最高人民檢察院

最高人民檢察院就十三屆全國人大常委會對人民檢察院適用認罪認罰從寬制度情況報告的審議意見提出28條貫徹落實意見


各級人民檢察院：

2020年10月，第十三屆全國人大常委會第二十二次會議聽取了《最高人民檢察院關于人民檢察院適用認罪認罰從寬制度情況的報告》并進行了分組審議。栗戰書委員長在常委會閉幕式上作了重要講話，明確要求：“人民檢察院要發揮好主導作用，繼續推進落實這項改革，堅持寬嚴相濟的刑事政策，積極主動、準確規范適用認罪認罰從寬制度，該嚴則嚴、當寬則寬”。全國人大常委會組成人員和列席代表對專項報告給予充分肯定，認為自2019年以來，全國檢察機關立足國家治理全局，著力更新司法理念，認真履行法定職責，主動加強與其他辦案機關的協同配合，規范有序推進認罪認罰從寬制度落實，取得了明顯成效。委員和列席代表在討論中也提出了改進工作的意見，希望檢察機關進一步深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，準確把握新時代人民群眾需求、刑事犯罪發展態勢，在適用認罪認罰從寬制度中發揮好主導作用，全面貫徹寬嚴相濟刑事政策，努力實現司法公正與效率有機統一，實現司法辦案政治效果、社會效果和法律效果有機統一。

各級檢察院檢委會要組織開展集體學習，對照審議意見和專項報告要求，進一步深刻理解全面依法適用認罪認罰從寬制度在推進國家治理體系和治理能力現代化中的重大價值，結合本地、本院工作實際，有針對性加強和改進工作，推動認罪認罰從寬制度更高質量、更好效果適用，努力為經濟社會高質量發展提供優質檢察司法保障。同時，就貫徹落實審議意見提出以下意見和工作要求，請認真抓好落實。

一、著力在依法能用盡用、提升案件質效上下功夫，樹立正確的工作目標和業績導向。經過兩年自上而下的持續推進，認罪認罰從寬制度適用率達到較高水平，取得了較好效果，但也存在個別案件質效不高的問題。下一步，應在穩定保持較高適用率的基礎上，更加注重提升認罪認罰案件質效。

1. 既要依法適用、應用盡用，又要更加注重提升案件質效，不能片面追求適用率。上級檢察院通報制度適用情況時，對已經達到較高適用率的，不搞排名、不分先后。要遵循司法規律，實事求是，避免層層加碼。既不能為了追求高適用率，脅迫或者誘導犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰，也不能對無正當理由、要求一再從輕的犯罪嫌疑人過度遷就，防止造成量刑失當、輕縱犯罪，影響司法權威。

2. 在穩定制度適用基礎上，對認罪認罰案件的考核評價要更加注重司法行為是否依法規范、釋法說理是否充分、溝通協商是否到位、量刑建議是否準確、社會矛盾是否化解等方面。要通過評估辦案質效、評查評選優秀（精品）案件、優秀文書等更為細化的標準評價檢察官辦案業績。上級檢察院要加強督導調研，有計劃地對認罪認罰案件質效開展評查，及時全面掌握制度適用中存在的突出問題，有針對性改進工作。

二、著力在落實好寬嚴相濟刑事政策上下功夫，準確把握該寬則寬、當嚴則嚴。認罪認罰是“可以依法從寬處理”，不是“一味從寬、一律從寬”。辦理認罪認罰案件，應當根據犯罪的具體情況，區分案件性質、情節和對社會的危害程度，并結合認罪認罰的具體情況，實行區別對待，準確把握是否從寬以及從寬幅度，做到該寬則寬、當嚴則嚴、寬嚴相濟、罰當其罪。

3. 對認罪認罰的輕罪案件，一般應當依法從簡從寬辦理，依法能不捕的不捕，能不訴的不訴；能適用緩刑的，依法提出適用緩刑量刑建議；能適用速裁或者簡易程序的，及時提出程序適用的建議。對因民間糾紛引發的犯罪，要積極主動耐心做好矛盾化解、刑事和解工作，犯罪嫌疑人、被告人自愿認罪、真誠悔罪并取得諒解、達成和解、尚未嚴重影響人民群眾安全感的，要積極適用認罪認罰從寬制度，特別是對其中社會危害不大的初犯、偶犯、過失犯、未成年犯，一般應當依法給予較大幅度從寬。但是對極少數情節惡劣的輕罪案件，即使認罪認罰，也可以不從寬或者從嚴把握從寬處罰的幅度。

4. 對嚴重危害國家安全、公共安全犯罪，嚴重暴力犯罪等重罪案件，應當依法從嚴懲治，即使適用認罪認罰從寬制度也要慎重把握從寬處罰的幅度，避免案件處理明顯違背人民群眾的公平正義觀念。對犯罪性質和危害后果特別嚴重、犯罪手段特別殘忍、社會影響特別惡劣的犯罪嫌疑人、被告人，依法予以嚴懲。

三、著力在保障當事人權益上下功夫，切實維護公平公正。依法保障當事人合法權益對于促進認罪認罰從寬制度的良性運行具有重要作用。實踐中，一些地方還存在對犯罪嫌疑人、被告人獲得法律幫助權保障不足，對被害人權益保障不到位，審查把關不嚴，因認罪認罰而降低證據要求等問題，影響制度適用效果。

5. 秉持客觀公正立場，堅持證據裁判原則。認罪認罰從寬制度可以有效降低證明難度，但絕不能降低證明標準。辦理認罪認罰案件，應當嚴格審查和認定證據，嚴把罪與非罪界限。對犯罪嫌疑人雖然認罪認罰，但證據不足，不能認定其有罪的，依法作出不起訴決定。

6. 加強對認罪認罰自愿性和合法性的審查。對偵查階段認罪認罰的，要注重審查是否存在暴力、威脅、引誘等違法情形，犯罪嫌疑人認罪認罰時的認知能力和精神狀態是否正常，犯罪嫌疑人是否理解認罪認罰的性質和可能導致的法律后果等方面內容，防止違背意愿認罪認罰情形發生。

7. 保障犯罪嫌疑人、被告人及時獲得有效法律幫助。對愿意委托辯護人，或者符合指定辯護條件的，要充分保障犯罪嫌疑人、被告人的辯護權，嚴禁無故要求犯罪嫌疑人、被告人解除委托。認罪認罰案件簽署具結書時，犯罪嫌疑人有辯護人的，應當由辯護人在場見證具結，嚴禁繞開辯護人，安排值班律師代為具結見證。對沒有辯護人的，要通過多種形式及時通知、切實保障值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律幫助。

8. 依法保障被害方權益。要協同偵查機關做好犯罪嫌疑人、被告人的財產狀況調查，將是否“認賠”、是否賠償到位作為認罪認罰從寬的重要考慮因素，對有條件、有能力賠償被害方損失而不積極賠償的，慎重或者不適用從寬。要依法聽取被害方意見，向被害人釋明依法獲得賠償的請求權基礎、賠償的具體事項及計算標準，引導被害人根據案件的事實、證據、法律規定和司法實踐，提出合理的賠償訴求。對犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰，但被害方拒絕接受賠償，或者賠償請求明顯超出合理范圍，未能達成調解或者和解協議的，一般不影響制度適用和從寬處理。要積極維護被害方的合法權益與合理訴求，對符合司法救助條件的被害人及其近親屬，積極開展司法救助。

四、著力在促進認罪悔罪上下功夫，做好教育轉化工作。釋法說理不充分和教育轉化工作不到位、方式方法不多是當前認罪認罰從寬制度適用中較為突出的問題。有的檢察官嫌麻煩不愿意做教育轉化工作，有的說理不充分、方式簡單機械，這些都影響了制度適用的效果，需要進一步加以改進。

9. 高度重視認罪悔罪教育工作。更深入用好掌握的事實、證據和同類案例，認真細致地開展教育轉化工作，促進犯罪嫌疑人、被告人認罪悔罪，爭取律師支持和被害方理解認同，防止簡單、生硬，防止片面追求辦案效率。

10. 注意把握法律政策宣講、轉化引導的方式方法，確保犯罪嫌疑人、被告人理解認罪認罰的性質和可能導致的法律后果并理智地作出選擇。嚴禁使用暴力、威脅、引誘、欺騙等非法方法迫使犯罪嫌疑人認罪認罰。要注意甄別真誠認罪悔罪與虛假認罪認罰，特別是對累犯、慣犯，要加強對其認罪悔罪真實性的審查，從嚴把握從寬幅度。

五、著力在加強與律師溝通協商上下功夫，提升制度適用效果。認罪認罰案件中聽取意見不到位和控辯量刑協商不足、質量不高問題不同程度存在，個別辦案人員不尊重辯護人和犯罪嫌疑人意見。

11. 高度重視辯護律師、值班律師在保障犯罪嫌疑人、被告人權利，促進認罪認罰從寬制度良性健康運行方面的重要作用。嚴格落實法律及有關規范性文件要求，依法履行聽取意見的法律責任，在聽取意見時加強溝通協商，充分尊重辯護律師、值班律師意見，做到每案必聽意見、凡聽必記錄、聽后有反饋。

12. 注意提升溝通協商的能力和水平。協商前要有充分準備，協商中要加強釋法說理，認真、理性、平和、誠懇聽取意見和開展協商，合理意見要注意吸收和采納，不合理的意見應有反饋和說明，避免辦案人員“一錘定音”和“我說了算”。

13. 積極探索控辯協商同步錄音錄像制度。對認罪認罰量刑協商、具結書簽署等關鍵環節，探索實行同步錄音錄像，切實提高溝通協商的透明度和公信力。

六、著力在用好起訴裁量權上下功夫，發揮審前把關和分流作用。適用認罪認罰從寬制度的案件中，輕微犯罪案件占有較大比例，其中部分案件依法不需要判處刑罰或者免除處罰，檢察機關要運用好起訴裁量權，依法適用不起訴制度。另外，實踐中對于認罪認罰案件不起訴后的行政處罰尚未跟上，“不訴了之”或者提出檢察意見未得到認可的情況都存在，導致檢察機關不起訴容易受到誤解，一定程度上也影響適用效果，要努力采取措施加以解決。

14. 加強對認罪認罰案件的量刑研判，對依照法律規定不需要判處刑罰或者可能判處免予刑事處罰的輕罪案件，依法作出不起訴決定，逐步提高認罪認罰案件相對不起訴適用率。

15. 會同有關部門，完善認罪認罰后不起訴處理與行政處罰程序、民事訴訟程序的銜接機制。準確適用刑事訴訟法第一百七十七條第三款的規定，進一步加強與行政機關的溝通，依法運用檢察意見，完善不起訴決定與后續行政處罰、處分的銜接機制，提升不起訴適用效果。

七、著力在精確量刑建議上下功夫，提升量刑規范化水平。經過兩年的努力，量刑建議采納率和確定刑量刑建議的提出率逐步提高，但也存在少數量刑建議不準確，幅度刑區間過大，量刑建議決策程序不完善等問題。各地要認真組織學習“兩高三部”聯合印發的《關于規范量刑程序若干問題的意見》和“兩高”《關于常見犯罪的量刑指導意見（試行）》，不斷規范量刑建議工作。

16. 加強與法院溝通協調，在“兩高三部”文件的基礎上，制定符合本地區實際的量刑實施細則，細化常見罪名量刑標準，統一量刑方法與裁量幅度，形成共同遵循的量刑規則。鼓勵探索新類型、不常見犯罪的量刑規則，逐步提升三年有期徒刑以上案件以及不常見、新型、疑難、復雜案件確定刑量刑建議提出率，對幅度刑量刑建議也要盡量縮小幅度范圍，提升量刑結果的可預期性。

17. 健全量刑建議程序規范，根據上級規定和本地實際情況完善量刑建議決策程序。區分案件類型，設置不同的量刑程序提出、研究、審核、把關規則，明確不同決策主體的分工和責任，既保障檢察官依法履行辦案主體責任，又注重發揮檢察官聯席會的會商咨詢和部門負責人、檢察長的把關作用，確保量刑建議尺度的統一、規范、透明，實現量刑均衡、同案同判。

18. 加強量刑建議說理。根據不同案件情況，在起訴書、具結書、量刑建議書等文書中加強量刑建議說理，體現認定的犯罪事實、罪名，量刑的依據、理由，主要的量刑情節及其對應從寬幅度等內容。要考慮全部量刑情節，綜合判斷法定、酌定和可能影響量刑的其他事實情節。另行制定“量刑說理書”等量刑說理材料的，一并移送法院。

19. 探索優化具結書和量刑建議書。實踐中，量刑建議調整較多的一個主要原因是，量刑情節在具結書簽署后發生變化。各地可根據案件實際情況和能夠預期的量刑情節變化，探索在具結書和量刑建議書中提出多項或附條件的量刑建議，供法庭在審判環節根據情節變化選擇采納。

八、著力在加強協作配合上下功夫，共同推動制度深入適用。針對實踐中存在的認識不夠統一、協作不順暢等協調配合方面的突出問題，要加強與有關部門的溝通協調，積極推動解決。

20. 增進與監察機關溝通，配合完善監察調查程序與刑事訴訟程序銜接機制，充分發揮認罪認罰從寬制度在懲治職務犯罪中的積極作用。

21. 加強與公安機關溝通協調，會同公安機關健全認罪認罰案件快速辦理機制，推動公安機關在偵查階段同步開展認罪教育工作，引導公安機關在做好定罪證據收集的同時，加強對量刑證據的收集，從源頭上保障認罪認罰案件質量。

22. 加強與法院溝通協調，進一步明確“從寬”的具體標準和不同階段認罪認罰從寬的差異，統一司法尺度，減少量刑分歧。會同法院嚴格落實刑事訴訟法第二百零一條和“兩高三部”《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》關于量刑建議調整的規定，完善量刑建議調整機制。對法院認為量刑建議明顯不當要求檢察機關調整的，要認真對待。認為法院意見正確的，聽取被告人及其辯護人意見后，依法進行調整；認為量刑建議并無明顯不當的，也要加強與法院溝通，爭取法官認同和支持。對法院違反刑事訴訟法及相關規定精神，未告知檢察機關調整量刑建議而逕行判決的，依法進行監督。

23. 加強與司法行政部門溝通協調，推動解決值班律師資源短缺和經費保障不足等問題。針對社區矯正法未明確檢察機關可以向社區矯正機構發出委托調查函，導致一些檢察機關委托調查不順暢，影響緩刑、管制量刑建議提出的問題，“兩高三部”《關于規范量刑程序若干問題的意見》明確規定：“對于可能判處管制、緩刑的案件，偵查機關、人民檢察院、人民法院可以委托社區矯正機構或者有關社會組織進行調查評估，提出意見，供判處管制、緩刑時參考。社區矯正機構或者有關社會組織收到偵查機關、人民檢察院或者人民法院調查評估的委托后，應當根據委托機關的要求依法進行調查，形成評估意見，并及時提交委托機關”。各地要加強與司法行政機關的溝通協調，落實上述規定，完善工作機制，確保委托社會調查活動順暢進行。

九、著力在防范廉政風險上下功夫，確保制度廉潔適用。隨著司法責任制的落實和認罪認罰從寬制度的施行，檢察官自由裁量權力加大，被圍獵的風險增加。為防范制度適用中的廉政風險，今年5月，最高檢下發了《人民檢察院辦理認罪認罰案件監督管理辦法》，各地檢察機關要嚴格執行辦法規定，加強監督管理，確保廉潔公正司法。

24. 進一步健全和細化認罪認罰案件的事前、事中、事后監督機制和責任追究機制，加大對不捕不訴案件、重大敏感復雜案件量刑建議把關力度，細化認罪認罰案件全流程規范，加大常態化巡查、督查、評查力度，防止徇私枉法、權錢交易、權權交易。

25. 嚴格執行過問或干預、插手司法辦案記錄報告的“三個規定”，對存在過問或者干預、插手辦案活動，有與當事人、律師、特殊關系人、中介組織不當接觸交往行為情況的，應當如實記錄并及時報告，堅決防止人情案、關系案、金錢案。

十、著力在提升素質能力上下功夫，為制度深入適用提供保障。當前，檢察官整體能力素質尚不能完全適應認罪認罰從寬制度全面依法適用帶來的新要求新挑戰，檢察官量刑建議能力、溝通協調能力、釋法說理能力、化解矛盾能力等都需要進一步提升。

26. 加強業務培訓和崗位練兵，有針對性開展教育培訓，提升檢察官審查證據、適用法律、把握政策、量刑建議、釋法說理、溝通協調、化解矛盾的能力。注重培養刑事檢察領軍人才，發揮其示范引領作用，帶動整體隊伍素質不斷提升。

27. 加強案例指導，注重發揮典型案例的示范引領作用，建立認罪認罰從寬案件案例庫，為基層一線辦案提供參考。

28. 加強宣傳，以案釋法，通過制作播放典型案例專題片等方式，加大認罪認罰從寬制度宣傳力度，擴大制度知曉度，增強全社會對制度的認同。


最高人民檢察院

2020年12月1日