國務院辦公廳

國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展意見的通知

國辦函〔2020〕116號



各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

國家發展改革委、交通運輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司《關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展的意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹落實。

國務院辦公廳

2020年12月7日



關于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展的意見

國家發展改革委 交通運輸部 國家鐵路局 中國國家鐵路集團有限公司




市域（郊）鐵路是連接都市圈中心城市城區和周邊城鎮組團，為通勤客流提供快速度、大運量、公交化運輸服務的軌道交通系統。發展市域（郊）鐵路，對優化城市功能布局、促進大中小城市和小城鎮協調發展、擴大有效投資等具有一舉多得之效，有利于發揮中心城市輻射帶動作用，有利于擴大公共交通服務供給、有效緩解城市交通擁堵、推進新型城鎮化發展。為推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅持以人民為中心的發展思想，堅持新發展理念，堅持推動高質量發展，順應新型城鎮化發展要求，積極有序推進都市圈市域（郊）鐵路建設，統籌規劃布局，加強資源共享，創新投融資模式，優化運營服務，強化與城市建設有機銜接、深度融合，進一步增強市域（郊）鐵路運營供給能力、提高服務水平，為完善城市綜合交通運輸體系、優化大城市功能布局、引領現代化都市圈發展提供有力支撐。

（二）基本原則。

科學規劃、有序推進。充分發揮市域（郊）鐵路安全可靠、經濟高效、綠色環保的優勢，依據都市圈空間功能布局、產業人口分布和規劃發展方向，綜合交通需求、財力支撐、生態環保等因素，合理規劃確定路網規模、系統制式、運營模式及投融資模式。

統籌銜接、資源共享。加強市域（郊）鐵路規劃與國土空間、城市群和都市圈、多層次軌道交通、城市綜合交通體系、鐵路樞紐、城市軌道交通等規劃銜接，大力支持利用既有鐵路富余能力或對既有鐵路適當改造后開行市域（郊）列車，因地制宜規劃新建線路。

明確責任、合作共贏。堅持政府引導、市場運作，強化政策支持和制度保障，充分發揮各方積極性，推動項目共建、資源共享，促進交通擁堵緩解、企業經營合理回報、群眾出行更加便利，創造良好經濟效益和社會效益。

改革引領、協同創新。創新體制機制，完善規劃建設管理和政策法規，創造公平、公正、開放、平等的發展環境，支持地方政府、鐵路企業和其他市場主體在項目建設、資金籌措、運營管理、標準規范等方面加強合作。

二、明確功能定位和技術標準

（三）功能定位。市域（郊）鐵路主要布局在經濟發達、人口聚集的都市圈內的中心城市，聯通城區與郊區及周邊城鎮組團，采取靈活編組、高密度、公交化的運輸組織方式，重點滿足1小時通勤圈快速通達出行需求，與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通形成網絡層次清晰、功能定位合理、銜接一體高效的交通體系。市域（郊）鐵路應突出對都市圈主要功能區的支撐和引導，線路盡可能串聯5萬人及以上的城鎮組團和重要工業園區、旅游景點等并設站，提高客流聚集能力。

（四）技術標準。市域（郊）鐵路新建線路單程通行時間宜不超過1小時，設計速度宜為100—160公里/小時，平均站間距原則上不小于3公里，早晚高峰發車間隔不超過10分鐘，具體技術標準應根據客流需求、服務范圍、工程條件、用地標準等合理確定。統籌生態環境保護要求和工程環保措施效果，優化選址選線，集約節約通道資源，合理確定新線敷設方式，原則上以地面建設為主，困難路段可考慮采用高架方式，進出樞紐的個別路段可研究采用地下方式。從嚴控制工程造價，新建線路直接工程費用一般不高于同一地區輕軌工程費用的75%。

三、完善規劃體系

（五）責任主體和發展條件。都市圈所在地城市政府是發展市域（郊）鐵路的責任主體。對符合市域（郊）鐵路功能定位和技術標準相關要求的市域快軌、市域快線、市域鐵路等，統籌納入市域（郊）鐵路規劃管理。全面放開改造既有鐵路開行市域（郊）列車的項目實施條件，城市政府和鐵路企業協商決策后即可組織實施。在充分利用既有資源的基礎上，重點支持京津冀、粵港澳大灣區、長三角、成渝、長江中游等財力有支撐、客流有基礎、發展有需求的地區規劃建設都市圈市域（郊）鐵路，強化都市圈內中心城市城區與周邊城鎮組團便捷通勤，其他條件適宜地區有序推進。嚴控地方政府債務風險。

（六）規劃編制和管理。都市圈所在地城市政府依據國土空間總體規劃和交通等相關規劃，會同相關方面在深入研究運輸需求、功能定位、規劃銜接、生態環保要求等基礎上，堅持利用既有線路與新建線路相結合，合理確定線網布局，科學編制市域（郊）鐵路建設規劃，明確發展目標、建設規模與時序、系統制式、敷設方式、銜接換乘、資金籌措等，同步做好沿線及站點周邊土地綜合開發規劃方案。規劃范圍主要在城市行政區域內，對具有同城化趨勢、通勤需求較高的毗鄰城市（鎮）可予以延伸覆蓋。跨越城市行政區域的規劃編制及實施由省級發展改革部門做好統籌。都市圈市域（郊）鐵路建設規劃的報批和審核，比照城市軌道交通建設規劃管理的相關規定執行，并做好與國土空間規劃等銜接。

四、有序推進實施

（七）優先利用既有鐵路。結合城市空間布局優化和鐵路樞紐功能調整，加強對既有鐵路資源利用的可行性論證，鼓勵具備條件的城市內部鐵路功能合理外遷，充分挖掘和釋放運力，積極創造條件開行市域（郊）列車。支持通過優化運輸組織、補強既有鐵路、改擴建局部線路、改造站房站臺、增建復線支線及聯絡線、增設車站等方式，公交化開行市域（郊）列車。

（八）有序推進新建項目。新建市域（郊）鐵路項目由省級發展改革部門嚴格依據國家批準的規劃按程序審批（核準），嚴禁以新建市域（郊）鐵路名義變相建設地鐵、輕軌項目。批準新建市域（郊）鐵路項目的城市，要按照功能適應、標準適宜、經濟適用的原則，嚴格落實項目建設條件，深化項目前期工作，加強技術方案比選，合理降低工程投資和運營成本，確保建設時機、規模與城市發展需求、財力相匹配，避免過度超前或重復建設。

（九）加強綜合銜接配套。加強市域（郊）鐵路與干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通一體化銜接，鼓勵多線多點換乘，統籌協調系統制式，推動具備條件的跨線直通運行，充分發揮軌道交通網絡整體效益。強化與機場、公路客站等重要交通樞紐高效銜接，按照零距離換乘、一體化服務和快速集散要求，推進基礎設施、標識信息、運營管理等資源共享、互聯互通。市域（郊）鐵路站點應同步配套建設機動車、自行車通行和停放相關服務設施，并在線路和時刻上與城市內部各種交通方式做好銜接，便捷群眾出行。

五、優化運營管理

（十）實行公交化運輸組織。利用既有鐵路開行市域（郊）列車的，要加強運輸組織協調、客運組織優化，采取增加既有列車停站、提高重要客流集散地停站頻率、增開通勤高峰時段列車等措施，滿足快速通達出行需要。新建市域（郊）鐵路的，應根據客流需求等設置越行條件，盡可能滿足快慢線運輸組織要求，推行“站站停”與“大站停”相結合的靈活運輸組織模式，提供多樣化、便捷化出行服務。

（十一）提升運營服務水平。優化市域（郊）鐵路購票、進出站、乘車等環節的組織模式和流程，依托5G、物聯網、人工智能、大數據等，拓展網絡查詢、移動支付等信息化、智能化應用，提供安全高效、便捷貼心的運輸服務。推進市域（郊）鐵路與其他軌道交通系統安檢互信、資源共享、票制互通、支付兼容，切實提升銜接效率和服務品質。有關城市要完善提升運營服務水平的激勵機制，加強服務標準化建設。

（十二）鼓勵多元化運營管理。創新鐵路企業與地方政府合作方式，通過自主運營、合作運營、委托運營、購買服務等市場化方式，因地制宜、因線施策合理選擇市域（郊）鐵路運營管理模式，實現互利共贏。在確保運營安全的前提下，鼓勵運營主體多元化發展，支持鐵路運輸企業、城市軌道交通運營企業等具有相關經驗的市場主體參與市域（郊）鐵路運營。鼓勵有條件的線路探索網運分離、所有權與經營權分離等模式，支持市場主體通過租用線路時刻和車輛設備等提供運輸服務。

六、創新投融資方式

（十三）拓展資金籌措渠道。創新市域（郊）鐵路市場化投融資模式，全面放開市場準入，培育多元投資主體，支持城市政府與企業共同出資成立一體化投資主體，吸引包括民間資本、外資在內的社會資本參與投資建設和運營管理。加大地方政府投入力度，支持地方政府專項債券用于收益較好的項目建設，研究以線路經過轄區土地出讓收益支持市域（郊）鐵路建設等政策。探索吸引保險資金等長期資本參與投資，支持通過發行企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等方式融資。鼓勵金融租賃公司創新適合市域（郊）鐵路特點的金融產品和服務方式。

（十四）完善運營補貼機制。堅持市域（郊）鐵路運營公共交通服務屬性，相關城市要指導運營企業結合運輸距離、乘客支付能力等，合理確定多層次、差別化的票價體系，并建立動態調整機制。綜合考慮運營成本、服務質量、供需狀況、財政能力、減免票價等因素，在加強成本規制、收入清算等基礎上，城市政府應對運輸線路作出規范性、制度性補貼安排。初期可通過加大補貼力度引導和支持市域（郊）鐵路順利開行，后期根據綜合開發收益適當補貼運營，或以政府購買服務等方式，實現可持續運營。

（十五）加大綜合開發力度。加大市域（郊）鐵路沿線和站點及周邊土地綜合開發強度，合理確定綜合開發規模和實施方案，統籌地上地下空間復合利用，積極推廣地下空間開發、軌道交通上蓋物業綜合開發等節約用地的技術和模式，打造站城融合綜合體。強化城市政府和鐵路企業開發合作，根據國土空間規劃和用途管控要求，落實用地性質變更等事項，有效盤活既有鐵路站場及周邊可開發鐵路土地資產。創新收益分配機制，鼓勵市域（郊）鐵路相關企業通過物業開發、物業租賃和管理、車站和車輛商業開發等形式，構建綜合開發溢價回收機制，支持市域（郊）鐵路發展。

七、建立持續發展機制

（十六）加強鐵路與地方協商合作。鐵路企業應優化調整路網和樞紐功能分布，公開線路使用、車站服務等市場化服務收費標準、清算規則，進一步規范接軌等手續辦理，明確具體辦結時限。市域（郊）鐵路運營企業要與城市政府積極協商，制定針對性的運營方案，強化企業運輸安全主體責任，合理劃分企業與政府權責。

（十七）健全技術標準和裝備體系。以節約集約用地為原則，加快制定市域（郊）鐵路用地控制指標，完善市域（郊）鐵路建設運營等相關標準規范體系。支持地方、企業推進相關領域技術與管理創新，加大機車裝備、控制系統等自主研發力度和國產化應用，加快突破關鍵零部件核心技術，完善市域（郊）鐵路列車譜系，建立自主可控的技術裝備體系，提高系統裝備和技術標準的通用性，提升智能化、綠色化水平，打造具有國際競爭力的產業鏈。加強市域（郊）鐵路人才培養，打造一支專業化、高素質的技術人才和管理干部隊伍。

（十八）強化政府支持保障。國務院有關部門要加強對市域（郊）鐵路規劃建設工作的支持，指導地方科學編制規劃，在用地、環評、安全監管等方面對建設項目給予支持，適時推出一批重點支持的項目。地方有關部門要優化審批流程，提高審批效率，加快要件辦理、項目報批等工作。城市政府要完善監管體制機制，強化對市域（郊）鐵路建設的事中事后監管，確保項目建設和運營安全。

（十九）完善協調監管機制。國家發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、國家鐵路局和中國國家鐵路集團有限公司、省級政府要建立有效協調溝通機制，及時總結評估市域（郊）鐵路發展情況，協調解決重點難點問題，嚴肅處理違規行為，營造和維護公平有序的發展環境。省級政府有關部門要強化對市域（郊）鐵路建設規劃實施的全過程監管，城市政府要全面履行項目投資建設和運營管理主體責任。有關行業協會要建立常態化分析機制，定期發布市域（郊）鐵路發展分析報告，引導可持續發展。