江蘇省南京市人民政府

南京市政府規章制定辦法

政府令第333號


《南京市政府規章制定辦法》已經2020年8月28日市政府第83次常務會議審議通過，現予公布，自2020年11月1日起施行。

市長：韓立明

2020年9月10日

南京市政府規章制定辦法

第一章 總則

第一條 為了規范本市政府規章的制定程序，保證規章質量，依據《中華人民共和國立法法》《規章制定程序條例》《江蘇省規章制定程序規定》等有關規定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條 市政府規章（以下稱規章）的立項、起草、審查、決定、公布、備案、解釋、評估和清理，適用本辦法。

第三條 制定規章，應當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署。

上位法和相關規定要求向黨委報告的，應當嚴格按照規定程序及時報告市委。

第四條 制定規章應當嚴格遵循《中華人民共和國立法法》《規章制定程序條例》《江蘇省規章制定程序規定》確立的立法原則，符合上位法的規定，堅持立法的科學性、民主性，堅持立法與改革決策相結合，堅持從本市實際出發，具有地方特色和可操作性。

制定規章不得對機構編制事項作具體規定，不能作為審批機構編制的依據。

沒有法律、法規的依據，規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

第五條 市人民政府統一領導規章制定工作，研究、協調、決定規章制定中的重大問題。規章制定工作所需經費納入財政預算。

區人民政府、江北新區管理機構、市人民政府工作部門以及有關單位負責規章項目的提出和起草，具體工作由其承擔法制工作的機構負責統籌、組織。

第六條 市司法行政部門是規章制定工作的主管部門，具體負責統籌、組織、協調和指導規章制定工作，履行下列職責：

（一）組織編制市人民政府年度規章制定工作計劃（以下稱年度規章計劃）；

（二）督促、指導起草單位完成規章起草工作；

（三）審查修改規章草案送審稿；

（四）協調規章審查過程中的意見分歧；

（五）組織規章清理工作；

（六）組織開展規章制定相關工作的年度績效考核；

（七）法律、法規規定的其他職責。

第七條 鼓勵社會公眾有序參與規章項目征集、公開征求意見、聽證、咨詢論證、評估等立法活動。

本市建立政府立法基層聯系點制度，拓寬公眾有序參與立法工作的途徑和方式。市司法行政部門可以通過公開征集、定向邀請等方式選取有代表性的基層人民政府、社會組織、企事業單位等作為政府立法基層聯系點，制定相關工作規則，積極引導政府立法基層聯系點及時反映公眾對立法工作的意見和建議。

第八條 本市建立和完善立法人才培養機制，依托教學科研單位、法學研究會等培養實用型、復合型立法人才。定期組織區人民政府、江北新區管理機構、市人民政府工作部門以及有關單位從事法制工作的人員進行培訓，增強立法專業素養，保障規章立項、起草、審查等各階段質量。

第九條 規章立項申報、起草報送、審查、意見征集、調查研究、咨詢論證、材料歸檔、備案、清理等立法活動，應當通過省立法審查系統進行操作，實現規章制定全程記錄，留痕保存。

第二章 立項

第十條 市司法行政部門應當根據本市總體工作部署和改革發展需要，組織編制年度規章計劃。

列入年度規章計劃的項目分為正式項目、調研項目。正式項目是指立法時機較為成熟、具備文本草案初稿、年內可以提交審議的項目；調研項目是指有制定必要，但立法時機尚不成熟、需要進一步開展立法調研的項目。

第十一條 市司法行政部門應當日常收集匯總由公民、法人或者其他組織通過郵寄、傳真等方式提出的規章制定項目建議，以及由政府立法基層聯系點、基層司法行政部門、公共法律服務中心等單位提交、轉交的規章制定項目建議。

市司法行政部門應當于每年下半年通過下列方式集中組織征集下一年度規章計劃的規章制定項目建議，征集期限不少于30日：

（一）向各區人民政府、江北新區管理機構、市人民政府工作部門以及有關單位下發通知征集；

（二）走訪基層單位、政府立法基層聯系點征集；

（三）在門戶網站、報刊等媒體上向社會公開征集。

市司法行政部門可以根據黨委、政府工作安排以及人大議案、代表建議和政協委員提案等實際工作需要，直接提出制定規章項目，或者交由相關部門研究并提出意見。

第十二條 各區人民政府、江北新區管理機構、市人民政府工作部門以及有關單位申報年度規章計劃項目，應當提交申報表，明確項目性質、起草單位、制定依據、必要性、擬解決的主要問題和主要制度設計等。申報正式項目的，應當附有文本草案初稿；申報調研項目的，應當附有調研工作方案。

申報單位可以組織或者委托第三方開展立法前評估（論證），并在申報時提交立法前評估（論證）報告。

經初步審查，市司法行政部門認為需要補充材料的，應當及時通知申報單位補正。

公民、法人或者其他組織提出的規章制定項目建議，應當包括項目名稱、擬解決的主要問題、立法理由和依據等內容。

第十三條 市司法行政部門應當通過召開座談會、論證會、協調會和實地走訪、書面咨詢等多種形式，圍繞規章制定的必要性以及規章內容的合法性、合理性、可行性和立法預期效益，對規章制定項目建議組織評估論證。

市司法行政部門可以根據需要邀請申報單位、規章制定項目建議提出者說明有關情況。

第十四條 納入年度規章計劃的項目應當符合法律、行政法規規定的條件，并與省、市地方性法規和省政府規章制定工作計劃相協調。

國家、省和市明確要求或者貫徹實施上位法迫切需要制定規章的，優先列入年度規章計劃。

有下列情形之一的項目，不列入年度規章計劃：

（一）擬規范的事項不屬于規章立法權限的；

（二）法律、法規和國務院部門、省政府規章已有具體規定，無需再制定規章的；

（三）擬確立的主要制度與上位法相抵觸，不符合國家有關方針政策或者不符合本市經濟社會發展實際情況和需要的；

（四）通過制定規章保護部門利益或者有地方保護主義傾向的；

（五）相關問題能夠通過制定行政規范性文件解決的；

（六）其他不適宜制定規章的情形。

第十五條 年度規章計劃按照規定程序報市人民政府批準后執行，并向社會公布。年度規章計劃應當明確規章的名稱、起草單位和完成時間等。

年度規章計劃公布后，市司法行政部門應當及時組織規章計劃項目涉及的單位召開部署會，明確規章制定要求和時間節點。年度規章計劃部署會可以邀請政府立法基層聯系點參加。

市司法行政部門應當及時跟蹤了解年度規章計劃的執行情況，加強組織協調和督促指導。

第十六條 年度規章計劃在執行過程中，可以根據實際情況調整。

需要增加或者調整規章項目的，應當按照本辦法的規定申報、研究論證，并經市人民政府批準。

第三章 起草

第十七條 起草單位應當成立由單位負責人牽頭的規章起草小組，制定起草工作方案，落實立法工作經費，明確責任人員、職責分工和工作進度安排，確保按照年度規章計劃報送規章草案。

第十八條 起草專業性較強的規章，起草單位可以吸收相關領域的專家參與起草工作，或者委托有關專家、教學科研單位、社會組織、立法專業團隊起草。

委托起草規章的，起草單位應當與受托方充分溝通行政管理實際情況、立法需求等，向受托方提供相關資料，并協助受托方開展必要的立法調研、論證等。

第十九條 起草單位起草規章，應當深入調查研究，采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。

除依法需要保密的外，起草單位應當將規章草案及其說明向社會公開征求意見。向社會公開征求意見的期限一般不少于30日。公開征求意見截止期滿15日內，起草單位應當在單位門戶網站統一回復公眾意見采納情況。鼓勵起草單位直接與建議人聯系，回復意見采納情況。

第二十條 起草規章應當科學評估擬確立制度對各類企業、行業可能產生的影響及其程度和范圍。對企業切身利益或者權利義務有重大影響的，應當充分聽取有代表性的企業、行業協會商會以及律師協會的意見。

制定規章對不同企業、行業影響存在較大差別的，應當綜合考慮不同規模企業、行業的發展訴求、承受能力等因素，充分聽取有代表性的企業、行業協會商會的意見，特別是民營企業、勞動密集型企業、中小企業等市場主體意見；涉及特定行業、產業的，應當有針對性地聽取相關行業協會商會的意見；涉及特定區域的，應當充分考慮當地經濟社會發展水平和產業布局特色，充分聽取地方行業協會商會、律師協會的意見。

聽取企業意見時，應當注重聽取企業內部不同層級代表特別是職工代表的意見。

第二十一條 起草的規章涉及重大利益調整或者存在重大意見分歧，對公民、法人或者其他組織的權利義務有較大影響，人民群眾普遍關注，需要進行聽證的，起草單位應當舉行聽證會聽取意見。

舉行聽證會的，應當按照《規章制定程序條例》《江蘇省規章制定程序規定》的要求進行，并告知市司法行政部門派員參加。

起草單位應當在聽證會結束后15日內形成聽證會意見反饋情況報告，并向社會公布。聽證會意見反饋情況報告應當包括聽證會召開情況、公眾意見采納情況、未予采納的意見和理由等。

第二十二條 起草的規章涉及其他部門職責或者與其他部門關系緊密的，起草單位應當充分征求其他部門意見。起草單位與其他部門有不同意見的，應當充分協商；經協商不能取得一致意見的，起草單位應當及時報市人民政府領導協調，或者報市人民政府決定，并在上報規章草案送審稿時說明情況和理由。

第二十三條 起草的規章涉及市場主體經濟活動的，應當依法開展公平競爭審查。

起草的規章涉及公民、法人或者其他組織切身利益的重大改革或者重大行政措施等需要市人民政府決策的事項的，起草單位應當依法開展風險評估，提出解決方案，報市人民政府決定后方可寫入規章草案。

第二十四條 起草單位完成規章起草工作后，應當依法向市人民政府報送規章草案送審稿及其說明、立法依據對照表、對規章草案送審稿主要問題的不同意見和下列其他有關材料，并抄送市司法行政部門：

（一）上位法依據以及國內外有關立法資料；

（二）所規范領域的實際情況和相關數據，實踐中存在的主要問題，調研報告；

（三）征求意見匯總材料；

（四）咨詢意見，論證、評估報告；

（五）聽證會筆錄、聽證報告；

（六）法律、法規規定的其他材料。

因特殊情況不能按時完成起草和報送工作的，起草單位應當向市人民政府提交書面報告說明情況，并抄送市司法行政部門。

第二十五條 規章草案送審稿的起草說明應當包括規章制定的必要性、制定依據、制定過程、規定的主要措施、有關方面的意見和協調處理情況等。

立法依據對照表應當列明上位法依據以及相關政策文件、外地立法等參照依據。

第四章 審查

第二十六條 市司法行政部門應當對起草單位報送的材料進行審查。材料不全或者不符合規定要求的，可以要求起草單位在15日內補正。

第二十七條 市司法行政部門主要從下列方面對規章草案送審稿進行審查：

（一）是否符合本辦法第三條、第四條的規定；

（二）是否符合社會主義核心價值觀的要求；

（三）是否與有關規章協調、銜接；

（四）擬確立的制度和措施是否具有必要性、可行性、可操作性；

（五）是否正確處理有關機關、組織和公民對規章草案送審稿主要問題的意見；

（六）是否符合立法技術規范要求；

（七）依法需要審查的其他內容。

起草單位應當配合開展調研論證，參與修改，并負責說明情況。

第二十八條 規章草案送審稿有下列情形之一的，市司法行政部門可以緩辦或者退回起草單位：

（一）制定規章的基本條件尚不成熟或者發生重大變化的；

（二）制定規章所依據的上位法、國家政策將要作出重大調整的；

（三）重復上位法規定，解決本地實際問題針對性不強，沒有制定必要的；

（四）存在重大合法性、合理性問題，或者明顯不符合國家有關政策的；

（五）有關部門或者單位對規章草案送審稿規定的主要制度存在較大爭議，起草單位未與其充分協商的；

（六）未按照規定公開征求意見、舉行立法聽證會、開展公平競爭審查或者風險評估的；

（七）報送的規章草案送審稿不符合報送材料要求，未按規定補正的；

（八）不宜繼續審查的其他情形。

市司法行政部門對規章草案送審稿決定緩辦或者退回起草單位的，應當書面報告市人民政府，并書面告知起草單位，說明理由。

第二十九條 市司法行政部門應當將規章草案送審稿或者規章草案送審稿涉及的主要問題發送區人民政府、江北新區管理機構、市人民政府工作部門以及有關單位、相關組織、專家學者等各有關方面征求意見。

區人民政府、江北新區管理機構、市人民政府工作部門以及有關單位應當對規章草案送審稿進行認真研究，提出書面修改意見，經主要負責人簽署意見并加蓋公章后，按照時間要求回復市司法行政部門。

市司法行政部門可以將規章草案送審稿或者修改稿及其說明等向社會公布，征求意見。向社會公布征求意見的期限一般不少于30日。

第三十條 市司法行政部門應當通過召開座談會、考察走訪等多種方式深入基層進行實地調查研究，就規章草案送審稿的立法思路、立法內容、重點問題等聽取基層有關機關、組織和公民的意見，起草單位應當配合做好相關工作。市司法行政部門可以通過政府立法基層聯系點收集基層意見和建議。

第三十一條 規章草案送審稿涉及重大利益調整的，市司法行政部門應當進行論證咨詢，廣泛聽取有關方面的意見。論證咨詢可以采取座談會、論證會、聽證會、委托研究等多種形式。

舉行聽證會的，應當按照《規章制定程序條例》《江蘇省規章制定程序規定》的要求進行。市司法行政部門應當在聽證會結束后15日內形成聽證會意見反饋情況報告，并向社會公布。聽證會意見反饋情況報告應當包括聽證會召開情況、公眾意見采納情況、未予采納的意見和理由等。

第三十二條 有關部門或者單位對規章草案送審稿涉及的主要措施、管理體制、權限分工等問題有不同意見的，市司法行政部門應當進行協調，力求達成一致意見。對有較大爭議的重要立法事項，市司法行政部門可以委托有關專家、教學科研單位、社會組織進行評估。

經過協調達成一致意見的，有關部門或者單位應當充分予以尊重；經過充分協調不能達成一致意見的，市司法行政部門應當將主要問題、有關部門或者單位的意見、市司法行政部門的意見及時報市人民政府領導協調，或者報市人民政府決定。

規章草案提請審議前，市人民政府可以通過召開專題會等形式，進一步協調意見分歧。

第三十三條 經與起草單位協商，市司法行政部門對規章草案送審稿進行審查修改后形成規章草案和對草案的說明，經主要負責人簽署，提出提請市人民政府常務會議或者全體會議審議的建議。

第五章 決定、公布和備案

第三十四條 市人民政府常務會議或者全體會議審議規章草案時，由市司法行政部門作說明，起草單位作補充說明，也可以由起草單位作說明，市司法行政部門作補充說明。

與規章草案有關的部門或者單位應當指派其主要負責人列席會議。會議列席人員應當事先熟悉規章草案的相關內容，并攜帶本部門或者單位向市司法行政部門出具的最終書面意見。

第三十五條 規章草案審議通過后，市司法行政部門應當組織起草單位根據審議意見對規章草案進行修改，形成草案修改稿，報請市長簽署命令予以公布，并及時在市人民政府公報、門戶網站和本市行政區域范圍內發行的報紙上刊載。市人民政府公報上刊登的規章文本為標準文本。

第三十六條 規章應當自公布之日起30日內，按照國家和省有關規定報送備案。

第三十七條 規章實施單位負責規章的條文解讀。自規章公布之日起30日內，經市司法行政部門審查，規章實施單位應當在市人民政府門戶網站對規章進行解讀。必要時，可以采取專題訪談，召開新聞發布會、宣傳貫徹會、培訓會等方式進行解讀。

對于涉及面廣、社會影響大或者專業性強的規章，規章實施單位可以會同市司法行政部門組織編寫規章釋義。

第三十八條 規章實施單位應當在規章施行期滿1年后的30日內，按照省相關規定向市人民政府書面報告規章實施情況，因規章清理等原因集中修改的除外。

規章實施情況報告應當包括以下內容：

（一）宣傳、貫徹規章的主要工作或者措施；

（二）規章實施的總體情況以及規章實施所產生的社會效果；

（三）實施單位對規章規定職責的履行情況以及規章中主要制度的實施情況；

（四）上位法和有關政策制定、修改情況；

（五）與規章實施相配套的有關制度、措施的制定和執行情況；

（六）規章的社會遵守情況；

（七）按照有關規定組織實施規章后評估工作的具體打算；

（八）規章實施中存在的主要問題、原因分析和解決對策；

（九）進一步完善和執行規章的意見和建議；

（十）需要報告的其他事項。

第六章 解釋、評估和清理

第三十九條 規章的規定需要進一步明確具體含義，或者規章制定后出現新的情況需要明確適用規章依據的，由規章實施單位提出解釋意見并經市司法行政部門審查，也可以由市司法行政部門直接提出意見，報請市人民政府批準后公布。

有關公民、法人和其他組織可以對涉及規章條款的具體應用問題向規章實施單位提出咨詢，規章實施單位應當進行研究并予以答復，并抄送市司法行政部門。

第四十條 規章明確要求對專門事項作出具體配套規定的，有關單位應當在規章施行之日起1年內作出規定并抄送市司法行政部門，法律、法規、規章另有規定的除外。有關單位逾期未作出配套規定的，應當向市人民政府書面說明情況。

第四十一條 規章有下列情形之一的，規章實施單位應當開展立法后評估。必要時，市司法行政部門可以組織規章實施單位開展立法后評估：

（一）擬上升為地方性法規的；

（二）擬進行重大修改，或者擬廢止但有較大爭議的；

（三）事關經濟社會發展全局的規章以及涉及公民、法人或者其他組織切身利益的規章實施滿3年，其他規章實施滿5年的；

（四）行政執法監督、行政復議、行政訴訟中發現問題較多的；

（五）人大代表、政協委員以及社會公眾、有關組織反映問題較為集中的；

（六）其他需要評估的情形。

評估結果應當作為修改、廢止規章以及完善配套制度的重要參考。因上位法調整或者緊急情況需要修改規章的，經市司法行政部門審查，可以不開展立法后評估。

第四十二條 規章實施單位組織開展規章立法后評估，應當按照有關規定形成評估報告報市人民政府，并抄送市司法行政部門。

評估報告應當包括對規章的合法性、合理性、協調性等規范性評價，對規章的社會知曉度、滿意度等實效性評價，以及針對規章存在的主要問題、原因提出進一步完善的具體對策建議等內容。

規章立法后評估可以委托有關專家、教學科研單位、律師事務所等實施。

第四十三條 市人民政府可以每5年組織一次對規章的全面清理。根據國家、省要求或者本市經濟社會發展需要，及時組織對規章的專項清理。專項清理的規章其他條款涉及與新的上位法不一致的，應當一并予以修改。

市司法行政部門具體組織開展規章清理的，按照下列程序進行：

（一）市司法行政部門明確清理的范圍、標準、時間節點等要求；

（二）經主要負責人簽署意見并加蓋公章后，規章實施單位向市司法行政部門報送建議保留、修改或者廢止的書面清理處理建議，列明規章名稱、文號、修改前后的對照條文，擬修改或者廢止的依據和理由；

（三）市司法行政部門對規章實施單位清理處理建議進行審核，通過座談會、論證會、協調會和實地走訪、書面咨詢等多種形式，對清理處理建議進行論證協調；

（四）市司法行政部門草擬清理決定草案，提出提請市人民政府常務會議或者全體會議審議的建議；

（五）清理決定草案審議通過后，市司法行政部門應當組織規章實施單位根據審議意見進行修改，形成草案修改稿，報請市長簽署命令予以公布，并及時在市人民政府公報、門戶網站和本市行政區域范圍內發行的報紙上刊載。原有規章信息應當及時予以更新。

第四十四條 規章在施行過程中，有下列情形之一的，規章實施單位應當及時向市人民政府提出修改或者廢止的建議，并抄送市司法行政部門：

（一）與新制定的上位法抵觸或者所依據的上位法已經修改、廢止的；

（二）規章內容已經被新制定的法律、法規、規章替代的；

（三）制定規章所依據的實際情況發生重大變化，規定的內容不合理或者難以執行的；

（四）經評估、清理認為不適應全面深化改革和經濟社會發展要求的其他情形。

本市建立立法工作與行政執法監督、政府法律事務工作的銜接機制。市司法行政部門應當加強對行政執法監督、政府法律事務中規章適用問題的研究。必要時，可以直接向市人民政府提出修改或者廢止規章的建議。

規章確需修改或者廢止的，按照本辦法的有關程序執行。

第四十五條 本市建立完善規章數據庫管理機制，將現行有效規章目錄和文本、規章修改、廢止等情況納入數據庫管理，實現規章動態化、信息化管理，方便公眾查詢使用。

市司法行政部門和起草單位應當加強立法文件材料的收集、整理和歸檔工作，保證規章立項、起草、審查、決定、公布、備案、解釋、評估和清理等立法活動檔案齊全、完整，便于追溯查詢。

第七章 附則

第四十六條 擬訂市人民政府提請市人民代表大會及其常務委員會審議的地方性法規草案，參照本辦法執行。

第四十七條 本辦法自2020年11月1日起施行。南京市人民政府2003年1月13日發布的《南京市政府規章制定程序規定》同時廢止。