為鄉政府丈量土地的行為未對上訴人權利義務產生影響，不屬于行政訴訟受案范圍，裁定撤銷一審判決，駁回姬某起訴。

姬某不服二審裁定，申請再審。省高級人民法院于2019年4月16日作出再審行政裁定，駁回姬某的再審申請。

2019年6月26日，姬某向市人民檢察院申請監督。

【公開聽證情況】

為深入了解案件情況，全面聽取相關單位和人士意見，確保監督精準，某市人民檢察院決定對該案進行公開聽證。

聽證準備。一是開展聽證前法律輔導。聽證前，向當事人詳細解讀聽證程序和聽證結論的效力，保障當事人全面了解聽證的程序和作用，依法充分行使申辯、質證等權利。二是確定9名聽證員。包括政府法制部門干部和高校行政法學教授各2名、行政訴訟領域律師3名、原行政審判法官和地產領域企業家各1名。三是邀請相關人員參加。邀請人大代表、政協委員、人民監督員和省檢察院、省司法廳、市司法局等有關職能部門人員參加聽證會，安排全市行政檢察干警代表20余人進行旁聽。

聽證過程。2019年8月8日，聽證會在某市人民檢察院召開。本次聽證經過事實調查、質證辯論、聽證員提問、聽證評議、總結講評等5個環節，并按照下列順序進行：（1）承辦人介紹基本案情和議題；（2）申請人陳述申請監督請求、事實和理由；（3）被申請人發表辯駁意見；（4）申請人和被申請人出示新證據，并說明證據的來源及證明內容；（5）檢察院出示依職權調查核實取得的證據；（6）案件各方當事人就聽證中所出示證據的合法性、真實性和關聯性進行質證并發表意見；（7）聽證員對案件事實和證據進行提問；（8）當事人發表最后意見；（9）聽證員當場公開發表聽證意見；（10）主持人進行歸納總結。

聽證結果。通過聽證，包括通過多媒體示證，現場播放姬某拍攝的鄉政府丈量土地當天的視頻，結合當事人陳述，查清了雙方糾紛的來龍去脈，查明了相關案件事實：（1）鄉政府沒有當事人同意采取調解方式解決糾紛的證據，其丈量土地的行為不能定性為行政調解中的調查取證行為。（2）未經雙方當事人同意，鄉政府介入民事糾紛并強行丈量土地沒有法律依據。（3）鄉政府未就案涉糾紛及土地做出任何行政決定，其丈量土地的行為亦沒有引起行政法律關系的設立、變更或消滅，不屬于具體行政行為。根據聽證查明的事實，9名聽證員從不同角度進行分析，形成一致意見：該案不屬于法院行政訴訟的受案范圍，二審法院裁定駁回起訴并無不當，檢察機關應作不支持監督申請決定；同時，鄉政府介入本案的民事糾紛沒有法律依據，不但沒有解決問題，反而激化了矛盾，檢察機關應向鄉政府提出檢察建議。

【監督意見】

市人民檢察院綜合審查案卷和聽證情況，在征求雙方當事人同意后，促成對案件進行和解，姬某表示不再追究鄉政府，鄉政府表示會盡快依法協助解決案涉相關問題。檢察機關采納了聽證意見，于2019年8月26日依法作出不支持監督申請決定。8月22日，市檢察院向鄉政府現場送達檢察建議，指出鄉政府在處理本案糾紛中存在依法行政意識不夠強、行政行為程序不合法、化解社會矛盾不徹底等問題，并分析了原因和后果，從強化法律意識、規范行政行為、提升執法質效等三個方面向鄉政府提出了改進工作的具體建議。

【警示和指導意義】

聽證是實現檢察機關辦理法律監督案件公開、公正、公平的一項重要舉措，也是檢察機關推進開放、透明、陽光司法的一種新嘗試。行政訴訟監督案件直接涉及人民群眾切身利益，一些案件當事人訴求強烈，服判息訴難，檢察機關采取公開聽證方式，有利于實現精準監督，推動行政爭議的實質性化解。

1．以公開促進公正，贏取公信。辦理行政訴訟監督案件時進行聽證，將案件事實公開，充分聽取相關人士的意見，有利于提高案件審查透明度、提升司法公信力。本案針對案涉法律關系專業性強的特點，在兼顧廣泛代表性的同時，突出法律專業性，從不同行業選取9名聽證員，并廣泛邀請社會人士、上級單位、相關職能部門及檢察干警參與旁聽，提高了聽證結果的可信度。通過辦案人員介紹案情、當事人充分發表意見、對相關證據進行質證、聽證員提問等，使案件情況公開透明。9名聽證員當場公開發表聽證意見，從不同角度闡釋自己對案件的看法，當事人原汁原味聽取聽證員的意見，進一步增強了聽證的公正性和說服力。

2．加強調查核實，確保精準監督。對于行政行為是否違法等尚未查清的事實，在聽證中，應當充分利用雙方當事人當面質證辯論的優勢，進行調查核實。本案聽證過程中，通過雙方當事人發表意見、出示相關證據、質證及論辯、聽證員對案件事實和證據進行提問等，查明鄉政府丈量爭議土地的行為并不產生行政法律效果，不屬于行政訴訟受案范圍，但其強行介入申請人與村委會之間的民事糾紛，缺乏法律依據，為檢察機關實現精準監督提供了事實根據。

3．促成現場和解，實質性化解行政爭議。解決行政爭議、促進社會治理、維護社會和諧穩定是行政訴訟監督的重要任務，通過公開聽證與行政和解程序的有機銜接，有利于推動矛盾化解，實現案結事了。本案因鄉政府強行介入民事糾紛，導致申請人對國家機關不滿，一再提起訴訟，陷入訴累。檢察機關通過公開聽證，取得雙方當事人的信任，當場和解，消除積怨，促進行政爭議的實質性化解，體現了以人民為中心的辦案理念。