最高人民檢察院

【關鍵詞】



行政公益訴訟 行政監管職責 違法建設 農村垃圾治理



【要旨】



一級政府對本行政區域的環境質量保護負有法定職責。政府在履行農村環境綜合整治職責中違法行使職權或者不作為，損害社會公共利益的，檢察機關可以發出檢察建議督促其依法履職。對于行政機關作出的整改回復，檢察機關應當跟進調查；對于無正當理由未整改到位的，可以依法提起行政公益訴訟。



【基本案情】



2005年4月，湖北省天門市拖市鎮人民政府（以下簡稱拖市鎮政府）違反《中華人民共和國土地管理法》，未辦理農用地轉為建設用地相關手續，也未按照《中華人民共和國環境保護法》開展環境影響評價，與天門市拖市鎮拖市村村民委員會簽訂《關于垃圾場征用土地的協議》，租用該村5.1畝農用地建設垃圾填埋場，用于拖市鎮區生活垃圾的填埋。該垃圾填埋場于同年4月投入運行，至2016年10月停止。該垃圾填埋場在運行過程中，違反污染防治設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的“三同時”規定，未按照規范建設防滲工程等相關污染防治設施，對周邊環境造成了嚴重污染。



【訴前程序】



2017年2月，天門市人民檢察院發現拖市鎮政府在沒有申報審批獲得合法手續的情況下，未建設必要配套環境保護設施，以“以租代征”的形式，違法建設、運行生活垃圾填埋場，在運行過程中存在對周邊環境造成嚴重污染、損害公益的行為，決定立案審查。



調查核實過程中，檢察機關查閱了拖市鎮政府關于租用拖市村集體土地建設垃圾填埋場的會議紀要、文件、協議等檔案材料；督促天門市環境保護局進行了現場勘查；采集了現場影像資料，詢問了相關人員。基本查明：拖市鎮政府未辦理用地審批、環境評價等法定手續，建設并運行生活垃圾填埋場，未建設防滲工程、垃圾滲濾液疏導、收集和處理系統、雨水分流系統、地下水導排和監測設施等必要配套環境保護設施，垃圾填埋場在運行過程中對周邊環境造成嚴重污染。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國環境保護法》等相關法律規定，拖市鎮政府作為一級人民政府，對本行政區域負有環境保護職責，應當對自身違法行使職權造成環境污染的行為予以糾正，并及時治理污染，修復生態環境。



2017年3月6日，天門市人民檢察院向拖市鎮政府發出檢察建議，督促其依法履職，糾正違法行為并采取補救措施，修復區域生態環境，恢復農用地功能。檢察建議書發出后，天門市人民檢察院多次與拖市鎮政府進行溝通，督促整改。3月22日，拖市鎮政府針對檢察建議書作出書面回復稱：其已將該垃圾填埋場的垃圾清運至天門市垃圾處理場進行集中處理，并投入資金、落實專人對垃圾場周圍進行了清理、消毒，運送土壤進行了回填處理，杜絕了垃圾污染，且在該處設立了禁止傾倒垃圾的警示牌。



4月12日，天門市人民檢察院對拖市鎮政府的整改情況進行跟進調查時發現，拖市鎮政府雖然采取了一些整改措施，但整改后的垃圾填埋場表層覆土不到1米，覆土下仍有大量垃圾。天門市人民檢察院委托湖北省環境科學研究院對垃圾填埋場垃圾滲濾液及周邊地下水樣進行檢測。檢測結果表明，拖市鎮垃圾填埋場周邊地下水樣中鉻、鉛超標嚴重，滲濾液中含有重金屬、氨氮、磷等污染物。經專家檢測評價認為，該垃圾填埋場周邊水質顯示出典型的垃圾滲濾液污染特性，嚴重影響當地居民的健康和生態安全；現存垃圾隨著時間推移還會產生大量滲濾液，若不采取措施將會對周邊水體和漢江造成持續15到20年的長期生態污染風險；建議采取清理轉移的方法，將垃圾清挖送到市區垃圾處理場，垃圾滲濾液抽取送城區污水處理廠處理，原址采用回填土壤綠化。



【訴訟過程】



（一）提起訴訟



通過訴前調查取證，天門市人民檢察院固定了相關證據，認定拖市鎮政府采取有限整改措施后，其違法行政行為造成的公益侵害仍在持續。經湖北省人民檢察院批準，2017年6月29日，天門市人民檢察院向天門市人民法院提起行政公益訴訟，請求判令：1．確認拖市鎮政府建立、運行該垃圾填埋場，造成周邊環境污染的行政行為違法；2．判令拖市鎮政府繼續履行職責，對關停后的該垃圾填埋場環境進行綜合整治，消除污染，修復生態。



（二）法庭審理



2017年12月22日，天門市人民法院公開開庭審理了本案。



法庭審理過程中，拖市鎮政府答辯認為：1．只有縣級以上政府及其環保部門才是具有環境保護職責的行政機關，其作為鎮政府，不具有該項職責；2．檢察機關關于垃圾填埋場污染周邊環境的證據不充分；3．鎮政府建設垃圾填埋場的行為并非行政行為，在行政訴訟中不具有可訴性。



針對鎮政府答辯意見，天門市人民檢察院向法院提交了《天門市委辦公室、市政府辦公室關于印發鄉鎮綜合配套改革三個配套文件的通知》《市環保局關于拖市鎮垃圾填埋場環境問題的復函》、湖北省環境科學研究院《檢測報告》、相關專家出具的《關于天門市拖市鎮區垃圾填埋場污染潛在生態風險的評估意見》、垃圾填埋場現場照片等證據。天門市人民檢察院認為，《中華人民共和國環境保護法》第六條第二款規定，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責；第三十三條第二款規定，縣級、鄉級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平，推動農村環境綜合整治；第三十七條規定，地方各級人民政府應當采取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用。本案中，鎮政府與村委會簽訂征地協議，建設、運行垃圾填埋場，目的是為了處置鎮區生活垃圾，履行農村環境綜合整治職責，是行使職權的行政行為。但其履職不到位，未辦理用地審批、環境評價，未建設防滲工程、滲濾液處理、地下水導排監測等必要配套設施，導致周邊環境嚴重污染，造成社會公共利益受到損害，應當依法履職，采取積極措施治理污染，修復生態；拖市鎮政府在收到檢察建議后，雖然對該垃圾填埋場做了覆土處理，但未完全進行治理，檢察機關經跟進調查和委托檢測，確認社會公共利益仍處于受侵害狀態。綜上，拖市鎮政府答辯理由不成立。



（三）審理結果



2018年3月19日，天門市人民法院作出判決，支持了檢察機關全部訴訟請求，認定拖市鎮政府作為一級政府，具有環境保護的法定職責；拖市鎮政府建設垃圾填埋場是履行職權行政行為；根據現有證據，該垃圾填埋場存在潛在污染風險；拖市鎮政府治理垃圾填埋場是其違法后應當承擔的法律義務，其應當繼續履行整治義務。判決如下：1．確認被告拖市鎮政府建設、運行垃圾填埋場的行政行為違法；2．責令被告拖市鎮政府對垃圾填埋場采取補救措施，繼續進行綜合整治。



（四）案件辦理效果



該案判決后，拖市鎮政府積極履職，組織清運原垃圾填埋場覆土下的各類垃圾1000余立方并進行了無害處理。經湖北省相關部門審批同意，2018年4月至12月，在垃圾填埋場原址上新建污水處理廠一座，設計產能日處理污水500噸。目前該污水處理廠已投入使用。



該案辦理后，天門市人民檢察院摸排發現全市鄉鎮垃圾填埋場普遍存在環境污染風險問題。經過全面調查分析，天門市人民檢察院向天門市委、市政府報送《關于建議進一步加強對全市鄉鎮垃圾填埋場進行整治的報告》，提出了將鄉鎮垃圾填埋場整治工作納入天門市污染防治工作總體規劃、進行清挖轉運以及覆土植綠等建議。天門市委、市政府高度重視，相關職能部門迅速組織力量，對全市鄉鎮27個非正規垃圾填埋場、堆放點進行了專項重點督查，整治恢復土地近8.5萬平方米。



【指導意義】



改善農村人居環境是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是實施鄉村振興戰略的重要內容。加強農村生活垃圾治理，是改善農村人居環境的重要環節，也是推進鄉村生態振興的關鍵之舉，對于促進鄉村治理具有重大意義。



（一）基層人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，其在農村環境綜合整治中違法行使職權或者不作為，導致環境污染損害社會公共利益的，檢察機關可以督促其依法履職。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國環境保護法》《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等法律法規規定了基層人民政府對農村環境保護、農村環境綜合整治等具有管理職責。其在履行上述法定職責時，存在違法行使職權或者不作為，造成社會公共利益損害的，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規定的情形，檢察機關可以向其發出檢察建議，督促依法履行職責。對于行政機關作出的整改回復，檢察機關應當跟進調查，對于無正當理由未整改到位的，依法提起行政公益訴訟。



（二）涉及多個行政機關監管職責的公益損害行為，檢察機關應當綜合考慮各行政機關具體監管職責、履職盡責情況、違法行使職權或者不作為與公益受損的關聯程度、實施公益修復的有效性等因素確定重點監督對象。農村違法建設垃圾填埋場可能涉及的行政監管部門包括規劃、環保、國土、城建、基層人民政府等多個行政機關，而基層人民政府一般在農村環境治理、生活垃圾處置方面起主導作用。如果環境污染行為與基層人民政府違法行使職權直接相關，檢察機關可以重點監督基層人民政府，督促其依法全面履職，根據需要也可以同時督促環保部門發揮監管職責，以形成合力，促使環境污染行為得到有效糾正。檢察機關通過辦案發現本地普遍存在類似環境污染行為的，可以經過深入調查，向當地黨委、政府提出建議，以引起重視，促使問題“一攬子”解決。



【相關規定】



《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條

《中華人民共和國環境保護法》第六條、第十九條、第三十三條、第三十七條、第四十一條

《中華人民共和國土地管理法》第四十四條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條

《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第三十九條

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